碳達峰碳中和目標下的抵銷機制設計-清華大學

清華大學關于作者ABOUTTHEAUTHORSACKNOWLEDGEMENTi摘要 1 31.1抵銷機制成為各層級實現雙碳目標的重要手段 31.2抵銷機制設計不完善，相關研究匱乏 51.3本研究主要內容 72與碳減排相關的綠色權益交易機制概覽 92.1碳信用機制 2.1.1碳信用機制概述 2.1.2對減排指標的額外性要求 2.1.3中國溫室氣體自愿減排交易機制簡介 2.2用能權交易 2.2.1基本情況 2.2.2用能權交易試點實施進展 2.3綠色電力證書交易機制 212.3.1基本情況 212.3.2綠證核發(fā)及交易規(guī)則 222.4綠色電力交易機制 232.4.1基本情況 232.4.2綠色電力交易方式 242.4.3綠電交易與綠證的聯系 242.5抵銷機制的優(yōu)勢及存在的主要問題 252.5.1抵銷機制在實現雙碳目標中的優(yōu)勢 252.5.2抵銷機制現存的主要問題 263綠色權益交易機制可能導致的雙重計算風險 293.1同類綠色權益交易機制中的雙重計算風險 293.1.1碳信用機制下減排指標的雙重簽發(fā)和雙重使用 293.1.2綠證簽發(fā)中的雙重計算風險 3.1.3綠色電力排放核算中的雙重計算風險 3.2綠色權益交易機制交叉重疊導致的雙重計算風險 3.2.1碳排放權交易與碳信用機制 3.2.2用能權交易與碳排放權交易 3.2.3用能權交易與碳信用機制 3.2.4綠電、綠證交易與碳信用機制 403.2.5綠電交易與碳排放權交易 413.3減排成果雙重計算風險量化評估案例 424綠色權益交易在各層級雙碳目標實現中的作用及雙重計算風險.464.1地方層面 464.2企業(yè)層面 484.3活動層面 4.4產品層面 5雙碳目標下的抵銷機制設計政策建議 5.1優(yōu)化機制設計，避免同類綠色權益交易機制中的雙重計算 5.1.1打通信息交換渠道，避免同類機制下的雙重簽發(fā)...575.1.2對減排指標進行持續(xù)追蹤、報告與監(jiān)督 5.1.3完善綠色電力相關的排放核算規(guī)則 5.2加強協調銜接，避免多種綠色權益交易機制交叉重疊......615.2.1明確各種綠色權益交易機制的定位與邊界 5.2.2建立統(tǒng)一的管理平臺，實現數據互通 5.3完善制度建設，避免不同層級主體重復計算減排成果......655.3.1明確各層級減排目標考核規(guī)則，保證層級內部核算完整性 5.3.2要求市場主體承諾沒有雙重計算，加強信息披露...66參考文獻.................................................................................................681摘要我國碳達峰碳中和目標提出以來，各個省份、地區(qū)及眾多業(yè)、企業(yè)、活動等紛紛提出減排目標和承諾，并開始積極規(guī)劃制定各自的碳達峰碳中和行動方案。抵銷機制允許相關方使用多種綠色權益交易機制下的減排成果完成其碳減排承諾，可以降低實現既定碳減排目標的成本。因此，很多主體表示將使用外部減排成果作為完成減排目標的重要手段之一。抵銷機制將在我國各個層面碳達峰碳中和目標的實現中扮演非活動等使用減排成果的系統(tǒng)性規(guī)定。如果相關機制規(guī)則設計不當，可成果被用于完成兩個或者兩個以上的減排目標，從而影響減排目標的易、用能權交易等多種與碳減排相關的綠色權益交易機制，機制設計或核算規(guī)則的不完善可能導致減排指標簽發(fā)、轉讓和使用過程中的減排量雙重計算。更嚴重的問題在于，多種綠色權益交易機制的覆蓋范圍、管控對象、政策目標等存在交叉重疊，但目前的機制設計中沒有考慮不同政策機制之間的交互影響和協調問題，這極有可能導致同一個減排活動同時參與多種市場機制，進而導致減排成果的雙重計算。此外，由于地方、企業(yè)、活動、產品等多個層級的主體均使用抵銷機制完成減排目標，減排成果雙重計算的風險可能會進一步加劇。針對上述問題，本研究對雙碳目標下抵銷機制實施中可能存在的2雙重計算風險進行了識別，詳細分析了雙重計算可能發(fā)生的不同場景及機理，針對識別出的各種雙重計算風險，提出了相應的應對措施建議，以確保在通過抵銷機制降低減排成本、促進我國碳達峰碳中和目標實現的同時，避免抵銷機制使用中可能存在的雙重計算等負面影響，為制定科學有效的政策制定提供理論支撐。1.1抵銷機制成為各層級實現雙碳目標的重要手段全球氣候變化已經成為人類發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)，中國積極參與排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和?！半p碳”目標的提出彰顯了中國積極應對氣候變化的雄心，推動了全球可持續(xù)發(fā)展治理體系的建設，也將從根本上促進中國能源和產業(yè)結構的變革，為中國經濟高質量增長注入新的活力。我國碳達峰與碳中和目標提出以來，各個?。▍^(qū)、市）開著手編制各自的碳排放達峰行動方案；眾多的行業(yè)、企業(yè)也根據國家總體目標、主管部門要求和行業(yè)自身特點，啟動編制各自的碳達峰碳中和目標、規(guī)劃和行動方案。同時，許多活動和產品也提出要實現碳束性目標等行政命令式手段，也有碳信用機制、綠色電力交易、綠證交易、用能權交易等市場化的綠色權益交易機制'。在探索與制定碳達峰碳中和行動方案的過程中，多個主體表示除自主的減排行動外，希望通過使用抵銷機制借助外部的減排努力實現自身減排目標。在本研究中，我們將抵銷機制定義為允許各層級主體使用碳減排信用、綠色電力、綠色電力證書、用能權指標等多種綠色權益交易機制下的外部減排成果抵銷其部分溫室氣體排放以實現減排目標。越來越多的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)明確宣布，將使用來自外部的;4減排指標抵銷其部分排放，協助實現其碳達峰或碳中和目標；還有很多主體雖然沒有給出關于是否使用抵銷機制的確切信息，但很可能在未來會宣布同樣的措施。抵銷機制允許相關方使用低成本的減排指標完成其碳減排承諾，因而可以降低實現既定減排目標的總成本，國際和國內對相關的抵銷機制規(guī)則都高度關注?！毒┒甲h定書》即允許發(fā)達國家使用來自境外的減排指標完成其減排義務。以《京都議定書》設立的清潔發(fā)展機制二氧化碳當量?！栋屠鑵f定》也允許締約方使用來自境外的減排指標完成其NDC減排目標，《協定》第6條為締約方提制，分別是第6.2條確立的“合作方法”和第6.4條確立的“第6.4條機制”2。很多宣布了碳中和目標的發(fā)達國家，明確了將借助于來自境外的減排指標來協助其完成目標。碳排放權交易體系（ETS）一般也允許被管控重點排放單位使用體系外產生的減排指標履行其在體系下的配額清繳義務，我國的全國和試點ETS均是如此。以已經開始正式交易的全國ETS為例，根據可以使用不超過5%的核證自愿減排量來完成他們的配額清繳義務3。抵銷機制的使用，一定程度上會降低各層級主體實現其碳達峰碳國和全球均致力于實現碳中和的背景下，抵銷機制的使用可能會帶來意想不到的負面影響，尤其是減排成果雙重計算問題，也就是一個減排指標被用于完成兩個或者兩個以上的減排目標，從而影響減排目標活動、產品等不同層級主體均使用抵銷指標的情況下，不完善的抵銷機制設計可能導致巨大的減排成果雙重計算風險。1.2抵銷機制設計不完善，相關研究醫(yī)乏目前，我國全國碳市場和大多數的試點碳市場將允許重點排放單位使用的抵銷指標上限都定在5%，國內碳市場對抵銷指標的需求高達數噸二氧化碳當量。我國綠色電力交易市場啟動以來，發(fā)展態(tài)勢強勁，多個省份有序開展綠電交易，企業(yè)購買綠電的意愿和需求也越來越強烈。同時，國家在碳達峰碳中和相關工作部署中，多次提出建設現雙碳目標的重要政策保障4,5。由此可見，抵銷機制將在我國各個層面碳達峰碳中和目標的實現過程中扮演非常重要的角色，如果相關機在各個單個碳市場中對抵銷指標的使用有相對明確的規(guī)定外，國家主管部門尚無關于各個區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)和活動等使用抵銷機制的系統(tǒng)減排和節(jié)能、可再生能源發(fā)展等多個不同政策目標及相應市場機制進在研究層面，抵銷機制設計中潛在的問題和風險已經得到國內外一些學者的關注和討論。國外的相關研究很大一部分集中在《巴黎協定》等國際義務完成過程中減排指標跨境轉移可能;6Schneider等人6系統(tǒng)性綜述了避免減排成果雙重計算對順利實現《巴黎協定》目標的必要性，分析了目前解決雙重計算問題面臨的主要困境。Kreibich等人7梳理了各國已提交的NDC的主要類型，分析了不同貢獻目標類型與減排成果轉讓的兼容性以及潛在的不同程度的雙發(fā)生的機理和形式。在避免雙重計算的應對措施方面，現有研究從減排指標核算規(guī)則制定、減排指標簽發(fā)機制設計、減排單位跟蹤和監(jiān)督等角度提出了解決雙重計算問題的政策建議8-10。此外，碳信用機制設計不完善導致的雙重計算11-13、使用不同范圍二排放核算方法導致的雙重計算14、綠證和碳信用之間交叉重疊可能存在的雙重計算15,16、國際航空碳抵消與NDC之間的雙重計算風險17等問題也在一些研究中有所探討，但研究數量還很少，且多數研究僅指出雙重計算風險的存在，缺少對其產生機理和改進機制的深入分析。雖然國內外抵銷機制設計中存在一定的共性問題，國外相關研究能夠為我國抵銷機制設計提供一定的參考價值，但由于我國市場機制起步較晚，多種綠色權益交易機制并存且由不同的主管部門負責建設管理，在機制設計中面臨的問題可能更加復雜。隨著雙碳工作的深入推進，國內一些研究也開始關注綠色權益交易機制協調以及抵銷機制設計的相關問題，但總體來說相關研究仍十分匱乏。張森林18通過梳理我國電力市場和碳市場建設情況和現存問好電-碳市場的有效銜接與協同。李梓仟等19概述了我國碳市場、可7再生能源消納保障機制和綠證交易的實施現狀，提出基于綠色電力證書，探索可再生能源發(fā)電企業(yè)參與碳市場抵銷機制以促進碳交易與配制進行了梳理分析，提出了推動綠電、綠證和碳信用機制協同建設的政策建議。然而，以上研究缺乏對各類綠色權益交易機制的系統(tǒng)性分析，并未對抵銷機制設計中存在的問題，尤其是減排成果雙重計算的潛在風險及其形成機理展開深入研究，也尚未形成具有可操作性的協調設計方案。總的來說，目前還沒有針對我國碳達峰碳中和目標下，各層級主體使用抵銷機制可能存在的風險以及如何優(yōu)化抵銷機制設計相關的綜合性研究。1.3本研究主要內容通過使用抵銷機制助力雙碳目標實現需要穩(wěn)健完善的機制設計作為保障，避免減排成果雙重計算。針對建立健全機制體系的迫切需求和當前研究的空缺，本研究首先梳理了我國與碳排放相關的主要綠色權益交易機制，識別了雙碳目標下綠色權益交易機制設計和使用中存在的問題，特別是減排成果的雙重計算。圍繞雙重計算這一核心問題，從同類綠色權益交易機制中減排量的雙重計算、綠色權益交易機制交叉重疊導致的雙重計算、各層級主體同時使用抵銷機制時存在的雙重計算風險三個維度深入分析了發(fā)生雙重計算的可能情況及產生算的政策建議。在我國大力推進二氧化碳排放達峰和碳中和目標實現的進程中，8抵銷機制將發(fā)揮不可替代的重要作用，合理有效的機制設計是確保其持續(xù)健康運行的基礎和保障。本研究通過對我國各種綠色權益交易機制的系統(tǒng)梳理和深入分析，識別目前抵銷機制相關制度和規(guī)定下可能存在的減排成果雙重計算風險，有助于厘清多種綠色權益交易機制之間的內在聯系，并據此優(yōu)化和完善政策設計，避免不同機制之間的沖突，發(fā)揮政策合力。全國各個層次對外部減排成果的需求日益增加，各種綠色權益交易日益活躍，在識別分析雙重計算問題的基礎上，本研究提出我國碳達峰碳中和背景下的抵銷機制設計建議，以確保在通過抵銷機制降低減排成本、促進我國碳達峰碳中和目標實現的同時，避免抵銷機制使用中可能存在的雙重計算等負面影響，有助于避免巨大的環(huán)境風險，確保減排成果的環(huán)境完整性，為制定科學、準確、可行的碳中和政策提供理論支撐。92與碳減排相關的綠色權益交易機制概覽用能權交易機制、綠色電力交易機制、綠色電力證書交易機制等多種與碳排放相關的綠色權益交易機制（表2-1以市場化手段實現促進可再生能源發(fā)展、能源效率提升和溫室氣體減排等多重目標。本章梳理了上述綠色權益交易機制的基本情況，分析了綠色權益交易機制在我國實現雙碳目標進程中發(fā)揮的優(yōu)勢及現存的主要問題。表2-1國內與碳減排相關的代表性綠色權益交易機制機制啟動時間門參與主體交易標的圍溫室氣體自愿減排交易機制年核證自愿減（CCER）用能權交易年委試點地區(qū)用能單位特其他能源消耗總量和強度“雙控”目標責任綠色電力證書交易年出售方主要為可再生綠色電力證書綠色電力交易年取具有綠色電力消費全社會綠色電力消費能等新興市場主體參期主要為風電和光伏發(fā)電企業(yè)上網擴大至符合大多數束2.1碳信用機制2.1.1碳信用機制概述碳排放權交易體系未覆蓋的項目通過開展減排活動，在常規(guī)情景之外產生的減排量或增加的碳封存量可以申請獲得減排指標（碳信用）21。減排指標是一種由政府或獨立認證機構認證的可轉讓工具，一單位減排指標代表一噸二氧化碳當量的溫室氣體減排量。減排指標的交易可以將氣候效益從一個主體轉移給另一個主體，這意味著一個主體產生的減排量可以用于抵銷另一個主體的排放。減排指標既可以用于強制市場，也可以用于自愿市場22。強制市場將減排指標作為碳排放權交易機制下控排主體抵銷自身排放量，完成其減排履約義務的一種工具：碳市場抵銷機制的存在允許碳市場管控企業(yè)的排放總量超過總量控制目標，但由于超出的排放量被減排指標所抵展現其良好的社會形象，以社會責任為出發(fā)點，通過購買使用減排指標自愿抵銷其碳排放。根據減排指標的產生方式和碳信用機制的管理方式，可以將碳信用機制分為國際機制和區(qū)域、國家、地方機制兩類。表2-2對部分代表性碳信用機制進行了總結梳理。表2-2部分代表性碳信用機制概況機制名稱管理機構間減排指標覆蓋區(qū)域《京都議定CDM執(zhí)行核證減排量《京都議（CDM）（CER）中國家締機制（JI）《京都議定會（ERU）《京都議國家締約方合作方法《巴黎協定》國際轉讓的《巴黎協6.4條機制《巴黎協定》《巴黎協（GS）準（VCS）自愿碳核證減排機制中國全國體系國家核證自（CCER）機制中國地方性惠抵銷信用機制中國地方性碳普惠核證熊貓標準其他國內體系熊貓標準信部分資料來源：世界銀行《2020年碳定價國際碳信用機制可以進一步劃分為聯合國下機制和其他獨立碳信用機制。聯合國下機制是由國際氣候條約制約的機制，管理機構為所有參與國制定明確規(guī)則，例如《京都議定書》下的清潔發(fā)展機制（CDM）和聯合履約機制（JI以及《巴黎協定》下的合作方法和6.4條機制。其他獨立碳信用機制是不受任何國家法規(guī)或國際條約約束的機制，由私人和獨立的第三方組織（通常是非政府組織）管理，區(qū)域、國家和地方碳信用機制是由各自轄區(qū)內立法機構管轄的機制，通常由區(qū)域、國家或地方各級政府針對特定司法管轄區(qū)制定規(guī)則系（即中國溫室氣體自愿減排機制）、中國地方性體系（如各試點碳市場抵銷機制、廣東碳普惠抵銷信用機制等）和其他國內體系（如熊2.1.2對減排指標的額外性要求在1997年通過的《京都議定書》中，額外性這一概念首次被應用于氣候變化減緩行動。額外性是評估減排指標質量的重要標準之一，是否符合額外性要求事關減排量的真實性及減排的實際效果。保持所有其他因素不變的情況下，如果一項減排活動在沒有抵銷機制的情況下無法實施，則該活動被視為具有額外性。抵銷機制的使用允許控排主體的排放量超出總量控制目標設置的排放上限，但如果減排指標不符合額外性要求，即減排指標對應的減排量無論如何都會產生，就會導致溫室氣體排放總量的增加，直接影響到減排行動的最終效果。圖2-1CDM中的額外性論證步驟清潔發(fā)展機制額外性論證與評價工具規(guī)定了進行額外性論證時應遵循的5個步驟框架24，如圖2-1所示，中國溫室氣體自愿減排機制方法學中的額外性論證過程與之類似。（1）步驟0：論證項目是否是首個此類項目。本步驟是可選的，如果不選擇本步驟，則該項目不是首個此類項目。如果一個項目是首個此類項目，則該項目被認為是額外的。（2）步驟1：識別符合現有法律法規(guī)的項目的替代方案。首先，需要識別出能夠提供和項目所提供的服務相同服務的替代方案，包括該項目不作為CDM項目執(zhí)行的情景、其他可行的情景及現狀的繼續(xù)（適用的情況下）。如果識別出的替代方案技術尚不可行或不符合強制性法律法規(guī)的要求，則在本步驟應該排除。本步驟的結果就是識別出技術上可行同時又符合相關強制性法律法規(guī)要求的能提供和項目相同服務的替代方案。本步驟結束后，項目參與者可以選擇進入步驟2或者步驟3，或者步驟2和步驟3同時進行。（3）步驟2：投資分析，分析項目是否是財務上最有吸引力的投資選擇；或者在沒有CDM方面的收益時，經濟上或者財務上是否可行。工具給出了三種分析方法，即簡單成本分析法、投資比較分析法和投資基準分析法。如果通過上述分析，無法證明項目不是最有財務吸引力的(使用投資比較分析時)或者有財務吸引力的(使用投資基準分析時)，除非項目能夠通過步驟3的分析，否則項目就（4）步驟3：障礙分析，分析是否存在一種障礙，其只阻礙項目的實施，而不阻礙至少一種替代方案的實施。同時，也必須證明開發(fā)CDM項目能夠消除該障礙。方法學中給出的具體障礙的例子包括投資障礙(也即缺少投資資金)和技術障礙(如缺少技術人員、基礎設施等)等。如果項目通過了本步驟的障礙分析，則項目參與方應進入少驟4繼續(xù)分析。如果項目沒有通過本步驟的障礙分析，則項目就不是額外（5）步驟4：普遍實踐分析，分析該項目類型在多大程度上已經在相關的地區(qū)和行業(yè)得到了推廣，是進一步驗證前面投資分析或者障礙分析的結論。如果項目已經是一種普遍實踐，則項目就不是額外的;專欄《巴黎協定》市場機制背景下的額外性要求25為協助締約方實現其國家自主貢獻并不斷提高減排行動力度，《巴黎協第6.2條決議文本規(guī)定，由合作方法產生的所有國際轉讓減排成果發(fā)達國家或小島嶼發(fā)展中國家或地區(qū)的電網，或位于可再生能源技術滲透率前，只有位于最不發(fā)達國家或小島嶼發(fā)展中國家的小規(guī)模并網水電項目以及2.1.3中國溫室氣體自愿減排交易機制簡介n溫室氣體自愿減排交易發(fā)展歷程與法規(guī)體系2012年6月，國家發(fā)改委頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，對基于項目的溫室氣體自愿減排交易規(guī)則進行了詳細規(guī)定，明確了管理范圍和主管部門，構建了交易原則等基本原則，了統(tǒng)一的方法學、審定和核證減排量標準、合法的交易機構和第三方審定核證機構等，這是我國溫室氣體自愿減排交易最初的基石。中國自愿減排交易體系下的減排量稱為“國家核證自愿減排量(CCER)”，是指對我國境內可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量3。2015年1月，國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)建成并啟動運行，注冊登記系統(tǒng)既是溫室氣體自愿減排項目產生的CCER確權和管理的工具，也是CCER交易監(jiān)管工具，主要用于CCER的注冊與登記約清繳、注銷等流轉全過程及其權屬變化的信息26。我國七個試點地區(qū)碳市場均允許重點排放單位使用CCER抵銷部分碳排放配額的清繳，允許抵銷的最高比例為5%-10%不等。2015量為20萬tCO2e、交易額200萬元，拉開了我國溫室氣體自愿減排交易的帷幕。各試點碳市場還基于CCER開發(fā)了一系列碳金融衍生/抵押融資。2017年3月，國家發(fā)改委發(fā)布公告暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案申請。截至2017年3月，我國CCER累計審861個，減排量備案的項目中掛網公示254個，審定項目中，風電、理、林業(yè)碳匯等項目也具有一定規(guī)模。溫室氣體自愿減排交易備案申日，我國CCER累計成交量超過3.34億噸CO2e，成交額逾29.51億生態(tài)環(huán)境部于2020年12月31日發(fā)布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》規(guī)定重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。用于抵銷的國家核證自愿減排量，不得來自納入全國碳排放權交易市場配額管理的減排項目3。2021年3月發(fā)布的《北京市關于構建現代環(huán)境治理體系的實施方案》指出，北京將承建全國溫室氣體自愿減排管理和交易中心，但截至2022年底，我國溫室氣體自愿減排交易機制尚未重啟。nCCER開發(fā)及審定流程CCER申請、交易及抵銷流程要經歷以下階段：自愿減排項目首先應該屬于國家規(guī)定的項目類別，并符合經過備案的方法學。申請備案的項目在申請前應由經備案的審定機構審定，并出具項目審定報告。審定完成后，向相關國家主管部門申請自愿減排項目備案，通過評估的項目獲得備案并在國家登記簿登記。經備案的項目產生減排量后，國家主管部門申請減排量備案。自愿減排項目減排量經備案后，方可成為CCER，在國家登記簿登記并在經國家備案的交易機構內交易。用于抵銷碳排放的減排量，應于交易完成后在國家登記簿中予以注銷。國家登記簿會為項目業(yè)主同時開設兩個賬戶，一是一般持有賬戶，到交易賬戶轉移，以及清繳注銷等功能。交易賬戶主要是與交易所連通，實現從交易賬戶轉移到交易所進行市場交易的功能。交易賬戶可與北京綠色交易所、天津排放權交易所、上海環(huán)境能源交易所、廣州碳排放權交易所、深圳碳排放權交易所、湖北碳排放權交易中心、重慶聯合產權交易所、四川聯合環(huán)境交易所、海峽股權交易中心等9家經國家主管部門備案的CCER交易機構連通，在需要轉入的交易所開設賬戶綁定即可完成CCER轉出到相應交易所進行交易27。2.2用能權交易2.2.1基本情況用能權是指在能源消費總量和強度雙控的前提下，用能單位經核發(fā)或交易取得、允許其使用或投入生產的綜合能源消費量權益28。在用能權交易機制的作用下，納管企業(yè)可以通過調整能源消費結構，優(yōu)化能耗技術，達到節(jié)能減排、綠色發(fā)展的目的29。用能權交易機制是在降低能耗總量和強度雙控目標的背景下提出的。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中首次提出推行用能權交易制度。2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《用能權有償使用和交易制度試點方案》，明確提出自2017年起，我國將在浙江、福建、河南、四川等四個省份開展用能形成可復制可推廣的經驗、做法和制度，在2020年開展試點效果評2.2.2用能權交易試點實施進展《用能權有償使用和交易制度試點方案》公布后，浙江、福建、河南、四川四試點響應國家號召，陸續(xù)印發(fā)各自的用能權有償使用和交易試點工作方案，并啟動正式交易。但由于各試點省份起步時間、經濟基礎等存在差異，各省工作進展不同。試點省份普遍將鋼鐵、水泥、化工等重點耗能行業(yè)納入試點范圍，其中福建將火力發(fā)電納入31。交易標的均為用能權指標（以噸標準煤為單位其中四川提出逐步探索在交易中研究引入可再生能源綠色電力證書等作為補充交易產品28。四試點用能權交易實施方案梳理如表2-3所示。表2-3試點地區(qū)用能權交易機制方案比較福建指導性文件權有償使用和交易試點工作布《用能權有償使用和交易試點《福建省用能權《河南省用能權有償使用和交易發(fā)布了修訂版《四川省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》權有償使用和交易管理暫行交易管理暫行辦《河南省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》試點范圍單位工業(yè)增加值能耗高于“十三五”時期浙江/萬元）的新增省行政區(qū)域內火力發(fā)電（燃煤和燃氣,不含自備電廠）和水泥制造（包括粉磨站）兩個行業(yè)的用能璃、鋼鐵等重點用能行業(yè)納入試點范圍有色、化工、鋼鐵、建材等重點噸標準煤以上的年修訂后的方案已將范圍擴大至全省范圍內年綜合能源消費達到10000噸標準煤交易主體業(yè)與政府交易后交易主體為以納入用能權交易試點的用能單位及自愿參與用能權交易試點的省級節(jié)能主管部門；各省轄市政高”項目實施單位；自愿參與市場交易并完成履約義務的用能單位重點用能單位以及符合用能權交易規(guī)則相關規(guī)定交易產品規(guī)模以上企業(yè)通過淘汰落后產能和壓減過剩產能騰出的通過節(jié)能技術改造等方式產市場啟動初期以用能權指標現貨依規(guī)逐步引入其省級用能權指自愿參與交易單位用能權指標，交易品種包括綜合能源消費量和核心交易產品是用能權交易主管部門核定的用能內非重點用能單位通過采用先進能技術改造降低能耗獲得的節(jié)能量,經審核和核定備案后,可作為補2.3綠色電力證書交易機制2.3.1基本情況綠色電力證書（簡稱“綠證”）交易機制是完善可再生能源支持政策和創(chuàng)新發(fā)展機制的重大舉措，有利于促進清潔能源高效利用，降低國家財政資金的直接補貼強度，加快推動能源轉型。隨著我國可再生能源的發(fā)展和能耗雙控、碳排放雙控工作的推進，綠色電力證書交易機制的覆蓋范圍也在適時地變化調整?！蛾P于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通自愿認購交易正式啟動。起初，綠色電力證書是指國家對發(fā)電企業(yè)每兆瓦時非水可再生能源上網電量頒發(fā)的具有獨特標識代碼的電子證書，是非水可再生能源發(fā)電量的確認和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證32。我國綠證核發(fā)對象最初為列入國家可再生能源電價附加補助目錄內的陸上風電和光伏發(fā)電項目（不含分布式光伏發(fā)電）。綠證自愿認購交易政策的出臺主要是為了減小可再生能源電價補貼缺口，使得風電、光伏發(fā)電企業(yè)能以不高于補貼的價格出售綠證，相應電量則不再獲得補貼。2019年1月10日國家發(fā)改委和能源局又聯合發(fā)布了進一步擴大了可核發(fā)綠證項目的范圍，不僅包括列入可再生能源發(fā)電項目補貼清單的項目，還包括平價上網和低價上網的陸上風電及集中式地面光伏項目33。于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》，明確規(guī)定將可再生能源綠色電力證書作為可再生能源電質發(fā)電、地熱能發(fā)電等34。各省級行政區(qū)域可再生能源消費量以本省各類型電力用戶持有的當年度綠證作為相關核算工作的基準。企業(yè)可再生能源消費量以本企業(yè)持有的當年度綠證作為相關核算工作的基準。綠證核發(fā)范圍覆蓋所有可再生能源發(fā)電項目，建立全國統(tǒng)一的綠證體系，由國家可再生能源信息管理中心根據國家相關規(guī)定和電網提供的基礎數據向可再生能源發(fā)電企業(yè)按照項目所發(fā)電量核發(fā)相應綠2.3.2綠證核發(fā)及交易規(guī)則目前，我國的綠色電力證書核發(fā)工作由國家可再生能源信息管理中心負責，綠證交易平臺為綠色電力證書自愿認購平臺?，F階段我國綠色電力證書交易主要以自愿交易為主，獲得綠證的陸上風電和光伏發(fā)電企業(yè)可申請在綠證認購平臺上開戶并出售綠證，各級政府機關、事業(yè)單位、社會機構和個人均可以在綠證認購平臺上注冊賬戶并認購綠證。綠色電力證書自愿交易完成后，采取“證電分離”的形式進行綠色電力證書的權屬轉移，不涉及電量交易。風電、光伏企業(yè)出售綠證后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。認購人購買綠證后不得再次出售。綠證交易推行以來，自愿認購市場需求持續(xù)低迷，雖然核發(fā)并掛牌交易的綠證數量很多，但買方購買的頻次及數量都較低，目前成交的綠證絕大部分都是企業(yè)及個人出于履行社會責任或支持國家政策的目的而認購35。除上述自愿認購外，綠證交易還可以被企業(yè)用于完成可再生能源國家發(fā)改委、能源局發(fā)布了《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，明確對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重，并將自愿認購可再生能源綠色電力證書作為完成消納量的替代方式之一。承擔消納責任的市場主體可以自愿認購綠色電力證書，綠證對應的可再生能源電量等量記為消納量36。2.4綠色電力交易機制2.4.1基本情況綠色電力交易是指以風電、光伏等綠色電力上網電量為標的物的供相應的綠色電力消費認證。綠電交易是在電力中長期交易的框架下，設立的獨立交易品種，這里的綠色電力產品初期為風電和光伏發(fā)電企業(yè)上網電量，條件成熟時可擴大至符合條件的水電（等其他可再生能2021年9月，國家發(fā)改委、國家能源局正式批復《綠色電力交易試點工作方案》，同意國家電網公司、南方電網公司開展綠色電力交易試點，中國的綠電交易市場隨之開啟。綠電交易以市綠色電力消費，還原綠電的綠色商品屬性，全面反映綠色電力的電能價值和環(huán)境價值，將綠色電力的環(huán)境價值傳導給終端用戶，能夠更好促進新型電力系統(tǒng)建設。2.4.2綠色電力交易方式根據《綠色電力交易試點工作方案》，綠電交易分為電力直接交易和向電網企業(yè)購買兩種方式。電力直接交易初期主要面向省內市場，由電力用戶或售電公司與綠色電力發(fā)電企業(yè)等市場主體直接參與，通過雙邊協商、集中撮合、掛牌等方式達成交易電量、電價，簽訂雙邊交易合同。在無法滿足綠色電力消費需求的情況下，電力用戶可通過向電網企業(yè)購買其保障收購的綠色電力產品達成交易。這類綠色電力產品來自部分帶補貼的新能源項目，或來自本省電網企業(yè)參與省間市場化交易購入。其中，帶補貼的新能源項目交易電量將不再領取補貼或注冊申請自愿認購綠證，不計入其合理利用小時，實現了從計劃體系下的定量定價轉向由市場決策下的量價構成，通過市場機制分擔補貼，緩解補貼缺口壓力；電網企業(yè)參與省間市場化交易則是通過市場機制實現綠色電力的優(yōu)化配置，擴大了綠色電力的交易范圍，有助形成全社會消費綠色電力的理念37。2.4.3綠電交易與綠證的聯系綠證本身是可再生能源發(fā)電量的確認和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證，因此二者之間存在天然的聯系，綠電交易依托綠證開展，綠電環(huán)境價值的實現需要以綠證為載綠證與物理電量是否“捆綁”交易。綠電交易實際上是一種“捆綁式”的綠電的買方從發(fā)電企業(yè)購買物理電量的同時，獲取電量對應的綠證，買方對外宣稱消費綠色電力需與綠證相對應。綠證交易以“非捆綁”方式開展，購買方可以從不同發(fā)電企業(yè)分別購買物理電量和綠證。在綠電交易與綠證的銜接方面，《綠色電力交易試點工作方案》提出建立全國統(tǒng)一的綠證制度，國家能源主管部門組織國家可再生能源信息管理中心，根據綠色電力交易試點需要批量核發(fā)綠證，并劃轉至電力交易中心，電力交易中心依據綠色電力交易結算結果將綠證分配至電力用戶。綠色電力交易中核發(fā)的綠證與自愿認購的綠證均由國家可再生能源信息管理中心核發(fā)，具有相同的認證效力，致的。綠電的環(huán)境屬性完全通過綠證體現，所有綠證均由國家可再生能源信息管理中心核發(fā)，每張綠證對應唯一的編碼，記錄綠電產生、綠證核發(fā)、證書交易、綠電消費、證書注銷的全過程，避免了綠電交易機制和綠證交易機制下對綠證的重復申領，進而避免了潛在的環(huán)境權益雙重計算風險。2.5抵銷機制的優(yōu)勢及存在的主要問題2.5.1抵銷機制在實現雙碳目標中的優(yōu)勢抵銷機制作為促進溫室氣體減排、推動綠色低碳發(fā)展的市場機制和工具，將在我國碳達峰碳中和目標的實現進程中發(fā)揮重要作用，在一些方面具有其獨特的優(yōu)勢。n降低履約成本。抵銷機制為各層級主體實現節(jié)能減排目標提供更低的部門或地區(qū)購買減排成果來沖抵自身的排放量，能夠以更低的經濟成本實現相同的減排效果。n加快能源結構轉型、促進可再生能源發(fā)展。實施綠電交易、綠證交易等綠色權益交易機制有助于加快電力市場化改革，推動構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，為可再生能源產業(yè)發(fā)展提供更多的資金激勵，注入穩(wěn)定發(fā)展的信心。n促進碳排放權交易體系未覆蓋行業(yè)的減排。我國碳排放權交易體系處于運行初期，覆蓋的行業(yè)部門有限，對于尚未納入或不宜納入碳排放權交易體系的行業(yè)和部門，碳信用機制等市場機制可以通過提供資金支持的手段激勵其減少排放。2.5.2抵銷機制現存的主要問題抵銷機制通過發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，為市場主體促進可再生能源消納等多重效益。然而，目前我國各種綠色權益交易機制的建設仍處于起步階段，在抵銷機制設計中存在一些不可忽視的關鍵問題。在機制總體設計和建設初期如果不能有效識別并解決這些碳達峰碳中和進程。n頂層設計缺乏統(tǒng)籌，制度的系統(tǒng)性規(guī)劃不足38。由于上述多種權益交易機制分別由不同的主管部門負責建設和監(jiān)管，各主管部門在機制設計中缺少必要的協調和溝通，沒有統(tǒng)籌考慮各種機制之間的關聯性和各自的定位分工，導致不同綠色權益交易機制的目標、功能、管制對象等產生交叉重疊，一定程度上造成了政策冗余，降低了政策實施的效率。n尚未建立多種綠色權益交易機制之間的協調銜接制度。多種權益交易機制的功能定位雖然各有側重，但在理論依據、政策效果等方面存在一定的相似性。通過在多種機制間建立科學合理的銜接制度，彼此相對獨立，機制之間缺乏有效的銜接聯動。n抵銷機制的市場覆蓋范圍有限，各種綠色權益交易機制的作用發(fā)揮不充分。上述綠色權益交易機制僅局限于一定區(qū)域、一定品種的交易，例如，溫室氣體自愿減排機制尚未重啟，用能權交易機制只覆易面臨較大阻礙。總體而言，目前我國綠色權益交易機制的市場流動性和活力不足，難以充分發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢。n減排成果的雙重計算。由于多種綠色權益交易機制之間的交叉重疊，同一種綠色資產可能通過不同的渠道將其環(huán)境價值進行變現，例如相同的可再生能源發(fā)電量可能同時申請綠證和CCER進行出售，可再生能源電力的環(huán)境價值就獲得了重復的激勵。資金層面的重復激勵不會影響減排的真實性，且在一定程度上可以促進可再生能源產業(yè)的發(fā)展擴張，因此純粹的雙重激勵無可厚非。而嚴重的問題在于，如果購買綠證的企業(yè)在其范圍二排放核算中對綠證相應的碳減排量進行扣減，而CCER的買方在減排目標考核中也使用這部分減排量抵銷其碳排放，就會導致同一減排量被重復用于履約，或多個不同主體重復使用同一減排活動產生的減排成果，或由于核算方法不完善，導致相同的減排成果被不止一次地計算用以實現減排目標。雙重計算的核心本質在于對環(huán)境完整性的損害，即與各主體不使用抵銷機制而僅通過自身減排努力實現其減排目標相比，在抵銷機制下借助外部減排成果實現目標導致各主體實際減排量低于各自報告的減排量的總和，即導致了實際減排成果的夸大。減排成果的雙重計算問題直接影響抵銷機制的可靠性和穩(wěn)健性，決定減排量是否真實有效、減排目標是否切實達成，是雙碳目標下抵銷機制設計完善過程中最核心、最關鍵的難題。在破解雙重計算問題的同時，機制設計運行中的許多其他問題也將迎刃而解。后文將重點針對抵銷機制中的減排成果雙重計算問題展開深入分析。碳減排項目可再生能源節(jié)能林業(yè)廢棄物管理燃料轉換其他不同的減排量簽發(fā)機制為同一項目碳減排項目可再生能源節(jié)能林業(yè)廢棄物管理燃料轉換其他不同的減排量簽發(fā)機制為同一項目產生的相同減排量重復簽發(fā)減排指標3.1同類綠色權益交易機制中的雙重計算風險3.1.1碳信用機制下減排指標的雙重簽發(fā)和雙重使用多種碳信用機制的存在為減排項目的業(yè)主和尋求使用減排指標抵銷排放的主體提供多樣化選擇的同時，也導致了潛在的減排量雙重計算風險。碳信用機制下減排指標的雙重計算主要以雙重簽發(fā)(doubleissuance)和雙重使用(doubleuse)的形式發(fā)生，如圖3-1所雙重簽發(fā)雙重使用黃金標準（GS）自愿碳減排核證標準（VCS）黃金標準（GS）自愿碳減排核證標準（VCS）清潔發(fā)展機制（CDM）聯合履約機制（JI）合作方法6.4條機制聯合國下機制其他國際機制中國全國體系CERCER ERUITMOsVERVCU企業(yè)B企業(yè)B企業(yè)A企業(yè)a企業(yè)c企業(yè)b企業(yè)A將同一抵銷指標同時出售給企業(yè)企業(yè)a企業(yè)c企業(yè)b企業(yè)A將同一抵銷指標同時出售給企業(yè)a和b，a、b兩企業(yè)均使用這一減排量抵銷自身碳排放企業(yè)B將抵銷指標出售給企業(yè)c，c使用該指標完成減排目標，但B仍將指標對應的減排量計入自購買方北京林業(yè)碳匯抵消機制廣東碳普惠抵消信用機制中國地方性體系其他國內體系北京林業(yè)碳匯抵消機制廣東碳普惠抵消信用機制中國地方性體系其他國內體系熊貓標準BFCERPHCERBFCERPHCER企業(yè)C指標跨區(qū)交易下發(fā)生雙重使用可能影響所屬區(qū)域考核企業(yè)d身減排貢獻企業(yè)C指標跨區(qū)交易下發(fā)生雙重使用可能影響所屬區(qū)域考核企業(yè)d身減排貢獻圖3-1碳信用機制下減排指標的雙重計算雙重簽發(fā)即為同一單位的減排成果發(fā)放一個以上的減排指標，雙重簽發(fā)可能以多種方式發(fā)生，例如：數碳信用機制都有相應的程序避免同一個項目重復注冊，因此這種情況發(fā)生的概率很小。.一個減排項目在兩種不同的碳信用機制下注冊并為同樣的減排量申請減排指標，兩種機制均為其簽發(fā)減排指標，如溫減排交易機制和黃金標準分別為同一可再生能源項目產生的減排量發(fā)放CCER和VER；又如我國全國性溫室氣體自愿減排機制和地方碳普惠機制分別為同一可再生能源項目產生的減排量簽發(fā)CCER和碳普惠核證減排量。雖然絕大多數碳信用機制在對項目進行審核時都要求項目不得在其他機制下重復簽發(fā)減排指標，這些機制的注冊和簽發(fā)平臺也大多公開可查，但是不同機制平臺披露信息并沒有統(tǒng)一的標準，不同機制下的減排指標也沒有統(tǒng)一的編碼標識，僅僅通過平臺披露的項目信息很難徹底避免減排指標雙重使用指的是一個減排指標被同一主體使用兩次或被兩個不同的主體分別使用以實現減排目標。雙重使用發(fā)生的形式更為廣泛，造成的雙重計算問題也更加復雜。例如：.一個主體在兩個不同的年份使用同一個減排指標實現其減排承諾，或抵銷指標的出售方將一個減排指標重復出售給兩個不同的購買方主體，兩個購買方主體均使用這一減排指標實現其各自的減排的可能性很小。.另一種更可能發(fā)生雙重使用的情況為減排指標的出售方和購買方將同一溫室氣體減排量計入其自身的減排目標（一些文獻中將這種雙重計算定義為“雙重申索(doubleclaiming)”）。產生減排的主體在報告減排量時未說明其轉讓的減排指標，即未將相應的減排量添加到其排放清單或從排放預算中扣除，同時購買減排指標的主體使用這些指標來實現其減排目標，就導致了雙重申索的產生。例如，A公司實施了一個內部減排項目，降低了來自自身核算邊界內排放源的排放量。隨后，A公司將該項指標出售給B公司，B公司將其用于實現自己的減排目標，但A公司同時仍將這部分減排量計入自己的目標。需要注意的是，減排指標的雙重使用還可能影響不同層級的減排目標考核。對于企業(yè)層面的減排指標交易，倘若減排指標的買賣雙方屬于不同的行政管轄區(qū)，那么減排指標的轉讓還可能影響相應區(qū)域的考核。一個區(qū)域內的主體如果使用來自區(qū)域外的減排指標完成自己的其相應目標時，將這一交易的影響考慮在內，否則將會發(fā)生一個減排的指標出售方在轉讓減排指標后仍使用相應減排量實現目標，則可能同時影響其自身和所屬區(qū)域的目標考核，使雙重計算對環(huán)境完整性的破壞加劇。3.1.2綠證簽發(fā)中的雙重計算風險隨著可再生能源的發(fā)展和各類主體對綠色電力消費需求的快速機構核發(fā)的綠證外，一些第三方非政府組織核發(fā)的綠證也得到了廣泛對于國內的可再生能源項目而言，可以申請的綠證主要包括中國和全球可再生能源交易工具（TIGR）兩種國際綠證。由于這三種綠證分別由不同的管理機構負責核發(fā)（如表3-1所示且三個機構分別位于不同的國家，彼此間信息交換不暢。同一個可再生能源發(fā)電項目產生的綠色電力可能在不同的綠證簽發(fā)機制下重復申請，獲得不同種類的綠證并分別出售，綠證的購買方宣稱通過購買綠證減少了電力相表3-1中國綠證與國際綠證對比綠證類型核發(fā)機構發(fā)電項目類型限制性要求等可再生能源綠色電力證受國家可再生能源電價獲得電價補貼但尚未在I-REC注冊的項目不再只允許無補貼可再生能3.1.3綠色電力排放核算中的雙重計算風險GHGProtocol提出，對于企業(yè)外購電力排放的核算有兩種通用的方法，一種是基于位置的核算方法（location-basedaccounting一種是基于市場的核算方法（market-basedaccounting）39。基于位置的方法在核算中對各個用戶使用的電力來源類型不加以區(qū)分，電網中所有的電力用戶在核算其外購電力產生的碳排放時，均使用電網的平均排放因子。各個企業(yè)的范圍二排放量（ELB）等于用電量（C）與電網平均排放因子（EFmix）的乘積：ELB=C×EFmix基于市場的核算方法則考慮了企業(yè)參與綠電交易或綠證交易等市場機制對范圍二排放量的影響，在核算中對不同來源的電力加以區(qū)分，在計算其對應的排放量時使用不同的電網排放因子。各個企業(yè)的范圍二排放量（EMB）等于購買綠電或綠證對應的電量（Cge）與綠電排放余下電網排放因子（Eres）的乘積：EMB=Cge×EFge+(C?Cge)×EFTes其中，余下電網排放因子需要將電網中參與綠電交易或獲得綠證核發(fā)的可再生能源電量剔除后，由發(fā)電總排放量除以余下電量計算得出。實際上，基于位置的核算方法是將電網中可再生能源發(fā)電產生的減排效益根據用電量平均分攤在了每個電力用戶上，而在基于市場的核算方法下，可再生能源電量對應的減排效益全部歸屬于綠電或綠證的買方，因此電網中其他電力相應的排放量應該使用上調后的余下電網排放因子計算。如果仍使用原始的電網平均排放因子計算其余電量對應;;圖3-2范圍二排放核算方法對比以圖3-2所示的情況為例，假設電網中總上網電量由100MWh綠電和900MWh火電構成，相應的發(fā)電排放量分別為0和1000tCO2e，則電網平均排放因子為1.00tCO2e/MWh。企業(yè)A通過綠電交易購買的核算方法下，企業(yè)A和企業(yè)B統(tǒng)一使用電網平均排放因子計算范圍二排放，其排放量分別為100tCO2e和900tCO2e。在基于市場的核算方法下，企業(yè)A通過購買綠電實現了范圍二的凈零排放，企業(yè)B在核算中需要使用余下電網排放因子（1.11tCO2e/MWh其相應的范圍二排放量為1000tCO2e。兩種核算方法下，企業(yè)A和B的總排放量一致。如果企業(yè)A使用基于市場的核算方法將外購綠電的排放量計為0，而企業(yè)B仍使用電網平均排放因子計算其范圍二排放，報告的排放量為900tCO2e，此時企業(yè)A和B報告的總排放量為900tCO2e減排量被企業(yè)A和B重復計算。3.2綠色權益交易機制交叉重疊導致的雙重計算風險目前，我國同時存在碳信用機制、用能權交易、綠電交易、綠證碳減排項目節(jié)能可再生能源同一節(jié)能項目同時獲得用能權指標和CCER，節(jié)能項目業(yè)主得到雙重激勵碳市場企業(yè)消費綠電，在排放核算中對綠電的減排量進行扣減后，電網排放因子若不進行相應調整則會導致雙重計算同一可再生能源發(fā)電量獲得綠證并同時申請?zhí)紲p排項目節(jié)能可再生能源同一節(jié)能項目同時獲得用能權指標和CCER，節(jié)能項目業(yè)主得到雙重激勵碳市場企業(yè)消費綠電，在排放核算中對綠電的減排量進行扣減后，電網排放因子若不進行相應調整則會導致雙重計算同一可再生能源發(fā)電量獲得綠證并同時申請CCER排成果雙重計算風險逐一進行分析（為分析方便，本節(jié)中碳信用機制均以我國溫室氣體自愿減排交易機制為例）。用能權指標用能權交易控排企業(yè)內部實施節(jié)能項目，同時增加碳排放配額和用能權指標盈余并分別出售碳排放權交易碳排放配額A地試點碳市場企業(yè)實施減排項目獲得碳配額用能權指標用能權交易控排企業(yè)內部實施節(jié)能項目，同時增加碳排放配額和用能權指標盈余并分別出售碳排放權交易碳排放配額A地試點碳市場企業(yè)實施減排項目獲得碳配額盈余，同時申請CCER出售給B地碳市場企業(yè)碳信用機制碳信用可再生能源電力市場綠色電力綠證交易市場綠色電力證書圖3-3綠色權益交易機制交叉重疊導致的雙重計算風險3.2.1碳排放權交易與碳信用機制目前，CCER與碳配額之間的雙重計算風險主要存在于試點碳市場中，與CCER的跨區(qū)域交易掛鉤。納入碳排放權交易管理的重點排放單位通過在其內部實施減排項目，可能同時獲得碳市場配額盈余和用于抵銷的減排指標。為避免這種潛在的雙重計算風險，我國全國碳市場及除重慶以外的試點碳市場均對用于抵銷的減排指標來源進行了限制，要求減排指標須來自納入配額管理單位的排放邊界之外（如表3-2所示從而避免了上述雙重計算風險。表3-2全國碳市場及各試點碳市場對減排指標使用的相關規(guī)定地區(qū)最高可抵銷比例標類型抵銷項目區(qū)域限制減排指標來源限制全國應清繳碳排放配額的用于抵銷的國家核證自入全國碳排放權交易市深圳管控單位年度碳排放量焚燒發(fā)電項目1）梅州、河與本市簽署碳交易區(qū)域戰(zhàn)略農村戶用沼氣和生物質發(fā)電洋固碳減排項目1）本市行政轄區(qū)內2）與本市簽署碳交易區(qū)域戰(zhàn)略合作協議的省林業(yè)碳匯項目、農業(yè)減排項碳排放管控單位在本市碳排放量核查邊界范圍內產生的核證減排量不得用于本市配額履約義務上海試點企業(yè)該年度通過分配取得的配額量的無本市納入配額管理的單位在其排放邊界范圍內的國家核證自愿減排量不得用于本市的配額清繳北京重點排放單位當年排CCER1）京外項目產生的核證自愿減排量不得超過其當年核發(fā)配額量的2.5%2）來源于本市行政區(qū)域內重點排放單位固定設施化石燃料燃燒、工業(yè)生產過程和制造業(yè)協同廢棄物處理以及電力消耗所產生的核證自愿減排控排企業(yè)和單位上年廣東度實際碳排放量的70%以上應當在本省溫室氣控排企業(yè)在其排放邊界范圍內產生的CCER天津納入企業(yè)當年實際碳優(yōu)先使用津京冀地區(qū)自愿減用于抵銷的減排量應不屬于本市納入企業(yè)排放邊界范圍內的核證自愿國碳市場重點排放單位納入碳排放配額管理湖北的企業(yè)年度碳排放初在納入碳排放配額管理的企業(yè)組織邊界范圍外重慶配額管理單位審定排量福建應為來自重點排放單位但是對于試點碳市場而言，能否使用來自其他試點碳市場配額管碳市場控排企業(yè)使用來自試點區(qū)域外的抵銷指標完成配額清繳義務時，應考慮抵銷指標跨區(qū)交易引發(fā)的雙重計算風險。例如，A地試點碳市場下的控排企業(yè)通過實施減排項目獲得了碳配額盈余，同時又將該項目產生的減排量申請CCER，出售給B地試點碳市場下的控排企湖北和福建碳市場）將用于抵銷的減排指標產生地限制在試點行政區(qū)范圍內，這在一定程度上規(guī)避了減排指標跨區(qū)交易導致的雙重計算問指標仍可能源自納入碳排放配額管理的單位，因此這種雙重計算的風險依然存在。例如天津碳市場下某控排企業(yè)購買來自北京自愿減排項目產生的CCER抵銷其排放，而這一自愿減排項目的業(yè)主為北京碳市場管控企業(yè)，就會導致減排量的雙重計算。圖3-4碳排放權交易與碳信用機制交叉重疊導致的雙重計算3.2.2用能權交易與碳排放權交易對于同時被用能權交易和碳排放權交易機制覆蓋的控排企業(yè)丙能項目減少了X單位總能耗，減少了Y單位碳排放，并由此產生了X單位用能權指標和Y單位碳配額的盈余。企業(yè)丙可以將X單位用能權指標和Y單位碳配額分別在用能權市場和碳市場出售給企業(yè)甲和乙。企業(yè)甲購買用能權指標后，允許消費的能源總量增加，化石能源消費的增加將相應地導致溫室氣體排放量上升（用能單位自產自用可再生能源不計入其綜合能源消費量）。從結果來看，由于企業(yè)丙節(jié)能項目產生的環(huán)境權益同時轉換為用能權指標和碳配額出售，企業(yè)甲和企業(yè)乙的實際碳排放量均可以上升Y個單位，總排放量增加了2Y個單位，但企業(yè)丙產生的減排量只有Y個單位，相當于企業(yè)丙產生的造成了減排成果的雙重計算。圖3-5用能權交易與碳排放權交易交叉重疊導致的雙重計算3.2.3用能權交易與碳信用機制重點用能單位通過實施節(jié)能技改項目可能在獲得用能權指標盈余的同時申請?zhí)夹庞?，進而導致雙重計算風險。例如，完成了CCER備案的某節(jié)能項目減少了Y噸碳排放量，項目主體丙既可以將Y噸減排量申請CCER并出售，同時也可以將項目實施產生的用能權指標盈余在用能權市場中進行交易，購買用能權指標的企業(yè)甲和購買CCER的企業(yè)乙分別完成履約。與上一節(jié)所述的碳交易和用能權交易之間雙重計算的情形類似，企業(yè)甲購買用能權指標后，允許消費的能源總量增加，化石能源消費的增加將相應地導致溫室氣體排放量上升。由于企業(yè)丙節(jié)能項目產生的環(huán)境權益同時轉換為用能權指標和CCER出售，企業(yè)甲和企業(yè)乙的實際碳排放量均可以上升Y個單位，總排放量增加了2Y個單位，但企業(yè)丙產生的減排量只有Y個單位，相當于企業(yè)丙產生的一單位減排量同時用于抵銷企業(yè)甲、乙增加的兩單位排放量，實質上造成了減排成果的雙重計算。圖3-6用能權交易與碳信用機制交叉重疊導致的雙重計算3.2.4綠電、綠證交易與碳信用機制碳信用機制與綠電、綠證交易市場的參與主體都涉及可再生能源發(fā)電企業(yè)，風電與光伏發(fā)電企業(yè)生產的可再生能源電力均是CCER和綠證核發(fā)的主要對象，如果在機制設計中不考慮不同機制之間的交叉影響，就可能導致環(huán)境權益的雙重計算。碳信用機制與綠電、綠證交易之間的雙重計算一般以CCER與綠證重復申請的形式發(fā)生，即對于備案認證成為CCER。在綠電或綠證交易市場中，企業(yè)購買綠電或綠排放單位購買CCER來幫助其完成配額清繳義務，同一減排成果在兩種機制下被重復計算。自2017年3月起國家發(fā)改委暫停了CCER項目和減排量的備案審批，而我國的綠證自愿認購交易自2017年7月1日起才正式啟動，因此目前不存在CCER與綠證雙重申請的情況，但未來CCER重啟后，應從制度設計上避免CCER與綠證的重復申請，進而杜絕由此導致的雙重計算。圖3-7綠電、綠證交易與碳信用機制交叉重疊導致的雙重計算3.2.5綠電交易與碳排放權交易目前我國全國碳市場僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，根據生態(tài)環(huán)境部相關要求，納入全國碳市場的發(fā)電行業(yè)重點排放單位需要開展溫室氣體排放核算與報告工作，2021年度以及2022年1至3月按照《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設施》（環(huán)辦氣候〔2021〕9號簡對購入電力的來源類型進行區(qū)分，僅用購入使用電量乘以全國電網平均排放因子得出。這種計算方法的原理與3.1.3中提到的“基于位置的核算方法”一致，由于所有企業(yè)均使用統(tǒng)一的電網平均排放因子，因此不會造成可再生能源電力減排成果的雙重計算。但另一方面，對于購買綠電和綠證的企業(yè)而言，企業(yè)為綠電和綠證的環(huán)境屬性支付了環(huán)境溢價，其對環(huán)境權益的所有權卻無法直接體現在排放核算和考核履約中，這可能會打擊企業(yè)購買消費綠證和綠電水泥等行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南進行修訂的過程中，利益相關方對重點排放企業(yè)因購買消費綠電而避免的排放是否要在其排放核算中扣除展開了討論。雖然目前針對這一問題的處理方案尚未形成共識，但表明未來存在允許企業(yè)在排放核算中對綠電相應的減排量進行抵扣的可能。如果未來新的核算方法允許綠電消費企業(yè)在排放核算中對避免的排放量進行扣減，那么核算控排企業(yè)外購電力排放時不宜再使用全國電網平均排放因子，而要使用余下電網排放因子，否則可能導致減排量的雙重計算。3.3減排成果雙重計算風險量化評估案例巴巴、秦淮數據等多家互聯網科技企業(yè)紛紛加入綠電采購的浪潮，達成了超過“億千瓦時”級別的大規(guī)模采購41。因外購電力排放是互聯網科技企業(yè)最主要的排放來源之一，購買綠電將成為這些企業(yè)減排降碳，實現雙碳目標的重要手段。隨著多家互聯網科技企業(yè)碳中和與100%大。然而，當前不明確的核算規(guī)則和不完善的機制設計可能導致巨大例定量評估其2022年度通過綠電采購實現范圍二減排時可能存在的戰(zhàn)略。2022年2月，騰訊發(fā)布《碳中和目標及行動路線報告綠色電力。采購綠色電力是騰訊實現碳中和與可再生能源目標的關鍵策略之一，在2022年度交易市場，騰訊集中簽訂了綠色電力交易合同，共計5.04億千瓦時，鎖定了6個風電光伏項目的年度部分發(fā)電與綠電交易相關的雙重計算可能以兩種途徑發(fā)生。一方面，電力排放核算方法中綠電相應的規(guī)則不明確，騰訊在其范圍二排放核算中對使用外購綠電避免的排放量進行扣減后，若電網中其余電量對應的排放量仍使用全國或區(qū)域平均電網排放因子計算，就會導致綠電減排獲得CCER或其他碳信用（目前CCER簽發(fā)暫未重啟，不存在綠電對應的減排量同時獲得CCER的情況，但不排除未來存在這一潛在風險也會導致這部分減排量的重復計算。即同一綠色電力對應的減排量可能通過在企業(yè)范圍二排放量中扣減、降低電網平均排放因子、量化不同程度的減排成果雙重計算后果。表3-3減排成果雙重計算量化評估情景設定情景綠電扣減電網平均排放因子降低綠電減排量申請?zhí)夹庞们榫罢f明基準情景，只允許綠電對應的減排量在企業(yè)排放核算中扣減，計算的減排量可認為是綠電實際的減排量，不存在雙重綠電對應的減排量在企業(yè)排放核算中扣綠電對應的減排量在企業(yè)排放核算中扣綠電對應的減排量在企業(yè)排放核算中扣綠電對應的減排量在企業(yè)排放核算中扣用原先的電網平均排放因子，且綠電對本研究使用2019年度減排項目中國區(qū)域電網基準線排放因子中南方區(qū)域電網的組合邊際排放因子（0.6565tCO2/MWh）計算騰訊外購綠電相應的排放扣減量以及可再生能源項目申請CCER對應的減排量，使用最新的全國電網平均排放因子（0.5810tCO2/MWh）計算由于未調整余下電網排放因子而重復計算的減排量。綠電減排量雙重計算風險量化情景分析結果如圖3-8所示。2022年度騰訊通過參與綠電交易購買綠電5.04億千瓦時，由此實現了33.1這部分綠電宣稱的減排量可達95.5萬噸CO2e，為實際減排量的2.9銷機制實現減排目標時，不完善的核算規(guī)則和機制設計將導致巨大的雙重計算風險。如果企業(yè)購買的綠電存在多種碳信用機制下重復簽發(fā)的極端情況，將導致更加嚴重的雙重計算后果。隨著我國綠電交易市場的不斷擴大，大規(guī)模的重復計算會對環(huán)境完整性造成不可忽視的破壞，阻礙雙碳目標的實現。圖3-8綠電雙重計算量化評估結果4綠色權益交易在各層級雙碳目標實現中的作用及雙重計算風險我國提出雙碳目標以來，國家以下各級政府和相關行業(yè)、企業(yè)、組織等都積極制定各自的碳達峰、碳中和行動方案，并提出各種減緩氣候變化的目標以加快推動碳達峰、碳中和實現；同時，許多活動、產品等也提出通過購買減排指標等手段實現碳中和。在各個層級主體實現減排目標的過程中，多種綠色權益交易機制將被廣泛使用并發(fā)揮重要的作用。但需要注意的是，由于不同層級的主體均要借助抵銷機制履行減排承諾，這可能會使減排成果雙重計算這一問題變得更加突出和復雜。本章梳理總結了地方、企業(yè)、活動、產品等多個層級提出的雙碳目標及綠色權益交易機制在實現減排目標中發(fā)揮的作用，進而識別了其中存在的雙重計算風險。4.1地方層面要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照國家總體部署，結合本地區(qū)資源環(huán)境稟賦、產業(yè)布局、發(fā)展階段等，堅持全國一盤棋，科學制定在其碳達峰實施方案中都提到要建立健全市場化機制，充分發(fā)揮市場機制的作用；同時，多個省市提出要加大跨省綠電調入力度，提高可再生能源消納比例。部分省份碳達峰行動方案中減排目標、電力調入、市場機制建設的相關表述如表4-1所示。表4-1部分省市碳達峰實施方案行政區(qū)減排目標電力調入市場機制建設上海位生產總值二氧化碳排放比2005年下降2030年前實組織建設好全國碳排放權及能耗雙控制度之間的銜北京位地區(qū)生產總值二氧化碳排放確保完成國確保如期實現電力調入和消納的政策環(huán)入綠色電力規(guī)模力爭達到充分發(fā)揮碳排放權交易機本市碳市場與全國碳市場探索建立用能權有償使用權交易和碳排放權交易的天津位地區(qū)生產總值二氧化碳排三分之一深化天津碳排放權交易試符合條件的重點排放單位全部納入全國碳排放權交按規(guī)定購買經核證的溫室交易和碳排放權交易的統(tǒng)權交易納入統(tǒng)一公共資源江西位生產總值二氧化碳排放確保完成國家下積極參與全國碳排放權交用能權有償使用和交易試年前實現碳達對于存在跨省調入綠色電力情況下的間接排放核算，需要以綠證為基本憑證確定綠色電力環(huán)境權益的歸屬，避免不同省份對綠電減排效益的重復計算。各省碳達峰行動方案的制定參考生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《省級二氧化碳排放達峰行動方案編制指南》，其中規(guī)定的核算邊界包括本?。▍^(qū)、市）行政區(qū)域內化石能源消費產生的二氧化碳直接排放（即能源活動的二氧化碳排放以及電力調入蘊含的間接排放。調入電力的排放因子使用國家推薦的排放因子，其中煤電排放因子為0.853tCO2/MWh，氣電排放因子為0.405tCO2/MWh，調入非化石能源電力的，其相應的調入電力二氧化碳排放計為0。由于調入電力排放核算對電力來源進行了區(qū)分，分別使用各自對應的排放因子，有效地避免了電力調入和調出省份之間可再生能源減排效益的雙重計算。需要注意的是，對于調出綠色電力的省份或區(qū)域，其在確定本省/區(qū)域電網排放因子時不能再將已調出的綠色電力納入計算，否則可能造成綠電減排成果的雙重計算。4.2企業(yè)層面2013-2015年間國家發(fā)改委分三批編制公布了針對24個行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南，涵蓋發(fā)電、化工、石化、鋼鐵、水泥、電解鋁等重點排放行業(yè)，為開展企業(yè)層面的溫室氣體排放核算提供技術支持。碳市場納管企業(yè)需根據相應行業(yè)的溫室氣體排放核算方法與報告指南核算并報告其溫室氣體排放。根據目前的企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南，在企業(yè)層面進行溫室氣體排放核算時，沒有考慮直接消費非化石能源電力對溫室氣體排放量的影響，對于凈購入電力產生的排放統(tǒng)一使用區(qū)域電網年平均供電排放因子進綠電交易的推進，如果