公訴權(quán)監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)

公訴權(quán)監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)

從古至今，我國(guó)社會(huì)有著一種與生俱來的“監(jiān)督”情節(jié)，凡是存在權(quán)力，必然產(chǎn)生監(jiān)督。然而，監(jiān)督提出容易，在具體操作及程序設(shè)置上需要進(jìn)一步落實(shí)，否則監(jiān)督將會(huì)是一項(xiàng)架空的權(quán)力。最后，從訴訟結(jié)構(gòu)角度看，訴訟結(jié)構(gòu)的設(shè)置可以有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，而不必過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督性。我國(guó)刑事訴訟構(gòu)造并不具備典型的控、辯、審三方組成的構(gòu)造。追訴機(jī)關(guān)同時(shí)兼任監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這種制度設(shè)置目的在于將訴訟機(jī)能有效發(fā)揮出來。檢察官只要忠實(shí)地履行檢控職能就可以發(fā)揮實(shí)質(zhì)的“監(jiān)督”司法的功能，從單純地控訴職能也可以引申出對(duì)法院違法行為和錯(cuò)誤裁判提出異議的權(quán)利，而不必假手與審判監(jiān)督職能[2]。因此，監(jiān)督性不能代表公訴權(quán)的本質(zhì)特性。

公訴權(quán)作為檢察權(quán)的重要組成部分，自其誕生時(shí)起，就含有監(jiān)督刑法事實(shí)的功能，蘊(yùn)含著豐富的法律監(jiān)督的理念[3]。人民檢察院的法律監(jiān)督“實(shí)質(zhì)上是一種訴訟監(jiān)督，即人民檢察院通過參與刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)，依法對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和人員中的違法行為實(shí)施監(jiān)督，并予以糾正”[4]。公訴活動(dòng)由審查起訴、決定起訴或者不起訴、公訴變更權(quán)、出庭支持公訴、未生效判決的抗訴組成，每一個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)其監(jiān)督性，但是每一項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督性又有所不同。1.審查起訴。審查起訴主要是對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送的材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。檢察機(jī)關(guān)審查偵查機(jī)關(guān)提供的證據(jù)材料是否充足，是否滿足提起公訴的條件。該環(huán)節(jié)的審查直接決定了法院是否對(duì)案件有審判權(quán)。2.決定不起訴。決定不起訴表明對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的判定，否定其偵查活動(dòng)。無論是何種不起訴，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查裁量，決定終止訴訟的行為體現(xiàn)出公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的法律監(jiān)督作用。3.決定起訴。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)刑事審判程序，使得審判權(quán)得以出現(xiàn)，同時(shí)限定了法院的審判范圍，防止審判權(quán)的濫用。從宏觀上看，這種使得審判權(quán)得以產(chǎn)生的公訴權(quán)。4.公訴變更權(quán)。公訴變更包括撤回起訴、追加起訴、補(bǔ)充起訴、變更起訴等。一方面，屬于檢察機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)，另一方面，也遵循不告不理原則，在法庭上監(jiān)督法官，防止出現(xiàn)無訴而判的情況。5.派員出庭支持公訴。檢察機(jī)關(guān)派員出庭履行控訴職能是監(jiān)督審判權(quán)的最直接的體現(xiàn)。檢察官在法庭上一方面履行控訴職責(zé)，另一方面監(jiān)督法官是否在法庭上有違法情況的發(fā)生。當(dāng)法庭審理程序正常，這種監(jiān)督就處于一種隱性狀態(tài)。6.提起抗訴。提起抗訴，包括二審程序的抗訴和審判監(jiān)督程序的抗訴。抗訴更能體現(xiàn)出對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督性。但抗訴不在本次討論的范圍，因此不再贅述。

監(jiān)督的必要性

首先，檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的監(jiān)督性是一種憲法定位?！稇椃ā芬?guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此在我國(guó)當(dāng)前的憲政體制下，檢察權(quán)只能是定位于立法權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)之外的第四種權(quán)力———法律監(jiān)督權(quán)。公訴權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，其也具有監(jiān)督權(quán)的屬性。公訴是連接偵查和審判的中樞環(huán)節(jié)，它既要對(duì)偵查認(rèn)定的事實(shí)加以審查判斷，對(duì)偵查活動(dòng)予以監(jiān)督制約，又要對(duì)審判活動(dòng)的合法性、判決結(jié)果的公正性加以監(jiān)督。其次，公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督并不會(huì)助長(zhǎng)公訴權(quán)濫用。公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督并不是說公訴權(quán)是凌駕于審判權(quán)之上的一種權(quán)力。德國(guó)也賦予檢察官一定的監(jiān)督法官裁判的權(quán)力[5]。但在其刑事訴訟的實(shí)踐中，并未出現(xiàn)法官受制于公訴權(quán)的情形。此外，我國(guó)庭審制度改革的方向是對(duì)抗制模式，這種模式要求控辯平等，對(duì)審判的監(jiān)督確實(shí)有違反控辯平等的要求，但是面臨的現(xiàn)實(shí)是法院自我糾錯(cuò)能力不足，法官自律不足，司法腐敗嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)[6]。因此，檢察院對(duì)法院的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)有所保留。最后，公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)法官違法行為的監(jiān)督，這種監(jiān)督方式不會(huì)干擾法官的正常工作和公正立場(chǎng)。美國(guó)法學(xué)家富勒認(rèn)為，法律包含其固有的道德性，如果要建立可稱為法律的東西，則必須尊重這種秩序的道德[7]。因此，法律監(jiān)督權(quán)依法產(chǎn)生,其行使也必須依法進(jìn)行,并且只針對(duì)法官違反實(shí)體法和程序法的行為進(jìn)行監(jiān)督,無權(quán)干涉法官的正常工作。如果在此層面上理解公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，更不會(huì)與審判獨(dú)立相悖。因?yàn)閷徟歇?dú)立是指審判活動(dòng)不受任何外力的非法干涉，絕不等于說不受任何形式的監(jiān)督，否則“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。”[8]那么，公訴權(quán)在對(duì)審判權(quán)監(jiān)督上，具體操作及制度構(gòu)架應(yīng)該如何進(jìn)行，這將是下一步需要探究的問題。

監(jiān)督的局限性

公訴可裁量的范圍過窄

檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送的案件進(jìn)行審查后，有權(quán)依據(jù)案件的性質(zhì)做出起訴或者不起訴的決定。該項(xiàng)權(quán)力限制了法院的審判范圍。但是，相比國(guó)外的辯訴交易，我國(guó)法律規(guī)定的公訴權(quán)的裁量范圍仍然過窄。只有在犯罪情節(jié)輕微的情形下，公訴機(jī)關(guān)才能夠做出酌定不起訴的決定。新刑訴法雖然規(guī)定對(duì)未成年人的附條件不起訴制度，但對(duì)其他的移送的案件缺乏靈活的處理空間。

公訴變更制度實(shí)踐操作不規(guī)范

刑訴法解釋第177條規(guī)定：“在判決宣告前，人民檢察院要求撤回起訴的，人民法院要求審查撤回起訴的理由，并作出是否準(zhǔn)許的裁定。”《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第351條規(guī)定：“在人民法院宣告判決前，人民檢察院發(fā)現(xiàn)被告人的真實(shí)身份或者犯罪事實(shí)與起訴書中敘述的身份或者指控的犯罪事實(shí)不符的，可以要求變更起訴；發(fā)現(xiàn)遺漏同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起訴和審理的，可以要求追加起訴；發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí)、犯罪事實(shí)并非被告人所為或者不應(yīng)當(dāng)追究被告人責(zé)任的，可以要求撤回起訴?！庇捎诜l分散，無系統(tǒng)性規(guī)定等原因，在實(shí)踐中，決定是否同意變更起訴的權(quán)力在法官，公訴變更制度沒有有效實(shí)現(xiàn)對(duì)法院審判權(quán)的監(jiān)督。

民事、行政公訴權(quán)的缺失

檢察機(jī)關(guān)通過其監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益保護(hù)是今后發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。當(dāng)違法行政行為導(dǎo)致國(guó)家或公共利益受到侵害，而主體不明時(shí)，或者因環(huán)境污染、侵害消費(fèi)者權(quán)益等需要公益性訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過提起公訴的方式來保護(hù)國(guó)家或集體的合法權(quán)益。雖然新的民事訴訟法新加了公益訴訟，但是法律規(guī)定仍然過于原則性，這方面的法律規(guī)定還需要進(jìn)一步明確。

實(shí)踐中，公訴權(quán)的行使受其他權(quán)力的限制

在實(shí)踐中，公訴權(quán)的行使往往受到其他權(quán)力的限制，例如，法官因徇私舞弊，貪污瀆職等行為觸犯刑律的，實(shí)踐中紀(jì)檢部門會(huì)先介入。經(jīng)過調(diào)查，嚴(yán)重違反黨紀(jì)政紀(jì)，觸犯國(guó)家刑律的，才轉(zhuǎn)交檢察機(jī)關(guān)予以處理。這種“先紀(jì)檢部門審查，再交由檢察機(jī)關(guān)”的模式，使得實(shí)際上內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力超越了司法機(jī)關(guān)，這種做法在實(shí)際中較為普遍，不僅與依法治國(guó)的理念相悖，更侵害了檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的獨(dú)立性。

在司法系統(tǒng)中，檢察機(jī)關(guān)的法治地位偏低，其監(jiān)督審判權(quán)的法律權(quán)威性不足

從行政權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)來看，檢察院的法律地位往往不及公安機(jī)關(guān)和法院。江平教授曾說過“：如把公安權(quán)力搞得過大，是國(guó)家的不幸?！睆默F(xiàn)實(shí)情況來看，憲法所規(guī)定的“檢察機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)擔(dān)保障憲法、法律完整和統(tǒng)一實(shí)施”這一職責(zé)沒有得到有效地落實(shí)。

完善監(jiān)督機(jī)制的制度重構(gòu)

思考公訴權(quán)的法律監(jiān)督未來走向，甚至是整個(gè)檢察制度的發(fā)展，不能簡(jiǎn)單地否定法律監(jiān)督的作用，而應(yīng)當(dāng)充分找出其未發(fā)揮作用的原因，從而完善其運(yùn)作機(jī)制。事實(shí)上，法律監(jiān)督權(quán)不僅在列寧時(shí)代是一個(gè)初創(chuàng)，即使在今天，無論是法律監(jiān)督理論，還是相關(guān)制度，都還處于一種草創(chuàng)時(shí)期[9]。如何結(jié)合現(xiàn)代法的精神以及檢察理論的實(shí)踐運(yùn)用來完善公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，是當(dāng)下亟待解決的問題。

明確公訴權(quán)的法律定位

應(yīng)當(dāng)將公訴權(quán)定性為一種與審判權(quán)平行的權(quán)力。因?yàn)閺臋z察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)來監(jiān)督審判權(quán)的手段上看，無論是對(duì)庭審違法活動(dòng)的建議糾正，或者是提起公訴限定審判的范圍等，實(shí)際上都是一種與審判權(quán)平行的程序請(qǐng)求權(quán)，而非代行或者命令法院裁判。有學(xué)者認(rèn)為，公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)監(jiān)督之所以在實(shí)踐中引發(fā)了審判扭曲現(xiàn)象的批評(píng)，主要是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)同時(shí)擁有對(duì)法官職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，而這種權(quán)力的行使相當(dāng)獨(dú)立，其啟動(dòng)、終結(jié)和相關(guān)強(qiáng)制措施的適用完全由檢察機(jī)關(guān)掌控，缺乏制約，以致容易成為公訴權(quán)濫用的“助推器”和“保護(hù)傘”。只要廢除檢察機(jī)關(guān)對(duì)法官的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，提高法官對(duì)檢察機(jī)關(guān)的抗干擾能力，就可以實(shí)現(xiàn)既保留公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督性，又起到防止監(jiān)督權(quán)過分?jǐn)U散影響法院獨(dú)立審判的情況[10]。

完善公訴權(quán)配套的相關(guān)制度

進(jìn)一步完善與公訴權(quán)緊密相關(guān)的制度，如量刑建議制度、變更起訴制度、附條件不起訴制度等。量刑建議制度具有反映公訴意見，啟動(dòng)量刑辯論，形成控辯意見的作用。規(guī)范量刑建議的提出程序，也是一種對(duì)法官裁判的有效監(jiān)督；變更起訴制度目前的法律規(guī)范不健全，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)法官庭審的監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮出來，因此建議將變更起訴、撤回起訴、追加起訴的規(guī)定予以進(jìn)一步明確；未成年人的附條件不起訴制度是新刑訴的一項(xiàng)重要舉措，是起訴便宜主義的一種具體體現(xiàn)。在實(shí)踐中，一方面要落實(shí)未成年人的附條件不起訴制度，另一方面，要對(duì)其他主體適用該制度予以不斷嘗試。該制度的落實(shí)與推廣是公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)予以監(jiān)督的重要表現(xiàn)之一。

細(xì)化法律條文，規(guī)范公訴權(quán)的行使

基于上述分析，法律應(yīng)當(dāng)細(xì)化來加強(qiáng)公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：起訴書說理性機(jī)制的引用[11]；刑事判決內(nèi)容不