《常州城市危機管理的對策》研究報告

PAGE44《常州城市危機管理的對策》研究報告《常州城市危機管理的對策》研究報告羅健一簡介部分1．標題：常州城市危機管理對策研究報告2．摘要：城市危機管理不僅是一個技術問題，而且也是一個經(jīng)濟問題、一個社會問題，甚至是一個政治問題。城市危機管理是一個浩大的系統(tǒng)工程，常州的城市危機管理已經(jīng)有了一些成績，但相對于發(fā)達國家城市危機管理的現(xiàn)狀和現(xiàn)實發(fā)展的需要，還必須在改變管理理念；建立健全城市危機管理的相關法律法規(guī)；加強危機管理教育，提高公民的參與意識和能力；構建一體化的城市危機應急管理體系；加強城市危機信息的溝通與管理；加強城市危機管理信息系統(tǒng)建設；建立災后評估機制等方面采取新的措施。二主體部分（一）研究問題1．研究目的城市公共安全面臨的挑戰(zhàn)，不僅來自于目前突發(fā)事件頻繁發(fā)生、損失嚴重，而且還由于我國城市化進程正處于加速階段，又處于經(jīng)濟社會轉型的關鍵時期，導致災害事故的各種風險因素仍然存在、不斷增多，城市突發(fā)事件有增無減，對公共安全構成嚴重威脅。在長期的城市危機管理實踐中，我國逐步形成了政府統(tǒng)一領導、分類別分部門管理的城市應急管理體制和運行機制，在應對城市突發(fā)事件發(fā)面積累了豐富經(jīng)驗，但同時也存在重救輕防、部門分割、條塊分割、管理分散、重復建設，缺乏統(tǒng)一應對、整體協(xié)調(diào)和綜合性管理等問題。課題從現(xiàn)實著眼，提出了對策研究。2．研究意義理論上：城市危機管理不僅是一個技術問題，而且也是一個經(jīng)濟問題、一個社會問題，甚至是一個政治問題。當前我國城市危機管理體制遠不能適應現(xiàn)實的需要，必須將其視之為一個浩大的系統(tǒng)工程，盡快予以研究。本文對城市危機管理的分析，有利于完善常州城市危機管理理論，豐富城市危機管理的內(nèi)容。結合常州的實際情況，進行了實證行分析，做到了理論與實踐相結合，完善了在實證分析方面的不足?，F(xiàn)實上：目前，城市危機事件已進入高發(fā)期，并呈現(xiàn)出頻次高、規(guī)模大，組織性強、危害性大等特點，本文對于城市危機管理的研究具有重要的現(xiàn)實意義。首先，對民眾來說，有利于從實際出發(fā)提高人們對于危機管理的認識，增強人們的危機意識，主動的去應對危機。其次，對政府部門來說，有利于政府部門改變觀念，實現(xiàn)政府部門職能轉變，加強與社會其他部門的合作，實現(xiàn)城市危機管理主體多元化，真正實現(xiàn)全民參與的城市危機管理。通過改變機構設置，提高了城市危機管理的效率，實現(xiàn)了資源的充分合理利用，有利于增強城市應對危機的能力，增強城市的綜合實力。再次，對其他社會組織來說，有利于轉變其觀念，真正的投入到危機管理之中，實現(xiàn)資源的優(yōu)化整合，加強各組織之間的聯(lián)系，形成城市危機管理網(wǎng)。這對于落實科學發(fā)展觀，建設社會主義和諧社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保持社會的安全健康穩(wěn)定發(fā)展也是一個很好的促進作用。（二）研究背景和文獻綜述張成福教授在《公共危機管理：全面整合的模式與戰(zhàn)略》中提出，由于危機給整個社會發(fā)展所造成的影響是巨大的，因此，從國際社會和危機管理先進國家的經(jīng)驗出發(fā)，建立一個全面整合的危機管理體系是十分必要的；薛瀾、張強提出，政府、媒體、社會網(wǎng)絡和法律體系是現(xiàn)代危機管理體系建設的基本框架，這四個方面應相互協(xié)調(diào)；李澤洲提出政府、公眾、媒體和其他相關公共組織這四個行為主體在危機中的目標都是一致的，但又各有一套解讀和評價機制，往往很難達成一致，所以為了謀求對它們的整合，政府應建立包括四項內(nèi)容的微機管理目標體系：即制度建設、政策供給、信息交流、倫理倡導；韓小明認為，政府應急處理突發(fā)事件的能力，越來越成為衡量一個政府治理能力的重要標志之一，他提出，應按照復雜適應系統(tǒng)理論和思路，改造現(xiàn)有突發(fā)事件應對機制的決策支持系統(tǒng)，使之建立在對突發(fā)事件可以進行動態(tài)模擬的基礎上，并將其作為政府決策支持系統(tǒng)的一個先行部分來建立。以上幾位學者的出發(fā)點和側重點不同，但都明顯或隱含一個共同的觀點即政府應采取治理理念應對公共危機。還有學者從經(jīng)濟對策角度進行的研究，如代鵬主張建立常備國家援助機制；也有學者從法制建設角度進行研究，如韓大元和莫小川提出，我國現(xiàn)行公共危機應急法制存在兩方面的突出問題，一是公共應急法制不健全，二是對現(xiàn)行公共應急法律執(zhí)行不到位。莫于川考察了公共危機管理的行政指導措施，認為這符合行政理性原則，樹立現(xiàn)代行政法治觀念有效規(guī)范行政指導行為。信息管理是整個危機管理機制的核心。張韜、倪芬等研究了信息協(xié)調(diào)機制，認為加強災害一次鑒定信息管理、急救醫(yī)療人員信息管理，避免重復鑒定和工作，在救援危機過程中很重要。危機信息管理模式研究涉及到“集中模式”和“分散模式”兩種?！凹心Ｊ健蓖ㄟ^整合政府和社會所有危機管理資源，成立專門的危機管理指揮中心，代表政府全權行使危機管理指揮。王威介紹了深圳、廣西南寧市的集中模式。國內(nèi)大多數(shù)城市都采用分散模式，造成危機管理系統(tǒng)多、指揮中心多、決策層次多、反應速度慢等。金會慶等認為危機管理只強調(diào)指揮中心內(nèi)部的通訊調(diào)度和接處警系統(tǒng)建設，對于預警防范、決策執(zhí)行等外部要素考慮不夠。中國行政管理學會課題組認為部門分工負責、分級管理，造成協(xié)調(diào)不足，綜合風險評估薄弱，信息溝通不足，社會參與程度不高等問題，需要加強跨部門協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府主導協(xié)調(diào)作用。（三）研究程序1．研究設計以城市危機管理為研究對象，運用相關理論，對城市危機管理進行了分析。其目的在于促進常州城市健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展，使人民可以安居樂業(yè)。在文章的構思上，遵循研究現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問題、思考問題、解決問題的思路，從實際出發(fā)，借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，提出了完善常州城市危機管理的對策，這是本文的重點部分，詳細探討了城市危機管理的具體建設。1建立健全城市危機管理的相關法律法規(guī)2加強危機管理教育，提高公民的參與意識和能力3構建一體化的城市危機應急管理體系4加強城市危機信息的溝通與管理5加強城市危機管理信息系統(tǒng)建設6建立災后評估機制。對策結合市情，結合社會發(fā)展的需求，具有較強的操作性。2．研究對象常州城市危機管理。主要包括危機的一般理論和常州危機的現(xiàn)狀和具體對策。3．研究方法調(diào)查研究：對常州危機的現(xiàn)狀進行調(diào)查分析。文獻研究：對危機的含義、特征等進行文獻研究。比較研究：對國內(nèi)外城市危機管理進行比較研究。（四）研究內(nèi)容1．城市危機及其管理概述1)危機的概念對于危機的概念，國內(nèi)外學者從不同角度闡述了自己的觀點，有代表性的觀點有：福斯特(Foster)指出了危機有四個顯著特征：急需快速做出決策，并且嚴重缺乏必要的訓練有素的人力資源、物質(zhì)資源和時間來應對。巴頓(Barton)認為危機是“一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其員工、產(chǎn)品、服務、資產(chǎn)和聲譽造成巨大的損害”。巴頓將危機影響的范圍還擴大到了包括人和組織的名聲。由此而認為溝通形象管理是必要的。危機對策研究的先驅(qū)C·F·赫爾曼(Hermann)認為：危機是威脅到?jīng)Q策集團優(yōu)先目標的一種形勢，在這種形勢中，決策集團做出反應的時間非常有限，且形勢常常令決策集團驚奇的方向發(fā)展。美國著名的危機管理專家斯蒂文·芬克(StevenFink)認為：危機是指事件處于即將發(fā)生決定性變化的一段不穩(wěn)定時間或一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。荷蘭著名危機管理專家烏里爾·羅森塔爾(Rosenthal)從整個社會系統(tǒng)的角度定義危機：危機就是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件”。中國學者高世屺認為，危機是一種非預期性的、不可預測的事件；張擁軍將危機的基本內(nèi)涵界定為：各種緊急的、意外發(fā)生的、對人員、組織和其他資源有重大損害或潛在重大損害的突發(fā)事件。張成福認為，危機是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。薜瀾認為：危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或者挑戰(zhàn)，有關信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚。綜合上述觀點，我們認為，所謂危機，是指在社會生活中突然發(fā)生的、嚴重危及社會規(guī)范秩序、給人們利益造成重大損失以及社會不良影響的事件。2)危機的特征一是突發(fā)性。也即不可預測性。從邏輯上說，危機必定是突發(fā)事件，然而突發(fā)事件未必就形成危機。那些無法預知的、被忽視的、具有重大后果的意外事故，才是危機事件。二是緊急性。從突發(fā)事件的爆發(fā)到釀成危機的過程時間極短，具有緊迫性。危機時間要求管理者必須在有限的時間里快速獲取充分有價值的信息，分析事件爆發(fā)的根本原因、危機的實質(zhì)、危害的影響程度，緊急調(diào)動必要的人力、物力、財力資源，找到合理、有效的應對措施，采取切實可行的行動，避免漣漪效應以防波及其它領域。三是不確定性。危機之所以成為危機，不僅僅因為這種事件的開端無法用常規(guī)性規(guī)則、慣性思維進行判斷預防，而且其后的發(fā)展和可能涉及的影響也沒有經(jīng)驗性知識進行指導，一切都是瞬息萬變的。同時，由于信息時代的發(fā)展，事物之間的聯(lián)系愈發(fā)呈現(xiàn)多元和共時的特征，資源的有限性也會導致解決危機過程中的顧此失彼，形成“連帶效應”，可能擴大危機的不良影響。四是社會性。危機事件對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產(chǎn)生嚴重威脅，其影響和涉及的主體往往具有社群性。危機事件一開始可能只是某個狹小區(qū)域或為數(shù)不多的個體，但是事件往往是公眾關注的焦點、熱點，因為信息的迅速傳播，使得更多的人在社會范圍內(nèi)成為危機事件的利益相關人。如果處理不當，危機事件可能引發(fā)更多的人參與，帶來具有破壞性的后果，或者影響政府的公信力。3）危機的分類根據(jù)不同的標準可以對危機種類進行如下界定：從危機產(chǎn)生的原因來分，有自然危機，人為危機；從危機主體來劃分，有組織機構危機，行政區(qū)域危機，國家危機；從危機的范圍來劃分，有綜合性危機和單一性危機；從危機的性質(zhì)來分，有經(jīng)濟危機，政治危機，社會性危機，價值危機等；從采取手段看，有和平方式的沖突方式與暴力性的流血沖突方式。這樣的分類是相對而言的，危機事件具有相互轉換性、相互融合性甚至構成復雜性的多重危機。結合我國當前出現(xiàn)的危機的具體情況，可以把我國危機的主要類型概括為以下幾類：我國社會公共危機包括以下幾種類型：一是自然災害型社會公共危機。由于自然天災，環(huán)境的破壞以及疾病的擴散和蔓延而引致的如地震、洪災、SARS等；二是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中由于利益保障上的不均衡以及社會保障制度上的缺陷引致的危機，如罷工、集體上訪等；三是政府權能體系的失效，管理的缺位、越位等引致的危機，如各類重大安全事故、暴力抗法、示威游行等；四是社會管理的失效，導致社會公平的嚴重缺失而使得民眾權益受損，如生態(tài)環(huán)境權益、住房權益、交通權益等。五是由于意識形態(tài)領域的沖突引致的意識沖突型危機，如民族紛爭、邪教組織活動等；六是與我國在國際格局中的發(fā)展相關的國際關系型危機，如國際恐怖活動、國家間的緊張局勢、經(jīng)濟制裁等。4)危機的特征目前，我國危機形態(tài)總體上呈現(xiàn)出以下幾個特點：一是危機事件涉及的領域多樣化。進入20世紀90年代以來，我國不僅接連發(fā)生重大的自然災害，新的突發(fā)事件發(fā)生的種類不斷出現(xiàn)，譬如：水資源緊缺、高溫熱浪、雪災、地震等新增自然災害。隨著社會的轉型，在政治、經(jīng)濟和社會等各個領域也都發(fā)生了不同程度的危機事件。空氣污染、垃圾污染、網(wǎng)絡病毒、工程事故等新增事故災難，SARS疫情、高致病性禽流感等新增公共衛(wèi)生事件，商品搶購、靜坐示威、交通堵塞等新增社會安全事件。二是危機事件呈現(xiàn)出高頻次、大規(guī)模現(xiàn)象。尤其近幾年我國發(fā)生多起嚴重的安全事故，如礦井、交通重大安全事故接連不斷，特別是同類型的重大事故接連發(fā)生。各地嚴重的治安案件以及地區(qū)性的惡勢力有抬頭的趨勢，地區(qū)性惡勢力層出不窮，犯罪手段觸目驚心。三是危機事件的組織性、暴力性、危害性增強。據(jù)信訪部門調(diào)查，近年來發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)幕后有人策劃、煽動和組織，較大規(guī)模的群體事件更是如此。隨著組織性趨向明顯，群體性事件呈現(xiàn)出持續(xù)性和反復性的態(tài)勢，鬧事方式不斷升級，規(guī)模不斷擴大，對抗性不斷加劇，不少上訪群眾或鬧事者存在“不鬧不解決，越鬧越讓步，大鬧大解決”的心理，或?qū)Ｔ谥卮蠊?jié)日或政治活動期間鬧事，擴大事態(tài)。四是危機事件的連鎖反應性增強。由于目前危機事件的發(fā)生往往涉及社會不同利益群體，敏感性、連帶性很強，傳播渠道多元化，危機與危機之間的引發(fā)與傳遞往往是瞬時而快捷的。城市中各個部門或行業(yè)之間聯(lián)系極為緊密，一旦發(fā)生突發(fā)事件，往往會引發(fā)連鎖反應，產(chǎn)生一系列次生衍生災害，突發(fā)性災害極易被放大為社會危機，導致整個城市系統(tǒng)的部分或整體功能的癱瘓。五是國際互動性增強。目前，我國城市正處于一個更加開放的國際環(huán)境中，特別是中國加入WTO后，經(jīng)濟、文化和社會領域發(fā)生的危機越來越多地滲透到世界各地。國際社會在經(jīng)濟、政治和文化等方面的重大變化都會程度不同地涉及到我國。國內(nèi)的極端個人及組織往往與各類國際反華勢力緊密勾結，互為呼應，嚴重危害我國國家安全。而中國公民在境外的人身、財產(chǎn)安全也常常受到威脅，成為各類恐怖主義直接或間接的目標。近幾年來，已屢次發(fā)生我國公民在國外遭當?shù)匚溲b恐怖分子綁架、槍殺的危機事件。5)城市危機的主要誘因這里主要討論人為的社會危機。收入分配差距的拉大。改革以來特別是在90年代下半期，中國社會收入的分配格局發(fā)生重大變化。從全民‘分享型’增長到‘部分獲益型’增長，從‘人人受益’增長到‘部分人獲益型’增長。在市場成熟的過程中，資本市場的集聚效應作用日趨明顯，地區(qū)及個人的貧富差距迅速拉大。這種差距集中體現(xiàn)在兩個方面：一是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大；二是地區(qū)發(fā)展差距進一步擴大，公共服務水平差異十分懸殊。另外，我國的基尼系數(shù)也明顯上升，己屬于世界上收入分配不平等比較嚴重的國家。收入差距的拉大，引發(fā)了一些人的不平衡心理甚至仇富心理，帶來了許多隱含的矛盾，在特定條件下會激起大范圍的對抗情緒直至群體性事件。政治等體制全面改革有待深化。中國二十多年的改革確實帶來了經(jīng)濟領域的突飛猛進，但經(jīng)濟的快速發(fā)展，也必然需要政治、社會、文化、教育等體制相一致。但我國政治等體制性的弊病表現(xiàn)在許多方面：如權力資本的惡性膨脹、社會階層的進一步分化、行政權力的濫用、司法腐敗的泛濫、基層政權的惡性病變社會監(jiān)督的乏力等。一方面社會結構在發(fā)生劇烈的變動，另一方面政治體制改革相對滯后，這種交互作用造成傳統(tǒng)權力結構畸變和傳統(tǒng)權威模式失效，使得舊的政治社會體制在宏觀控制、協(xié)調(diào)矛盾、平衡沖突、扼制腐敗的主動性和能力有所減弱。隨著人們民主、政治參與要求的增強，傳統(tǒng)的行政思維模式、行政管理方式不能滿足人們的現(xiàn)實要求。作為民意表達和一定程度緩解來自社會政治壓力的主渠道的民主選舉仍然停留在村民自治層次上，人民代表大會的選舉還有一些局限，人們的政治參與、民主決策、利益表達的渠道仍然有梗塞；司法獨立和司法公正還沒有得到有效的制度保障。社會管理創(chuàng)新不夠。在經(jīng)濟層面上，政府己經(jīng)逐步從經(jīng)濟領域的直接控制向有序監(jiān)管轉型，但在實際操作中，部門、行業(yè)利益依然發(fā)揮著主導、主控作用，破壞了市場經(jīng)濟秩序，民間力量發(fā)展緩慢，社會管理功能與經(jīng)濟發(fā)展不匹配。我國公共管理的實際運作方式和社會管理受到了來自信息技術的挑戰(zhàn)與機遇。民眾對于政治參與、社會管理、合理權益具有更為廣泛的要求，對政府的公開性和透明度也有了更高的要求，從而對原有較為僵化的政府與民眾溝通機制形成了沖擊。在法制層面上，法治是社會管理創(chuàng)新的重要基礎。由于地方各級人民法院受同級黨政機關的領導，在人、財、物等方面依賴地方政府，使得我國司法實踐活動中存在著嚴重的司法權地方化的傾向。這不僅易于滋生地方保護主義，嚴重妨礙了全國統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的市場經(jīng)濟體系的建立和完善，而且影響了司法權力對行政權力的監(jiān)督和制約，也為司法腐敗提供了更多機會。傳統(tǒng)道德文化體系的消解與失穩(wěn)。文化是人類社會生活中最深層的、也是最內(nèi)核的東西，它是規(guī)范、引導人類行為的自覺力量。在經(jīng)歷了西方社會發(fā)展的沖擊和建國后的幾次文化變革后，傳統(tǒng)的孔儒思想教化功能逐漸弱化，道德滑坡，出現(xiàn)了一定程度的信仰危機。在社會經(jīng)濟的快速發(fā)展中，文化的功能認識不清、文化發(fā)展的地位長期以來消弱，這必然導致人們生活方式的物質(zhì)化、金錢化、單一化。思想道德教育沒有很好重視，社會道德、公共倫理出現(xiàn)失范，腐敗的社會風氣使道德基礎發(fā)生動搖?，F(xiàn)代生活方式已經(jīng)嚴重沖擊著舊有的道德規(guī)范體系，道德虛無主義情緒已經(jīng)逐漸蔓延。嚴重的規(guī)范缺失和規(guī)范偏離現(xiàn)象、社會結構變遷的加劇以及科學技術的飛速發(fā)展，導致了人們在不斷出現(xiàn)的新的生活內(nèi)容面前缺乏必要的規(guī)范引導和約束；既有的規(guī)范系統(tǒng)在急劇變遷的社會生活之中的紊亂，也造成了人們在具體行動中的嚴重偏離和越軌。傳統(tǒng)道德文化體系的消解與失穩(wěn)也會深刻影響一個組織的結構、文化和管理體系，影響到?jīng)Q策者與執(zhí)行系統(tǒng)的有效性，在組織層面上也埋下了危機誘發(fā)的禍根。弱勢群體生活滿意度降低。比較權威的調(diào)查表明，城市居民對現(xiàn)狀的滿意度存在著較大的問題，不滿意者主體都是下崗失業(yè)者、低收入者和收入水平下降者以及文化程度低者等“弱勢群體”，特別是對于進城務工的新時代農(nóng)民工，相關保障體系的極度缺乏，“弱勢群體”的地位被“邊緣化”。對自身生活狀況的滿意程度直接影響社會形勢的穩(wěn)定程度。不僅如此，這部分弱勢群體不僅在經(jīng)濟生活中處于底層，而且在民主政治生活中也處于低參與度狀態(tài)。在自我感知自身境況改變希望不大的情況下，整個社會又沒有為這類人群設置表達意愿的渠道，這些充滿不滿情緒的個體就會變成破壞社會穩(wěn)定的“隱性炸彈”，在一定的突發(fā)事件的“導火索”的作用下，就可能形成破壞性的危機事件。6）城市危機管理含義面對危機的發(fā)生，政府勢必采取緊急措施和特殊手段，努力控制、化解并最終消除危機，使社會重歸正常狀態(tài)，這就是所謂的危機管理。這是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，依賴于一系列的決策行為。一般來說，決策行為可以劃分為兩類：一種是程序化決策，即結構良好的決策；另一種是非程序化決策，即結構不良的決策。危機事件從本質(zhì)上說是非程序化決策。對于危機狀態(tài)，要在有限信息、有限資源、有限時間條件下尋求“滿意”的處理方案。因此，迅速地從正常情況轉換到緊急情況(從常態(tài)到非常態(tài))的能力是危機管理的核心內(nèi)容。危機管理是指政府組織各方力量，通過監(jiān)測、預警、預控、預防、危機處理、評估、恢復等措施，防止可能發(fā)生的危機，應對處理已經(jīng)發(fā)生的危機，達到減輕損失，消除隱患或不良社會影響以保護公民的人身權和財產(chǎn)權，維護國家的安全?！拔C管理”也稱為“突發(fā)事件管理”、“危機管理”。對于危機管理通常是結合時間因素進行的，即將危機管理劃分為不同的階段，在危機的發(fā)生、發(fā)展的每一個階段分別采取不同的應對處置措施。一般來說，城市危機由以下過程組成：前兆期，危機發(fā)生前總會出現(xiàn)各種危機的先兆現(xiàn)象，特別是各種社會危機事件往往是由于政府與群體之間、群體與群體之間的利益矛盾引起；緊急階段，關鍵性事件已經(jīng)發(fā)生，隨著時間的演變，沒有采取有效的措施而及時控制導致事件的擴大延伸；持續(xù)階段，事件總體上已經(jīng)得以控制，但由于各種困難還沒有被徹底解決；危機解決階段，各方通力合作將事件完全解決，將后果降低到最低限度。建立城市危機管理的目標原則應是：在最短的時間內(nèi)，在最小的范圍內(nèi)，把人員、財產(chǎn)及其他損失降到最小程度。城市危機管理需要根據(jù)危機發(fā)生的不同階段采取不同的應對策略。首先，在危機的預警與應對危機的準備階段，需要利用現(xiàn)代技術手段、管理手段、疏通藝術等對可能遇到的各種危機進行綜合分析，及時事先制定預案，盡可能將危機消解在萌芽狀態(tài)；在危機持續(xù)階段，需要分析危機的性質(zhì)與發(fā)展趨勢，根據(jù)變化的情況修改完善預案，合理調(diào)動人力、物力、財力有序應對，防止危機蔓延，以最終解決危機并消除危機造成的影響及隱患。任何一種城市危機的應對和管理都會涉及多個部門，它們之間的配合與溝通是處理危機的關鍵。一個完善的城市危機管理體系需要通過組織機構整合、人力物力資源整合和行動力量的整合，建立統(tǒng)一指揮、分工合作、統(tǒng)一行動的城市危機管理運行體系。7）城市危機管理的基本原則城市危機事件種類繁多、危害嚴重，每種危機事件的每一個階段都有著各自的特點。因而，政府應對危機事件要因事、因時、因勢而異。但從總體上審視其基本特點，政府應對危機中蘊涵著一些普遍性、規(guī)律性的共性原則。防患于未然原則。最成功的危機管理要求政府采取超前的行動，在制度上成立以對緊急、危機事務進行預警監(jiān)控的專門機構，科學地、定量診斷、監(jiān)測社會總體狀態(tài)變化，把握社會的動態(tài)演化趨勢，預測社會穩(wěn)定的臨界突破，提供社會穩(wěn)定的處理對策，構建一個完整的識別社會穩(wěn)定總體態(tài)勢的系統(tǒng)。如對國際、國內(nèi)重大事項對我國城市社會可能產(chǎn)生的重大危機事件、經(jīng)濟活動對社會穩(wěn)定的影響、重大城市發(fā)生嚴重自然災害(如洪水、地震，海嘯)等問題，都可以防范或最大限度減輕損害。公共利益至上原則。公共利益至上是現(xiàn)代政府管理的普遍原則，在危機管理中，公共利益至上原則的地位顯得尤為突出。危機具有不可抗性、危害性比較大，一般公眾在危機面前力量無法抗衡而顯得非常脆弱，迫切需要政府在危機管理中將公共利益作為一切決策和措施的出發(fā)點和依歸。在危機事件中往往會給公眾和社會造成巨大損失，不僅是物質(zhì)上的，還包括巨大的心理創(chuàng)傷。政府必須對受害者表示同情和幫助，組織社會集體力量及時解決危機所帶來的困難。這種公共利益至上原則，有助于快速恢復社會的穩(wěn)定，增強公眾對政府的信任。透明度原則。即政府在處理危機的過程中要充分發(fā)揮電視、新聞、網(wǎng)絡媒體等有效渠道發(fā)布權威的信息，讓公眾及時了解政府在治理社會危機時已經(jīng)采取了哪些措施、危機的處理的進展、遇到的困難、下一步的具體措施以及需要公眾配合的事項，將危機的真相公諸于眾。在社會危機中，由于公眾獲得的信息不全或者受到歪曲，往往會伴隨一定程度的社會恐慌，而這些恐慌很大一部分造成了對社會危機、對政府等組織的認識偏差。因此，在發(fā)生社會危機時政府要及時與媒體和社會公眾溝通，與公眾保持良好的接觸。在非典型肺炎爆發(fā)的初期，公眾缺乏官方的正確信息，所以造成了一定的社會恐慌，但隨著政府開展了卓有成效的工作，將事實真相通過多種渠道向社會發(fā)布后公眾又慢慢恢復平靜，這就說明了透明度原則的重要性。快速反應原則。危機事件通常都具有突發(fā)性、緊急性、震撼性、破壞性的特征，來勢兇猛，整個事件的發(fā)展過程變化迅速，有時甚至無章可循或無先例參考。危機事件一旦發(fā)生，政府必須立即在事發(fā)現(xiàn)場組織力量采取一系列緊急處置手段，及時控制危機事態(tài)發(fā)展。應對危機事件初始階段的應急措施，如果能夠做到及時、準確，則民眾從心理能夠得以初步安定，社會秩序也得以初步維持，這就為爭取整個危機事件處理工作的順利完成奠定了基礎。如果政府在危機事件面前反應遲鈍，優(yōu)柔寡斷，勢必喪失搶救機遇，造成險象環(huán)生、岌岌可危的被動局面。因此，為了有效地防范危機的深化和災害的蔓延，最大限度地減少損失，在應對危機事件的過程中，行動必須快捷，措施必須有效，以免延誤良機。合法性原則。依法行使危機管理權是現(xiàn)代民主憲政原則的基本要求。危機事件屬于非常規(guī)狀態(tài)決策和非程序性問題，因此，在危機事件的應對過程中，政府危機管理權力運作的合法性就特別關鍵。危機情境下，政府雖然擁有了許多特殊權力，但不能誤用、濫用危機管理權以防傷害公眾的其他利益。而且，在一些涉外危機事件的處理中，由于各國的法律不盡相同，而且很多危機事件還連著政治、經(jīng)濟、宗教和外交等各個方面的問題，處理危機事件需要遵守法律。科學性原則。危機應對中應該遵循性科學原則。危機事項一般具有復雜性，解決起來需要各種專業(yè)知識，如因工業(yè)技術而引起的災害以及由自然災害而造成的危機事件，前者包括：危險物品、輻射事故、水壩決堤、資源短缺和大面積建筑物著火等；后者包括：干早、洪水、海嘯、森林大火、山崩、泥石流、咫風、龍卷風和地震等。社會人為危機事件也需要社會心理學、組織行為學、管理學、人際交往等相關專業(yè)知識。解決社會危機事件，應對中一定要組建專門科研隊伍，征求特定技術領域內(nèi)專家的意見。2．國外城市危機管理的啟示縱觀西方現(xiàn)代化國家，大都建立了一套比較成熟的危機管理體系，這對于我們具有重要的啟示與借鑒意義。完善的法律制度體系。西方國家十分重視法律制度在危機管理中的作用。西方國家的城市基本上是自治的，政府用一種規(guī)范的形式將危機管理制度化，同時也確保市民在危機中的責任和義務。美國FEMA從1979年卡特總統(tǒng)合并數(shù)家聯(lián)邦機構成立開始，到建立一個無縫聯(lián)結的由FEMA負責全面協(xié)調(diào)、各個具體領域的危機反應則由其他的機構負責管理的危機管理體系。根據(jù)這個體系，制定了內(nèi)容超過300頁，涉及27個不同的聯(lián)邦部門和機構在各種不同的災難情況下所負的責任的計劃書。計劃書將危機反應分為12個領域，并給每一個領域指派了一個領導機構。建立了從城鎮(zhèn)一郡一州一國家衛(wèi)生局的信息鏈。并以疾控中心(CDC)為核心，構筑了強大的城市危機管理網(wǎng)。在非政府組織(NGO)層面，以市民和社會組織按照法律參與城市危機管理。比較高的透明度。充分發(fā)揮大眾傳媒在危機管理中的作用，是西方國家處理城市危機中的一個共同點。在危機中，法律規(guī)定政府有責任向媒體公布危機真相，而媒體也有義務向公眾傳達準確的信息，媒體有獨立的權力參與危機管理的整個進程，并就某些公眾感興趣的問題進一步的調(diào)查。媒體往往成為政府被認可程度提高的一個有效手段，因而政府十分重視新聞媒體的作用。媒體為了提高知名度和收視率，也會加強對政府危機管理的跟蹤工作。這包括正跟蹤積極的、正面的報和負跟蹤(對可能隱藏的危機進行深度報道)，這無形中加強了對政府危機管理的監(jiān)督。一方面媒體是深究不止，另一方面政府需要贏得權力改善形象，所以，危機管理中加強與媒體的合作本身是政府危機管理的一個內(nèi)容。英國政府規(guī)定國家衛(wèi)生服務體系(NHS)在緊急情況下必須重視新聞媒體的作用，以便在發(fā)生導致人身傷亡的重大事故時，能夠準確及時向公眾傳達災難信息，避免信息混亂、錯誤、拖延等原因產(chǎn)生的社會恐慌，穩(wěn)定公眾情緒。其對新聞媒體的重視作用不僅表現(xiàn)為一方面把與新聞媒體處理不當直接視為是造成事故的一個原因。共擔的責任機制。城市危機管理中，政府發(fā)揮著積極的主導作用，但僅僅依靠政府的力量卻是很難做到危機應對時的高效、快速、協(xié)調(diào)、靈活運作。因此，在西方國家，市民也通過非政府組織(NGO)等組織介入管理，形成政府、NGO、市民責任共擔的城市危機管理體系。政府的責任是提供法律和協(xié)調(diào)，指導危機管理，為危機社會提供秩序和法律，市民則在國家公民責任的范圍內(nèi)參與，這個責任主要是危機中的守法，而不是乘機制造混亂，同時通過各種NGO渠道組成自救、賑災等組織，擔當一個公民參與公共事務并發(fā)揮作用的責任。危機中的市民通過NGO等組織成為危機管理體系中的一個螺絲釘，成為真正意義上公民并盡公民的責任，與整個政府提供的法律機器一起運轉。城市危機對社會是一種傷害，但對市民和法律制度而言卻是一次提升的機會，在危機中培養(yǎng)和鞏固了法治觀念和人文精神，使游離于國家共同體的市民回歸共同體的公民，形成奉獻和團結精神。對危機研究的重視。西方國家十分重視對城市危機管理的研究，而且已經(jīng)建立比較嚴密的研究體系。日本是較早研究城市危機管理的國家，在阪神大地震前，城市危機管理研究還是處于一種以研究機構獨立的方式進行的碎片狀研究。大地震給了他們整合的機會，現(xiàn)在日本在這個方面的研究，不僅系統(tǒng)化，而且已經(jīng)不限于研究國內(nèi)城市，研究的領域和能力不斷拓展，處于問題研究的世界前列。美國疾控中心不僅在亞特蘭大總部有一支龐大的研究隊伍并在全國幾乎每個城市都有相應的分支機構，9·11”3．常州城市危機管理現(xiàn)狀與成效危機管理工作是關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事?！笆晃濉逼陂g，常州市委市政府多次召開全市性工作會議，對危機預案體系建設、基層危機管理、危機救援隊伍建設等工作進行專題部署和推進落實。各級各部門認真貫徹落實市委市政府的部署要求，加強組織領導，積極采取措施，全市危機管理工作取得了良好成效。四級危機管理網(wǎng)絡基本建立。按照整合資源，最大限度地利用現(xiàn)有的組織資源、工作資源和設備資源的原則，四級危機管理網(wǎng)絡基本建立，為危機管理工作順利推進提供了堅強的組織保證。在全省率先成立由市長任主任，副市長、市政府秘書長和軍分區(qū)參謀長任副主任，市相關部門主要領導參加的市危機委，統(tǒng)一領導全市危機管理工作。市政府辦公室掛市危機辦牌子，承擔市危機委日常工作。同時市政府成立火災事故、防汛抗旱等28個專項指揮機構，具體負責相應類別突發(fā)事件處置的組織協(xié)調(diào)工作。市公安、衛(wèi)生等部門均組建或明確相應辦事機構。7個轄市、區(qū)政府，57個鎮(zhèn)（街道）和武進高新區(qū)、金壇開發(fā)區(qū)、鐘樓開發(fā)區(qū)均參照市里模式成立相應領導機構，設立或明確了辦事機構和工作人員。大部分村（社區(qū)）建立了危機管理領導小組，明確了責任人。危機預案體系初步形成。全市制訂頒布各級各類預案近萬件，初步形成以市總體預案為龍頭，專項預案、部門預案、轄市（區(qū)）預案為主體，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）及各類社會單元預案為基礎的預案體系。根據(jù)我市突發(fā)事件發(fā)生特點和規(guī)律，各地各相關部門重點細化完善了防汛抗旱、火災事故、群體性事件、道路交通事故危機處置流程；堅持“突出重點、注重實效、厲行節(jié)約”的原則，相繼組織開展防汛抗旱、化學品泄漏、滅火救援、水上搜救、食品衛(wèi)生、森林撲火、地震危機等演練，并重點圍繞北京奧運會、殘奧會、國慶60周年、世博會和省運會等重大活動安保工作，多次組織維穩(wěn)處突擊演練，達到了熟悉預案、磨合機制的目的，有效地提高了以警方為主、相關部門專業(yè)隊伍合成處置突發(fā)事件的作戰(zhàn)能力以及全市對社會治安的控制力。監(jiān)測預警網(wǎng)絡逐步健全。氣象、地震、水文、地質(zhì)災害、市場價格異常等監(jiān)測預警系統(tǒng)逐步形成，全市突發(fā)事件信息收集、分析處理和預測預警水平得到提高。市氣象局、地震局等建立了災情情勢分析會商制度，市公安局、信訪局等定期開展社會治安、信訪局等定期開展社會治安、信訪等情報研判和形勢分析，全市建立了安全生產(chǎn)長效管理機制，轄市（區(qū)）以上疾病預防控制中心、醫(yī)療機構和鎮(zhèn)衛(wèi)生院傳染病網(wǎng)絡直報率大幅度提高，市、轄市（區(qū)）、鎮(zhèn)三級動物疫情監(jiān)測網(wǎng)絡和直報系統(tǒng)進一步健全。在加強突發(fā)事件監(jiān)測預警的同時，各地以及市安監(jiān)、公安、消防等部門積極推進危機管理關口前移，狠抓風險評估和隱患排查治理，按照有關預案規(guī)定的分級標準，對重點防護目標實行分類分級管理和動態(tài)監(jiān)控，最大程度地預防和減少了突發(fā)事件的發(fā)生。信息報告體系不斷完善。各級各部門認真貫徹市政府有關突發(fā)事件信息報告等文件精神，積極落實24小時危機值班制度和領導帶班制度，規(guī)范信息報告程序，明確責任主體和報送時限，初步形成了以政府系統(tǒng)值班電話為依托，視頻會議系統(tǒng)、短信發(fā)布平臺為補充的危機信息報告網(wǎng)絡。各級各部門突發(fā)事件信息報告及時性、準確性不斷提高，基本杜絕了漏報、瞞報的現(xiàn)象，確保了市委市政府領導及時掌握全市公共安全情況。通過建立完善制度，各級各部門規(guī)范了突發(fā)事件信息處理程序。市危機辦《值班專報》、《突發(fā)事件信息每周摘報》、《危機工作簡報》等信息刊物已經(jīng)成為及時反映全市突發(fā)事件和危機工作動態(tài)，傳達市領導處置突發(fā)事件批示的重要載體。危機科技水平日益提升。在110、122、119三臺合一基礎上，市政府投資3000多萬元建設的市危機中心，于2008年10月投入運行并在危機指揮中發(fā)揮了積極作用。新建數(shù)字城管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等平臺，改造完善消防、道路交通、衛(wèi)生急救、人防等平臺并與市危機中心聯(lián)網(wǎng)。完成三級政府自建8000多路監(jiān)控圖像接入和503個重點單位2600多路監(jiān)控圖像資源整合。同時建成危機地理信息系統(tǒng)，累計建設114個圖層，疊加數(shù)據(jù)1500多萬條，促進了危機資源的整合和共享。該系統(tǒng)先后獲得中國地理信息協(xié)會、國家測繪局地理信息工程金獎、科技進步三等獎，以及江蘇省測繪局、省科協(xié)江蘇省測繪科技進步一等獎。目前全市初步實現(xiàn)市區(qū)重點路段道路交通和防火重點區(qū)域消防安全的遠程實時監(jiān)控，為危機遠程可視化指揮提供了可靠的技術支撐。危機保障能力有了提高。在隊伍建設方面，提前完成省下達的綜合危機隊伍和各專家救援隊伍組建任務，并建立相應的專家隊伍。目前全市有各級各類危機隊伍803支，共19223人。在基礎設施方面，先后實施了一批水庫加固、河道疏浚等水利工程；改造新建一批消防站，優(yōu)化了消防力量布局；完善功能設施、設置標識牌，建成五星公園、西林公園2個國家Ⅲ類地震危機避難場所和新區(qū)中心公園危機避難場所；開工建設總投資10.3億元的民防疏散基地。在物資儲備方面，民政、衛(wèi)生、水利、糧食等部門和部分地區(qū)建立了危機物資儲備庫，并根據(jù)工作需要逐步豐富物資裝備種類。在示范項目建設方面，刨成新北河海、戚墅堰花溪、鐘樓文享等3個國家級綜合減災示范社區(qū)，武進古方、溧陽嘉豐等2個省級綜合減災示范社區(qū)，創(chuàng)成前黃中學、湟里中學等l4個省級防震減災科普示范學校（基地），市防震減災展廳被評為國家級防震減災科普示范基地。全社會危機意識逐步增強。各級組織人事部門把社會管理、危機管理納入各類領干部培訓班課程，并通過舉辦危機管理專題培訓班、邀請國務院危機專家作專題報告、組織《應對法》講座、模擬演練、實戰(zhàn)練兵、參觀考察等多種方式開展學習培訓，從不同層面提高領導干部危機管理能力和水平。危機科普宣傳形式多樣，在電視、報刊等媒體刊播抗災救災紀實、不定期進行火災事故等案例剖析，充分發(fā)揮案例警示和借鑒作用。在省內(nèi)第二家建設開通危機管理網(wǎng)站，及時公布市級預案簡本、通報危機工作動態(tài)、介紹危機避險知識。組織相關專家編寫《常州市公眾危機手冊》，免費向市民發(fā)放。每年充分利用“安全生產(chǎn)月”、“119消防宣傳日”、“防災減災日”等深入社區(qū)、學校、企業(yè)開展防災減災宣傳，收到良好效果。總之，隨著危機管理工作的深入推進，全市各級各部門在預防和處置突發(fā)事件中反應更加迅速，聯(lián)動更加順暢，保障更加有力，處置更加有效。近年來，在市委、市政府的堅強領導下，成功應對和處置了低溫雨雪冰凍災害、支援四川汶川抗震救災、“10.16”武進波源化工氯氣泄漏事故、“3.16”食鹽搶購風波等一些社會影響面廣、情況復雜、處置難度大的突發(fā)事件，圓滿完成了北京奧運會、殘奧會、慶祝國慶60周年、上海世博會“環(huán)滬護城河”、十七屆省運會等重大活動安全保衛(wèi)及其他危機保障任務?！笆晃濉逼陂g，全市公共安全形勢總體平穩(wěn)，除自然災害外，沒有發(fā)生重特大突發(fā)事件。自然災害方面，受全球氣候變化的影響，災害性天氣增多，相繼發(fā)生暴雪、暴雨、冰雹、干旱等多種災害，由于各級政府和部門應對礙當、處置有力，有效減少了災害損失。特別是在應對2008年初特大冰凍雨雪災害中，市政府及時啟動危機機制，動員全市上下團結一致、協(xié)力抗災，率先在省內(nèi)實現(xiàn)高速公路、市內(nèi)交通、機場全面貫通，有力保障了城市的正常運行。事故災難方面，多數(shù)行業(yè)和領域安全狀況好轉，各類事故發(fā)生數(shù)和死亡人數(shù)呈下降趨勢，考核類事故死亡人數(shù)控制在省安委會下達指標之內(nèi)。公共衛(wèi)生方面，有效防控了手足口病、甲型HIN1流感和高致病性禽流感等傳染病、動物疫情的擴散和蔓延，市內(nèi)未出現(xiàn)暴發(fā)性疫情流行。按照上級統(tǒng)一部署妥善處置了問題奶粉等食品安全事件。社會安全方面，信訪形勢總體平穩(wěn)，社會大局保持穩(wěn)定，群體性事件發(fā)生數(shù)和涉及人數(shù)呈下降趨勢，集體上訪、進京赴省非正常上訪事件得到有效遏制。實踐證明，做好危機管理應該處理好以下四個方面的關系：一是正確處理日常預防與危機處置的關系。隱患險于明火，防災重于救災，危機管理必須堅持預防為主。調(diào)查顯示，多花1元成本防范災害，就可以減少10元救災支出。有時這一比例甚至能提高到1：40。預防工作做好了，可以盡量化解風險隱患，最大程度地減少突發(fā)事件的發(fā)生；危機預防做好了，才能做到早發(fā)現(xiàn)、早控制，快處置，最大程度降低突發(fā)事件造成的損失和影響。同時，在突發(fā)事件不可避免的情況下，必須高度重視處置工作，堅持依法辦事、科學應對、妥善處置，把損失降到最低。處置過程中的成功經(jīng)驗和失敗教訓，也可以用來指導加強和改進預防工作，從而把危機管理做得更好。二是正確處理統(tǒng)一領導與分級負責的關系。危機管理工作事關全局，涉及到方方面面，點多面廣線長，危機管理體系建設必須統(tǒng)一規(guī)劃，信息系統(tǒng)必須統(tǒng)一標準，突發(fā)事件應對工作必須實行集中統(tǒng)一的決策指揮和協(xié)調(diào)組織；同時，由于基層往往是突發(fā)事件的第一現(xiàn)場，因此危機管理工作的重心在基層，只有堅持屬地管理、分級負責，才能及時有效地處置各類突發(fā)事件。大量情況表明，把統(tǒng)一領導與分級負責有機結合起來，既有利于發(fā)揮各級各部門的作用和優(yōu)勢，又有利于協(xié)調(diào)聯(lián)動、形成合力。三是正確處理政府主導與社會參與的關系。危機管理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，與人民群眾生命財產(chǎn)安全息息相關。人民群眾往往身處突發(fā)事件第一現(xiàn)場，既是公共安全的最重要的保護對象，又是應對突發(fā)事件的行為主體。在利益主體多元化的情況下，只有堅持政府主導，才能形成強大的動員能力，集中各種資源、調(diào)動各方力量投入應對工作；只有實現(xiàn)社會各方面廣泛參與，才能充分發(fā)揮人民群眾的主動性、積極性，形成群防群治群控的局面。四是正確處理分類管理與整合資源的關系。完善危機管理體系不是另起爐灶，不是削弱原有各專項危機指揮機構和專業(yè)部門的作用，而是通過整合資源，加強協(xié)調(diào)，進一步發(fā)揮現(xiàn)有機構和部門的作用。實踐表明只有充分發(fā)揮各專業(yè)監(jiān)管部門職能作用，對各類風險隱患實行分類管理，有針對性地采取措施加以消除或進行嚴密監(jiān)測，才能確保風險隱患處于可控狀態(tài)；只有充分整合現(xiàn)有組織、技術、管理等方面的資源，形成分級響應、屬地管理的縱向網(wǎng)絡體系和信息共享、分工協(xié)作的橫向職能體系，才能實現(xiàn)統(tǒng)一高效的危機處置。4．常州城市危機管理過程中存在的問題在客觀總結、肯定成績的同時也要清醒看到，常州市危機管理工作還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，面臨的任務仍十分艱巨，與有效應對復雜多變的公共安全形勢、保障經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和順應人民群眾的新期盼還不完全相適應。（一）工作理念有待進一步改變。常州市的政府危機管理已經(jīng)開始從被動的、強調(diào)對危機回應性的行為過渡到全面的危機管理，但是離真正的危機管理還有一段距離，突出體現(xiàn)在對危機“事中”方面的管理比較重視，對危機事前、事后的過程重視還不夠?，F(xiàn)代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。目前，一些發(fā)達國家的危機管理己經(jīng)將災前防范趨向于常規(guī)化，紛紛出臺了相關的法律法規(guī)對危機防范進行全面的戰(zhàn)略性部署。在體制的完善與機制的健全方面，在法律規(guī)范系統(tǒng)、指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)、預備系統(tǒng)、信息溝通系統(tǒng)、物資保障系統(tǒng)、合作系統(tǒng)、恢復評估系統(tǒng)等方面已經(jīng)有了一些進展，但相對于現(xiàn)代城市的發(fā)展和世界先進國家城市的危機管理水平，還有很多提升的空間；將城市危機管理納入到整個國民經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展的戰(zhàn)略高度方面還欠一些工作力度。（二）依法行政工作方式不到位?，F(xiàn)代政府的危機管理都是在國家的憲法和法律框架下進行，即依法行政。常州的城市危機管理已經(jīng)依據(jù)國家、省相關法律、制度制定了一些富有地方色彩的具體制度規(guī)定。但這些制度規(guī)定還欠籠統(tǒng)，沒有具體的指標限制，落實法律、制度規(guī)定還有很多困難。法律、制度對市級危機管理的機構設置、政府及其綜合協(xié)調(diào)部門在危機管理中的職能地位、權力責任、經(jīng)費來源以及公民在危機中的權利和義務有了一些明確的規(guī)定，但區(qū)縣級別、特別是基層的落實情況并不理想。由此也導致了實際危機管理中的“行政”色彩濃厚，多以快速的行政手段來應急，政治動員發(fā)動全社會力量，人治色彩還未完全淡去。（三）人員配置不合理，消弱了政府控制力。城市危機管理往往是在緊急被動狀態(tài)下進行的，與日常性事務管理不同，政府決策者要克服因時間緊急等造成的巨大心理壓力，迅速協(xié)調(diào)相關部門做出正確決策，并采取有效措施控制危機局勢進一步升級或惡化，以免政府的統(tǒng)治力受到懷疑、政府的合法性受到損害，因此政府控制力的強弱無疑將影響城市危機管理的質(zhì)量和效果。常州危機管理組織體系已經(jīng)初步建立，但少數(shù)地區(qū)和部門存在機構不健全、人員不到位等問題，已經(jīng)建立的部門專業(yè)人員也不充裕。各地和有關部門雖然都設立了危機辦或明確了辦事機構，但編制、人員并未全部到位，且人員多為兼職，不僅其他日常性事務工作繁雜，流動性也較大。危機管理部門專業(yè)人員配置直接影響到相關部門做出正確決策，難以充分履行危機管理辦事機構相對應的職責。影響到政府的總體控制能力。（四）危機信息資源未有效整合。信息收集和發(fā)布是否迅速、準確。城市危機管理中最缺乏的資源就是信息，在掌握充分信息的基礎上，決策者才可能做出正確的決策，這直接影響著政府在城市危機管理中能否有效地控制社會秩序、防止危機升級和避免不必要的恐慌，而很多危機沒有得到及時有效地處置，正是由于缺乏權威的信息造成的。因此專業(yè)情報信息部門，對城市危機管理有著至關重要的作用。此外，決策者應該盡量聽取具有專門知識的專家學者的意見等。常州各組織部門之間危機協(xié)作有了加強，但各類危機信息資源未得到有效整合。危機管理與現(xiàn)有的抗災救災、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生防疫、綜合治理、信訪等工作機制尚未有效銜接。由于缺乏共享機制，各部門信息壁壘一時難以打破，分散在各級各部門的各類應對突發(fā)事件的人力、物力和組織協(xié)調(diào)資源尚未得到有效整合和共享。（五）危機管理基礎工作有所加強，危機技術保障能力仍然不夠強。常州城鄉(xiāng)重要基礎設施雖然近幾年有了一些加強，但總體上看抗擊自然災害能力仍然較弱。危機救援隊伍專業(yè)化水平還不夠理想，素質(zhì)能力亟需提高；現(xiàn)代救援裝備亟需補充。監(jiān)測預警系統(tǒng)還不夠完善，信息手段還不夠先進。危機預案的操作性、針對性、實用性不夠強。城市安全評價機制還有待完善，危機管理法制建設有待進一步推進。（六）社會參與和動員能力有所增強，社會公眾危機防災意識和自救互救能力還不夠強。在公眾面對同一危機時，不同的公眾的承受能力不相同；同樣在同一群體在面對不同的危機時，其承受力也是不同的。作為城市危機管理者，政府就要善于調(diào)動一切積極因素，想方設法減小公眾在面對危機時的脆弱性，努力提高他們在應對危機時的心理承受力，管理機構的危機意識尚待加強。常州市的全社會公共安全宣傳教育工作有待深化，社會公眾公共安全意識和自救互救能力有待提高。組織動員社會力量參與應對突發(fā)事件的機制還不完善，公共溝通機制需要進一步健全。（七）危機管理體系的責權不完全明晰。在長期的危機管理實踐中，危機的類型逐漸從單一型向復合型發(fā)展，而復合型危機的處置往往需要多個部門的緊密協(xié)作，另外，公民對于政府的工作績效要求也越來越高，這些均導致了政府危機管理的職能設置從權力分散向集中領導轉變。如果危機爆發(fā)后各相關部門互相推委扯皮，城市危機可能就會進一步擴大。如果責權明確，政府的各個專業(yè)部門可以通過科學的判斷，事前制定預案，事后啟動預案；城市危機處理部門可以迅速將信息報告給最高決策者，同時調(diào)集各種必要的資源，統(tǒng)籌各部門的行動，并聽取各種渠道的意見。常州市的主要部門已經(jīng)有了明確的責權，但對于基層部門，由于人手有限，其責權的實際履行存在種種問題。一旦出了危機問題，僅出于應付狀態(tài)，缺乏科學的預防和應對。5．完善常州城市危機管理的對策1）危機管理面臨的形勢與挑戰(zhàn)當前，我市既處于經(jīng)濟發(fā)展的“黃金發(fā)展期”，又處于公共安全的“矛盾凸現(xiàn)期”，全市危機管理工作面臨諸多風險與挑戰(zhàn)。總體看，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、推進經(jīng)濟轉型升級進程的加快，發(fā)生和誘發(fā)突發(fā)事件的因素日益增多，各類矛盾隱患凸現(xiàn)，社會穩(wěn)定的脆弱性逐漸增加，公共安全形勢仍然十分嚴峻。自然災害呈多發(fā)頻發(fā)趨勢。受全球氣候變化影響，各類極端惡劣天氣發(fā)生的頻率和強度有進一步增加的趨勢，并且已成為影響經(jīng)濟建設、威脅人民生命財產(chǎn)安全的重大因素。暴雨、洪澇、干旱、臺風、高溫、大霧、雨雪冰凍等仍將是我市面臨的主要氣象災害。目前我市城市防洪樞紐工程仍處于建設階段，防洪大包圍堤防工程才剛剛起步，流域性防洪工程還沒有全面達到規(guī)劃標準，防洪抗災壓力依然較大。凌家塘農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場、蘇浙皖邊界市場、武進夏溪苗木市場等大型批發(fā)市場國內(nèi)外貿(mào)易往來頻繁，遭受外來農(nóng)業(yè)病蟲害入侵風險加大，一旦暴發(fā)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和生態(tài)環(huán)境可能造成較大危害。同時各類自然災害與突發(fā)事件相互耦合影響更加突出，生態(tài)環(huán)境變化和人為因素加重自然災害風險的現(xiàn)象將時有發(fā)生，造成的損失和影響可能加劇。安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。隨著我市經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進程加快、重要基礎設施建設進入新的發(fā)展階段，諸多影響生產(chǎn)安全的深層次矛盾尚待解決，安全生產(chǎn)形勢不容樂觀。一批重大產(chǎn)業(yè)項目和基礎設施項目陸續(xù)上馬，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，安全標準、安全設施、安全管理方面存在的漏洞逐步顯現(xiàn)。特別是部門之間、設計、建設與運營環(huán)節(jié)之間的安全標準不一致，項目建成后安全隱患只能控制不能消除，導致安全監(jiān)管難度和壓力加大?；ぁ⒁苯?、非煤礦山等安全風險大的行業(yè)占較大比重的狀況短期內(nèi)不會改變，危險化品生產(chǎn)企業(yè)、倉儲單位等重要環(huán)境風險源沿江臨河而建的格局短期內(nèi)不會改變，結構性、布局性環(huán)境風險仍大量存在，給水域安全管理帶來巨大挑戰(zhàn)。隨著城市綜合體項目增多，公眾聚集場所、高層建筑和地下空間火災風險不斷增加。經(jīng)濟活動日益頻繁，人員、車輛、船舶等交通流量不斷加大，交通安全狀況始終處于高壓狀態(tài)。公共衛(wèi)生事件防控難度加大。近20年來，世界上不時出現(xiàn)一些新的傳染病和不明原因疾病，新發(fā)傳染病和群體性不明原因的疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件威脅日益突出。人口流動和物資轉運誘發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)和傳播機率加大，傳染病傳播方式和途徑更加復雜，發(fā)生原發(fā)性和輸入性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險和不確定性仍然存在，區(qū)域性流行或跨區(qū)域傳播風險并存。農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生基礎工作薄弱等矛盾依然突出。食品藥品安全領域仍處于事件多發(fā)期，影響食品藥品安全的因素呈現(xiàn)多樣性和復雜性，食物、職業(yè)和其他中毒事故時有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。特別是隨著新的化學品的不斷研制和大量生產(chǎn)、作業(yè)工人的頻繁輪換，職業(yè)中毒防治難度加大。現(xiàn)有重大動物疫病病原不斷變異，新發(fā)疫病不斷出現(xiàn)，人畜（禽）共患病風險依然存在。社會安全穩(wěn)定形勢更加復雜。我市正處在經(jīng)濟轉軌、體制轉換、社會轉型的特殊階段，各種利益格局迅速調(diào)整，影響社會穩(wěn)定的不和諧因素大量存在，因征地拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境污染、勞動社保、醫(yī)患糾紛、升學就業(yè)等引起的社會矛盾比較突出，群體性事件的誘發(fā)因素依然較多。人財物流動不斷加劇，維護穩(wěn)定和治安管理難度增大。經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境仍然存在很大不確定性，我市還是一個資源匱乏的城市，資源的對外依存度較高，抗風險能力較弱。同時，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，社會各方面的聯(lián)系越來越密切，引發(fā)公共安全事件的因素彼此關聯(lián)、相互影響，特別是隨著信息傳播途徑多樣化和傳播速度加快，各類社會安全事件呈現(xiàn)發(fā)生發(fā)展快、影響范圍廣和易產(chǎn)生倍增效應等特點，從而加大了應對處置難度。常州市提出“加快轉型升級、建設美好常州”的新要求。面對發(fā)展形勢的新要求、新機遇、新挑戰(zhàn)，全市危機管理工作要緊扣主題理思路，圍繞主線抓落實，創(chuàng)新實際舉措，為我市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。2）加強危機管理工作對策建議一是轉變理念，著重全方位的危機管理，重視危機的預防。現(xiàn)代社會的高度發(fā)展，伴隨著危機的可能性，但危機特別是人為性的危機爆發(fā)總是有其集聚的過程。在這一過程中如果能夠及時發(fā)現(xiàn)危機的原因，及早清除危機的誘因，我們就可以避免各種危機。即使是自然危機，如果能夠提前預防，也能夠?qū)⑽C的危害性降低到最低限度。常州市的危機管理需要高度重視預防工作，這就需要從一下幾個方面入手：首先要加強危機管理信息系統(tǒng)的建設，加強信息的收集和整理，明確重點的危機領域；其次要重視管理人員危機消解能力的培養(yǎng)，重視管理的藝術，確立以人為本的工作理念，注重和諧關系的營造；其三加強政府信息的公開、透明度，及時和民眾溝通，增強民眾的參與權、知情權，增強民眾對政府的信任。二是完善危機組織體系，提高指揮決策能力。一要繼續(xù)推進和規(guī)范危機管理機構建設。對照《政府系統(tǒng)值班室建設參考標準》等文件要求，轄市、區(qū)危機辦和危機管理任務較重的部門要確保機構、職責、編制、人員落實，其他部門要明確承擔危機管理職責的機構和人員。鎮(zhèn)、街道要建立工作機構，明確責任人；村、社區(qū)要結合民防工作站建設，將危機管理納入自治管理重要內(nèi)容，落實責任人。二要加強危機聯(lián)動機制建設。推進各級各類危機辦事機構、專項危機工作機構與駐常部隊，以及鐵路、民航、海事等重點單位信息溝通，建立健全危機機構負責人聯(lián)絡會商機制，形成全方位、多層次的危機聯(lián)動協(xié)作機制。三要健全突發(fā)事件現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)機制。明確現(xiàn)場指揮機構設置和任務分工，確立指揮決策、處置救援和危機保障主體。理順各級政府、專項危機指揮機構與現(xiàn)場危機處置機構關系，明晰現(xiàn)場指揮權限。構建危機基礎體系，提高風險防范能力。一要加強基礎設施抗災能力建設。堅持公共安全設施建設與城市建設發(fā)展同步規(guī)劃、同步實施，增強交通、水利