行政執(zhí)法監(jiān)督概述課件

行政執(zhí)法監(jiān)督二00九年五月第一節(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督概述

一、行政執(zhí)法監(jiān)督的概念和特征(一)行政執(zhí)法監(jiān)督的概念行政執(zhí)法監(jiān)督，通俗說就是監(jiān)督行政執(zhí)法，就是行政執(zhí)法監(jiān)督主體依照職權(quán)檢查糾正行政執(zhí)法主體違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的活動。1．廣義的行政執(zhí)法監(jiān)督廣義的行政執(zhí)法監(jiān)督包括黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督，還有專門機關(guān)的監(jiān)察和審計監(jiān)督以及政府行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督、職能監(jiān)督等。2．狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督，特指行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督。即各級政府對其所屬部門和下級政府、上級行政部門對其下級行政部門的行政執(zhí)法活動進(jìn)行的監(jiān)督，包括各級政府及其部門對其所屬法定授權(quán)執(zhí)法組織和委托執(zhí)法組織的行政執(zhí)法活動所進(jìn)行的監(jiān)督。本章將重點介紹的是狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督。(二)行政執(zhí)法監(jiān)督的特征1．自我約束性2．內(nèi)部行政行為性3．相對性4．特殊性擁有最直接、最權(quán)威、最有效和最不可替代的屬性。二、行政執(zhí)法監(jiān)督的意義1．行政執(zhí)法監(jiān)督是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要措施2．行政執(zhí)法監(jiān)督是實現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國、依法行政的重要保障，是維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要手段3．行政執(zhí)法監(jiān)督是推進(jìn)政府法制工作的重要內(nèi)容政府法制工作，是政府依法行政的主要工作，它包括立法、執(zhí)法和監(jiān)督三項內(nèi)容。1993年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強政府法制工作的決定》；1999年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》；2004年，國務(wù)院下發(fā)了《綱要》；2008年，國務(wù)院又下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》。多年來的政府法制工作實踐表明，地方省級和較大市級，已由過去的立法為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的立法、執(zhí)法和監(jiān)督三者并重；市、縣、鄉(xiāng)三級，主要是執(zhí)法和監(jiān)督。執(zhí)法的優(yōu)劣，取決于監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督作為政府法制的一項重要工作，日益在行政執(zhí)法實踐中顯示出它的重要地位。因此，行政執(zhí)法監(jiān)督是政府法制特別是地方政府法制工作的重要內(nèi)容。做好行政執(zhí)法監(jiān)督工作，對推進(jìn)政府法制建設(shè)，促進(jìn)依法行政，具有重要意義。第二節(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督主體

行政執(zhí)法監(jiān)督主體，回答的是誰監(jiān)督的問題，通常是指依法擁有改變、撤銷、命令和處分等權(quán)力的上級行政機關(guān)。一、監(jiān)督主體(一)政府監(jiān)督主體(二)政府部門監(jiān)督主體二、監(jiān)督主體的監(jiān)督機構(gòu)(一)政府監(jiān)督主體的監(jiān)督機構(gòu)《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》和《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》規(guī)定，我省各級政府法制機構(gòu)是各級政府的具體監(jiān)督機構(gòu)。省政府法制辦依法承擔(dān)和履行省政府作為監(jiān)督主體的具體監(jiān)督職責(zé)。州、市、縣、區(qū)政府法制機構(gòu)，承擔(dān)和履行本級政府作為監(jiān)督主體的具體監(jiān)督職責(zé)。(二)政府部門監(jiān)督主體的監(jiān)督機構(gòu)《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》和《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，賦予政府部門內(nèi)設(shè)的法制機構(gòu)，履行本部門作為監(jiān)督主體的具體監(jiān)督職責(zé)，政府部門法制機構(gòu)是政府部門監(jiān)督主體的具體監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)督機構(gòu)具體行使下列職權(quán)：一是對涉嫌違法行政案件進(jìn)行初審；二是對涉嫌違法行政案件進(jìn)行立案；三是對涉嫌違法行政案件依法進(jìn)行移送；四是對涉嫌違法行政案件依法進(jìn)行調(diào)查和審理；五是對涉嫌違法行政案件代擬處理決定文書；六是對決定文書的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。一般來說，對撤銷、變更等重大監(jiān)督案件，必須以監(jiān)督主體的名義進(jìn)行；對撤銷、變更等重大監(jiān)督案件以外的監(jiān)督案件，可以以監(jiān)督機構(gòu)的名義進(jìn)行。三、監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督人員在監(jiān)督主體的監(jiān)督機構(gòu)中從事行政執(zhí)法監(jiān)督工作的人員是具體監(jiān)督人員，它包括專職法制督察和兼職法制督察。(一)法制督察1993年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強政府法制工作的決定》，決定指出：“要切實加強行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，強化上級政府對下級政府、政府對其所屬部門的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政機關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤！?995年7月28日，我省以省政府第27號令發(fā)布了《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，該規(guī)定第7條規(guī)定了行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立專、兼職法制督察，法制督察在法制機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和管理下開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作。法制機構(gòu)以內(nèi)的監(jiān)督人員為專職法制督察，法制機構(gòu)以外的監(jiān)督人員為兼職法制督察。1998年11月27日，我省還以地方性法規(guī)發(fā)布了《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，該條例第6條、第7條規(guī)定了縣級以上人民政府及其所屬部門設(shè)立專、兼職法制督察，縣級以上人民政府可聘請?zhí)匮ㄖ贫讲臁?999年10月9日，我省又以省政府第87號令頒布了《云南省法制督察管理辦法》，該辦法進(jìn)一步明確規(guī)定了我省法制督察分三個職級。第一，高級法制督察：副處級以上行政職務(wù)，工作滿12年以上，法制工作滿6年以上；第二，法制督察：正科以上行政職務(wù)，工作滿8年以上，法制工作滿4年以上；第三，助理法制督察：科員以上行政職務(wù)，工作滿5年以上，法制工作滿2年以上；第四，特邀法制督察：具有公共責(zé)任和使命感的社會知名人士。三級法制督察的共同條件：有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和品行，公道正派、清正廉潔，有較高的社會責(zé)任感和個人責(zé)任心，具有高等院校法律專業(yè)知識，特邀法制督察還須具有大專以上學(xué)歷。法制督察人員持省政府制發(fā)的法制督察證履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)。法制督察證件除政府及政府部門法制機構(gòu)外，任何機關(guān)和單位及其個人，不得扣繳法制督察證。(二)法制督察的職權(quán)法制督察職權(quán)源于監(jiān)督主體和監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力和授權(quán)，根據(jù)《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》、《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》和《云南省法制督察管理辦法》，法制督察擁有以下主要職權(quán)。1．現(xiàn)場有限處置權(quán)和適當(dāng)命令權(quán)2．暫扣執(zhí)法證件權(quán)3．處理建議權(quán)(三)法制督察的職責(zé)1．維護(hù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實施2．維護(hù)行政執(zhí)法機關(guān)和組織的正常執(zhí)法活動3．遵紀(jì)守法四、需要特別說明的監(jiān)督主體:鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(含街道辦事處)級政府監(jiān)督主體。第三節(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督依據(jù)一、憲法依據(jù)《憲法》第108條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。”二、法律依據(jù)(一)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《組織法》第59條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：……(三)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當(dāng)?shù)臎Q定、命令?！?二)《行政處罰法》《行政處罰法》第54條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對行政處罰的監(jiān)督檢查?！?三)《行政許可法》《行政許可法》第10條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督制度，加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查?！?四)《行政復(fù)議法》行政復(fù)議可以歸屬為準(zhǔn)司法行為范疇；從監(jiān)督角度看，是具體行政行為發(fā)生后的事后監(jiān)督。三、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)(一)《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》我省1998年11月27日出臺的地方性法規(guī)《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，規(guī)定了監(jiān)督主體及具體監(jiān)督機構(gòu)的職權(quán)職責(zé)。(二)《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》我省1995年7月28日出臺了《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，使我省的行政執(zhí)法監(jiān)督工作有法可依。(三)《云南省行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》我省1996年11月14日出臺了《云南省行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》，從而解決了行政執(zhí)法人員身份要件確認(rèn)問題。行政執(zhí)法人員執(zhí)法時必須持有和出示有效行政執(zhí)法證件，否則執(zhí)法行為無效。監(jiān)督首先是對主體及主體人員身份的監(jiān)督，身份有效是保證行為有效的前提。(四)《云南省法制督察管理辦法》為了保證《監(jiān)督規(guī)定》和《監(jiān)督條例》的貫徹落實，充分發(fā)揮督察人員的監(jiān)督作用，1999年10月9日出臺了《云南省法制督察管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了監(jiān)督主體中監(jiān)督人員身份要件和實質(zhì)要件，使監(jiān)督工作更加有法可依。(五)《云南省行政機關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》這里所說的規(guī)范性文件，是指法律、法規(guī)、規(guī)章以外，行政機關(guān)制定并公布，在一定范圍、時間內(nèi)對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件，是政府外部行政行為。對規(guī)范性文件的監(jiān)督，是行政執(zhí)法監(jiān)督的重要內(nèi)容，1990年，云南省就出臺了《云南省行政機關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》，對規(guī)范性文件實施了監(jiān)督。2004年11月7日，云南省人民政府出臺了《云南省行政機關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》，為加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督，提供了政府規(guī)章依據(jù)。使行政執(zhí)法監(jiān)督對政府抽象行政行為的監(jiān)督，有了更加充分的廣義法律依據(jù)。(六)《云南省行政賠償規(guī)定》和《云南省國家賠償費用管理規(guī)定》為了貫徹落實《國家賠償法》，省政府于1998年11月19日以第72號令出臺了《云南省行政賠償規(guī)定》，1999年6月15日，省政府又以第78號令出臺了《云南省國家賠償費用管理規(guī)定》。兩個規(guī)定的實施，對實現(xiàn)“賠償、追償、追究”的國家賠償法六字原則，促進(jìn)行政機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)揮了重要作用。同時，也為云南省加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，提供了充分的行政執(zhí)法監(jiān)督依據(jù)保障。四、規(guī)范性文件依據(jù)(一)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》《綱要》是我國社會主義現(xiàn)代政府法制建設(shè)史上的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，內(nèi)涵外延博大精深?！毒V要》第32條明確指出：“創(chuàng)新層級監(jiān)督新機制，強化上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督。上級行政機關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度，探索層級監(jiān)督的新方式，加強對下級行政機關(guān)具體行政行為的監(jiān)督?！薄毒V要》第3條第1款第6項明確提出政府依法行政層級監(jiān)督所要實現(xiàn)的目標(biāo)：“行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤。行政監(jiān)督制度和機制基本完善，政府的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督明顯加強，行政監(jiān)督效能明顯提高?！薄毒V要》第1條強調(diào)全面推進(jìn)依法行政的重要性和必要性時特別指出：“……各級政府及其工作部門加強制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，……”《綱要》在涉及對行政決策的監(jiān)督時明確規(guī)定：“要加強對決策活動的監(jiān)督，完善行政決策的監(jiān)督制度和機制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式?！币徊俊毒V要》，共計42條，明確涉及“監(jiān)督”的就有14條，“監(jiān)督”二字一共出現(xiàn)了48次，內(nèi)容涉及監(jiān)督的也有21條。由此可見，監(jiān)督以及行政執(zhí)法監(jiān)督，在依法行政中處于何等重要的位置，它可以說是行政執(zhí)法監(jiān)督最為重要和最具效力的綱領(lǐng)性依據(jù)。（二）《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》《決定》是2008年5月12日國務(wù)院才下發(fā)執(zhí)行的規(guī)范性文件。為了進(jìn)一步貫徹落實黨的十七大精神和國務(wù)院的《綱要》，國務(wù)院專門針對加強市縣政府依法行政作出了決定。市縣兩級政府在我國政權(quán)體系里具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家法律法規(guī)規(guī)章的重要執(zhí)行者。其行政執(zhí)法行為直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益，弄不好直接影響黨和政府的形象。因此，《決定》通篇內(nèi)容，除了重點強調(diào)政府工作人員必須依法行政外，大多強調(diào)了對政府依法行政和行政執(zhí)法的監(jiān)督。比如：領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員法律知識考測制度、重大行政決策合法性審查和實施情況后評估及責(zé)任追究制度、規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度、嚴(yán)格行政執(zhí)法制度、強化對行政行為的監(jiān)督制度以及《決定》27條明確提出“省級政府要切實擔(dān)負(fù)起加強市縣政府依法行政的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各?。▍^(qū)、市）人民政府要把加強市縣政府依法行政作為當(dāng)前和今后一個時期建設(shè)法治政府的重點任務(wù)來抓，加強工作指導(dǎo)和督促檢查?！钡囊蟮?。(三)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》2005年7月9日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2005〕37號文件，下發(fā)了《若干意見》?！度舾梢庖姟犯鶕?jù)《綱要》第23條規(guī)定：“推行行政執(zhí)法責(zé)任制。依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。要建立公開、公平、公正的評議考核制和行政執(zhí)法過錯或者錯案責(zé)任追究制，評議考核應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法?！薄度舾梢庖姟泛诵膬?nèi)容是厘清權(quán)力清單，明確行政執(zhí)法職權(quán)和職責(zé)，以考評、獎懲和責(zé)任追究的方式，對行政執(zhí)法活動實施全方位監(jiān)督。(四)《云南省人民政府行政執(zhí)法評議考核辦法》和《云南省行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》2006年5月云南省政府辦公廳發(fā)布了《云南省行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》和《云南省人民政府行政執(zhí)法評議考核辦法》。兩個《辦法》，都是貫徹落實國務(wù)院辦公廳《若干意見》的規(guī)范性文件，也是云南省開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作的具體依據(jù)。(五)《云南省特邀法制督察工作規(guī)定》為了發(fā)揮法制督察，特別是特邀法制督察的監(jiān)督作用，2002年6月4日云南省政府發(fā)布了《云南省特邀法制督察工作規(guī)定》，該規(guī)定為特邀法制督察開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，提供了督察依據(jù)。(六)《云南省行政執(zhí)法檢查制度實施暫行辦法》為了規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，1996年11月5日云南省人民政府發(fā)布了《云南省行政執(zhí)法檢查制度實施暫行辦法》，為全省每年一次的行政執(zhí)法大檢查工作，提供了依據(jù)。(七)《云南省規(guī)范性文件備案過錯責(zé)任追究規(guī)定》為了切實保障規(guī)范性文件的質(zhì)量，加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督，2005年3月18日云南省監(jiān)察廳和云南省人民政府法制辦公室發(fā)布了《云南省規(guī)范性文件備案過錯責(zé)任追究規(guī)定》，對規(guī)范性文件登記、審查和備案中產(chǎn)生的責(zé)任追究提供了依據(jù)。第四節(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督對象和內(nèi)容一、行政執(zhí)法監(jiān)督的對象行政執(zhí)法監(jiān)督的對象，回答的是監(jiān)督誰，或者誰被監(jiān)督的問題。行使行政職權(quán)的行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員，無論是行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織、綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，還是委托執(zhí)法組織，都是行政執(zhí)法監(jiān)督的對象。(一)對行政執(zhí)法主體資格進(jìn)行審查的監(jiān)督1．設(shè)立行政執(zhí)法主體必須有法律依據(jù)行政執(zhí)法主體，必須有法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定方案”文件作為主體設(shè)立依據(jù)。2．行政執(zhí)法主體必須具備基本執(zhí)法條件3．行政執(zhí)法主體必須認(rèn)真處理動態(tài)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題(1)及時清理失效和廢止的行政執(zhí)法依據(jù)(2)理順執(zhí)法關(guān)系，界定行政執(zhí)法權(quán)限4．公告確認(rèn)(二)對行政執(zhí)法人員資格進(jìn)行審查的監(jiān)督《云南省行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》規(guī)定，取得行政執(zhí)法資格必須具備兩個條件。1．身份條件符合以下條件之一者，即為符合身份條件：第一，行政機關(guān)中具有行政執(zhí)法職責(zé)的國家公務(wù)員；第二，法律、法規(guī)授權(quán)組織中具有行政執(zhí)法職責(zé)的工作人員；第三，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在行政機關(guān)委托執(zhí)法的組織中具有行政執(zhí)法任務(wù)的工作人員。2．專業(yè)條件《云南省行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》規(guī)定，經(jīng)過崗位培訓(xùn)并且考試合格，即視為符合專業(yè)條件。經(jīng)審查認(rèn)為具備上述兩個條件，即可取得行政執(zhí)法證或行政委托執(zhí)法證。頒發(fā)證件就是對行政執(zhí)法人員資格的正式確認(rèn)。

(三)建立健全行政執(zhí)法主體資格制度和實行行政執(zhí)法人員資格制度國務(wù)院《綱要》第22條規(guī)定：“建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法由行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，非行政機關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)；要清理、確認(rèn)并向社會公告行政執(zhí)法主體；實行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作?！蹦壳埃颇鲜∫鸦窘∪屯晟屏诵姓?zhí)法主體資格制度，省、州、縣各級都嚴(yán)格按照規(guī)定實施該制度。行政執(zhí)法人員資格制度也在進(jìn)一步健全和完善中，《云南省行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱的行政執(zhí)法證件，是指行政執(zhí)法人員依照本規(guī)定取得的表明執(zhí)法資格的身份證明，包括行政執(zhí)法證和行政委托執(zhí)法證?！苯窈螅€將出臺專門的行政執(zhí)法人員資格管理辦法，對行政執(zhí)法人員資格制度進(jìn)一步加以規(guī)范。二、行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容，即行政執(zhí)法主體行使職權(quán)、履行職責(zé)的全部行政活動。包括行政機關(guān)執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章而制定規(guī)范性文件的抽象行政行為和執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章而作出的具體行政行為。(一)抽象行政行為的監(jiān)督抽象行政行為，是指行政機關(guān)為貫徹法律而制定行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件的行政行為。行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的監(jiān)督，已由《立法法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》作出了具體規(guī)定。本章所說的對抽象行政行為的監(jiān)督，主要是指除行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的監(jiān)督。制定其他規(guī)范性文件的抽象行政行為，通常是指行政機關(guān)依照法定職權(quán)對不特定的人和不特定的事項制定具有普遍約束力規(guī)范性文件的行政行為，主要以決定、命令、規(guī)定、辦法、細(xì)則、公告、通告等規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。值得注意的是，這里所說的行政機關(guān)，從行政執(zhí)法的意義上看，也包括法律、法規(guī)授權(quán)組織和綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。

對規(guī)范性文件的監(jiān)督，主要是監(jiān)督規(guī)范性文件的內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。監(jiān)督的意義在于保障國家法制的統(tǒng)一，從源頭上確保行政行為的合法性和有效性，保障國家法律、法規(guī)和規(guī)章得以正確、全面的貫徹實施。(二)具體行政行為的監(jiān)督對具體行政行為的監(jiān)督，是行政執(zhí)法監(jiān)督最常見、最廣泛的監(jiān)督。具體行政行為與抽象行政行為相比，存在許多不同。抽象行政行為不針對特定的人和事，具體行政行為卻專門針對特定的人和事。抽象行政行為具有普遍的約束力和能夠反復(fù)適用，具體行政行為卻不具有普遍的約束力和不能反復(fù)適用。嚴(yán)格意義的抽象行政行為，實際上還是個行政立法行為，或者說是制定文件的行為。抽象行政行為在行政執(zhí)法中，不是天天出現(xiàn)的，不論哪個行政機關(guān)，不可能天天制定和頒發(fā)文件的。但是具體行政行為則不同，嚴(yán)格意義的執(zhí)行概念而言，具體行政行為天天發(fā)生在行政執(zhí)法中，占據(jù)了行政執(zhí)法絕大部分的內(nèi)容。我們的行政執(zhí)法機關(guān)和組織，特別是基層行政執(zhí)法機關(guān)和組織，幾乎沒有哪一天不和具體行政行為發(fā)生關(guān)系的。國家的法律、法規(guī)和規(guī)章的貫徹實施，依靠的就是無數(shù)的具體行政行為來完成。因此，不難看出，對行政執(zhí)法的監(jiān)督，重中之重的必將是對具體行政行為的監(jiān)督。具體行政行為主要包括：行政處罰、行政許可、行政強制、行政檢查、行政征收等等。行政執(zhí)法的監(jiān)督，也是以這些內(nèi)容為主要的監(jiān)督內(nèi)容。對具體行政行為的監(jiān)督，主要是對具體行政行為的事實是否清楚、適用法律是否正確、處理是否適當(dāng)及程序是否合法等。第五節(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督方式和程序

一、行政執(zhí)法監(jiān)督的方式行政執(zhí)法監(jiān)督的方式，是指行政執(zhí)法監(jiān)督主體為實現(xiàn)監(jiān)督目的，在對行政執(zhí)法主體的行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督糾正過程中所使用的方法、措施和手段。行政執(zhí)法監(jiān)督的方式有很多，從時間順序上看，有事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督等；從范圍角度看，有宏觀監(jiān)督、微觀監(jiān)督和個案監(jiān)督等；從其他角度看，有現(xiàn)場監(jiān)督、隨機監(jiān)督和明察暗訪監(jiān)督等。下面就幾種主要的行政執(zhí)法監(jiān)督方式作些介紹。(一)實行規(guī)范性文件和重大具體行政行為備案制度1．規(guī)范性文件備案制度2004年11月7日云南省人民政府發(fā)布了《云南省行政機關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》，規(guī)定了上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督主要采用登記、審查、公告和備案的方式進(jìn)行。具體審查中，如果發(fā)現(xiàn)違法或者不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，可以由有權(quán)機關(guān)予以撤銷、變更或者責(zé)令停止執(zhí)行。2．重大具體行政行為備案制度重大具體行政行為是相對于一般具體行政行為而言的行政行為。對重大具體行政行為的監(jiān)督，省外先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)已有許多成功的備案制經(jīng)驗。云南省也對重大的行政許可、行政處罰、行政強制等實行了審查和備案制度。2007年10月云南省人民政府發(fā)出了《云南省人民政府關(guān)于規(guī)范行政權(quán)力加強行政執(zhí)法監(jiān)督工作的通知》。要求根據(jù)《云南省重大投資項目審批和核準(zhǔn)制度》、《云南省重大資源開發(fā)利用項目審批制度》和《云南省省屬企業(yè)國有資產(chǎn)處置審批制度》等制度的精神，對重大的行政許可、行政處罰、行政強制等實行事前審查和事后備案制度。凡屬重大具體行政行為，下級行政機關(guān)須事前報上級行政機關(guān)審查，或者按照要求事后報告?zhèn)浒浮?二)建立健全行政執(zhí)法投訴舉報制度采用投訴舉報的方式監(jiān)督行政執(zhí)法，無疑是一種行之有效的監(jiān)督手段。因為投訴舉報的人是不特定的人，他們既可以是案件的當(dāng)事人，也可以不是案件的當(dāng)事人；既可以是干部，也可以是群眾?？h級以上人民政府及其部門法制機構(gòu)，都設(shè)立行政執(zhí)法投訴舉報電話、電子郵箱和郵址并向社會公布，讓人民群眾投訴有門，使行政執(zhí)法投訴舉報制度充分發(fā)揮作用。接受投訴主體接受投訴舉報后，要嚴(yán)格按照投訴舉報制度辦理，該自己查處的自己及時立案查處，不該自己查處的及時轉(zhuǎn)有權(quán)查處的機關(guān)查處。行政執(zhí)法監(jiān)督主體之間要多溝通、多支持、多配合，監(jiān)督信息共享、資源共用，形成縣與縣、區(qū)與區(qū)、市與市、州與州相互之間，甚至是省際相互之間的互動關(guān)系，不斷創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式，不斷完善和建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督的投訴舉報制度。(三)案卷評查與年度考評制度行政執(zhí)法案卷評查，系行政執(zhí)法事后監(jiān)督范疇。主要是采用對行政執(zhí)法案卷評查的方式，實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為的有效監(jiān)督。評查行政執(zhí)法案卷，主要是對行政執(zhí)法案卷是否建檔歸檔、案卷是否整潔、卷宗是否完整、案卷事實是否清楚、采信證據(jù)是否確實充分、法律適用是否正確和程序是否合法等情況進(jìn)行評查。年度考評是各級政府對所屬部門和下級政府的行政執(zhí)法工作進(jìn)行一年一次的總體評議考核。年度考評制度也是行政執(zhí)法監(jiān)督的又一有效監(jiān)督方式。通過對下級行政機關(guān)的年度考評，督促行政機關(guān)依法行政。(四)細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán)制度行政處罰對于懲治違法、保護(hù)合法、教育大眾和維護(hù)社會秩序、構(gòu)建和諧社會，發(fā)揮了重要作用。但是，也不容忽視，由于法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的行政處罰幅度太大，有的幾倍、十幾倍甚至數(shù)十倍的處罰幅度范圍，使得行政執(zhí)法機關(guān)擁有了相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，甚至具體執(zhí)法人員在具體執(zhí)法過程中，也掌控著幾倍或者十幾倍的自由裁量權(quán)，這必將帶來行政執(zhí)法的隨意性，導(dǎo)致相同或者相近的案件，不同的機關(guān)或者不同的人員作出相差數(shù)倍的處罰，即使是相同的機關(guān)或者相同的人員，在不同的情緒支配下，也會作出反差很大的處罰。這樣的狀態(tài)，必將產(chǎn)生執(zhí)法亂和亂執(zhí)法的社會后果，使“四亂”中亂罰款的狀態(tài)得以延續(xù)，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的權(quán)威性，損害政府的行政形象。為了從根本上解決上述問題，必須改變傳統(tǒng)的行政處罰監(jiān)督方法，從源頭加強對行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)管，采取細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán)的方式，約束、限制和規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。除了細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán)外，其他能夠細(xì)化量化的行政執(zhí)法行為，比如行政許可、行政給付等，有時間和數(shù)量等幅度限制的，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)化和量化。(五)行政執(zhí)法信息公開制度政府信息公開，最重要的功能之一，就是將政府的行政權(quán)力運作置于有效監(jiān)督和控制之下，讓權(quán)力在陽光下運行，防止和遏制腐敗。行政執(zhí)法無疑屬于政府權(quán)力運行范疇，政府的行政執(zhí)法活動的各種信息當(dāng)然必須予以依法公開。政府行政執(zhí)法信息公開，是行政執(zhí)法監(jiān)督的又一重要監(jiān)督方式。行政執(zhí)法主體、依據(jù)、內(nèi)容和程序等，都必須依法向社會公開，特別是行政許可、行政處罰、行政征收等抽象或者具體行政行為的執(zhí)法主體、依據(jù)、內(nèi)容和程序等，必須向社會公布，否則將會導(dǎo)致行政執(zhí)法行為無效。行政執(zhí)法信息公開監(jiān)督方式的使用，可以有效解決行政執(zhí)法中的不公平公正執(zhí)法、違法執(zhí)法、徇私枉法等問題。

(六)完善行政執(zhí)法情況統(tǒng)計制度行政執(zhí)法情況統(tǒng)計，主要是讓我們從宏觀上掌握行政執(zhí)法狀況，以便針對普遍存在的問題，找出解決問題的方法，從而達(dá)到監(jiān)督行政執(zhí)法的目的。云南省曾下發(fā)過行政執(zhí)法情況統(tǒng)計的通知，要求州、縣人民政府法制機構(gòu)，每年要對所屬行政執(zhí)法機關(guān)和組織的行政執(zhí)法情況，填報行政執(zhí)法情況統(tǒng)計表。內(nèi)容包括受理和辦結(jié)案件總數(shù)、錯案和糾錯率、行政賠償?shù)惹闆r。目前，一些州、市人民政府法制機構(gòu)，每年都將統(tǒng)計表及其形成的書面統(tǒng)計分析報告報送云南省政府法制辦。今后，還將在抽象行政行為方面，將規(guī)范性文件的制定、修改、廢止和備案等情況，納入統(tǒng)計分析范疇，全面掌握云南省行政執(zhí)法狀況。(七)行政執(zhí)法檢查制度行政執(zhí)法檢查是一種普遍的行政執(zhí)法監(jiān)督方式。《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》將這種方式規(guī)定其中，每年年初，省政府根據(jù)各部門報送的行政執(zhí)法檢查項目，經(jīng)審查后下達(dá)全省行政執(zhí)法檢查計劃并監(jiān)督其實施。多年實踐證明，這是一種行之有效的執(zhí)法監(jiān)督方式，每一部門或系統(tǒng)，通過全省性的執(zhí)法檢查，總會發(fā)現(xiàn)許多很好的執(zhí)法經(jīng)驗或存在問題。共性的經(jīng)驗或問題都可以得到很好的推廣和解決。(八)實行行政執(zhí)法證件年度審驗制度實行行政執(zhí)法證件年度審驗制度，不失為一種行政執(zhí)法源頭監(jiān)督管理的好方法。一年或者兩年的間隔審驗一次行政執(zhí)法證件，宏觀方面可以掌握行政執(zhí)法隊伍的變化情況，微觀操作方面可以了解每一行政執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)、工作情況。特別是一些單位審驗執(zhí)法證件前，還要對行政執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這無疑會促進(jìn)行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力的提高，有益于行政效能效率，有益于政府的執(zhí)行力和公信力。(九)行政執(zhí)法其他監(jiān)督方式行政執(zhí)法監(jiān)督，除了上述幾種一般監(jiān)督方式外，還有另外幾種特殊監(jiān)督方式。1．暗訪監(jiān)督2．現(xiàn)場監(jiān)督3．隨機監(jiān)督4．發(fā)出督察令5．發(fā)出整改通知書6．發(fā)出行政執(zhí)法協(xié)調(diào)決定書二、行政執(zhí)法監(jiān)督的程序一般來說，行政執(zhí)法監(jiān)督的基本程序有：立案、審查、決定和執(zhí)行等。(一)立案(二)審查(三)決定這里的決定程序，其實就是行政執(zhí)法監(jiān)督程序中的結(jié)果程序。立案和審查后，必然要有結(jié)果。處理結(jié)果是結(jié)果，不予處理結(jié)果也是結(jié)果。1．不予處理行政執(zhí)法監(jiān)督案件，雖經(jīng)立案和審查，但審查結(jié)果表明，涉及抽象行政行為沒有違反上位法等需要作出撤銷等處理的，則不予處理，并將不予處理結(jié)果告知相關(guān)人員；涉及具體行政行為事實清楚，證據(jù)確鑿充分，程序合法的，也不予以處理，并將不予處理結(jié)果告知相關(guān)人員。2．處理行政執(zhí)法監(jiān)督案件，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在違法或者不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)作出處理。處理要根據(jù)案件涉及內(nèi)容、對象等分別作出。(1)對事的處理無論是抽象行政行為還是具體行政行為，凡涉及違法或者不當(dāng)?shù)?，該撤銷的堅決予以撤銷，應(yīng)當(dāng)變更的堅決予以變更，應(yīng)當(dāng)責(zé)令重做的堅決予以責(zé)令重做。(2)對人的處理行政執(zhí)法監(jiān)督，不僅是對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，而且還涉及對行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員的監(jiān)督。因此在具體處理行政執(zhí)法監(jiān)督案件時，除了對事作出處理外，還要對人，也包括擬制人的行政執(zhí)法主體，也要作出相應(yīng)的處理。對有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法主體，可以根據(jù)造成后果的嚴(yán)重程度或者影響的惡劣程度等具體情況，按照國務(wù)院辦公廳《若干意見》和《云南省行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》的相關(guān)規(guī)定，給予限期整改、通報批評或者取消評比先進(jìn)資格等處理。對有關(guān)行政執(zhí)法人員，可以根據(jù)主觀方面是否存在故意或者重大過失情況，以及過錯形式、危害大小、情節(jié)輕重等，按照《云南省行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》的相關(guān)規(guī)定，給予誡勉談話或者責(zé)令書面檢討、通報批評、暫扣行政執(zhí)法證件、責(zé)令離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位和取消執(zhí)法資格等處理。行政執(zhí)法責(zé)任構(gòu)成行政處分的，移送行政監(jiān)察機關(guān)追究行政責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。(四)執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督的執(zhí)行程序，實際上是行政執(zhí)法監(jiān)督的實現(xiàn)程序。行政執(zhí)法監(jiān)督，同樣的是行政執(zhí)法，不過不同的是行政執(zhí)法執(zhí)行的是行政法方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，而行政執(zhí)法監(jiān)督執(zhí)行的是行政執(zhí)法監(jiān)督方面的法律、法規(guī)、規(guī)章。行政執(zhí)法監(jiān)督立案、審查和決定的內(nèi)容，完全依賴于行政執(zhí)法執(zhí)行程序來加以實現(xiàn)和完成。如果沒有行政執(zhí)法監(jiān)督中執(zhí)行這一程序，那么行政執(zhí)法監(jiān)督將和沒有行政執(zhí)法執(zhí)行程序的行政執(zhí)法一樣，一切的立案、審理、審查和決定等，都必將是空的和毫無意義的。執(zhí)行程序，無論是相對于行政執(zhí)法，還是相對于行政執(zhí)法監(jiān)督，都是非常重要的一環(huán)，而且是保障其善始善終的最后一環(huán)。行政執(zhí)法執(zhí)行針對的對象是行政相對人，是公民、法人和其他組織，這些對象相對于國家行政執(zhí)法機關(guān)，他們處于弱勢地位?？墒切姓?zhí)法監(jiān)督執(zhí)行針對的對象卻是貨真價實的國家行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員，因此，行政執(zhí)法監(jiān)督的執(zhí)行，要求監(jiān)督主體的執(zhí)行手段和措施必須更加強硬，同時也應(yīng)當(dāng)更加藝術(shù)。只有這樣，才能使行政執(zhí)法監(jiān)督在完美的執(zhí)行程序中獲得完美的終結(jié)。

思考題：1．試述行政執(zhí)法監(jiān)督主體、監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督人員的法律意義。2．為什么將抽象行政行為納入行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容？3．試論行政執(zhí)法監(jiān)督方式。4．科學(xué)設(shè)定行政執(zhí)法監(jiān)督程序。5．如何發(fā)揮法制督察的行政執(zhí)法監(jiān)督作用？

1、想要體面生活，又覺得打拼辛苦；想要健康身體，又無法堅持運動。人最失敗的，莫過于對自己不負(fù)責(zé)任，連答應(yīng)自己的事都辦不到，又何必抱怨這個世界都和你作對？人生的道理很簡單，你想要什么，就去付出足夠的努力。

2、時間是最公平的，活一天就擁有24小時，差別只是珍惜。你若不相信努力和時光，時光一定第一個辜負(fù)你。有夢想就立刻行動，因為現(xiàn)在過的每一天，都是余生中最年輕的一天。

3、無論正在經(jīng)歷什么，都請不要輕言放棄，因為從來沒有一種堅持會被辜負(fù)。誰的人生不是荊棘前行，生活從來不會一蹴而就，也不會永遠(yuǎn)安穩(wěn)，只要努力，就能做獨一無二平凡可貴的自己。

4、努力本就是年輕人應(yīng)有的狀態(tài)，是件充實且美好的事，可一旦有了表演的成分，就會顯得廉價，努力，不該是為了朋友圈多獲得幾個贊，不該是每次長篇贅述后的自我感動，它是一件平凡而自然而然的事，最佳的努力不過是：但行好事，莫問前程。愿努力，成就更好的你！

5、付出努力卻沒能實現(xiàn)的夢想，愛了很