論我國當(dāng)代行政程序制度

眾所周知，當(dāng)前我國行政執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題比較突出，行政執(zhí)法工作的隨意性較大，在相當(dāng)程度上著混亂和無序的現(xiàn)象，這不僅不符合依法行政的要求，而且勢必對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生阻礙性作用。造成上述問題的原因固然是多方面的，但其中行政執(zhí)法程序制度的滯后確是一個(gè)易為人們所忽視的極其重要的原因。我國行政執(zhí)法程序制度的滯后并非表現(xiàn)在數(shù)量上，單從數(shù)量上看，我國行政執(zhí)法程序非但不落后，甚至還可以說是比較發(fā)達(dá)的。我國行政執(zhí)法程序制度的滯后主要表現(xiàn)在它的質(zhì)量上，即其對行政管理相對人的“正向約束”過強(qiáng)，而對行政主體的“反向約束”過弱

；行政程序基本上是行政管理的附庸和工具，缺乏現(xiàn)代行政程序相對于行政活動(dòng)所應(yīng)有的獨(dú)立性。為什么我國行政執(zhí)法程序制度會形成這種落后于時(shí)代的狀況呢？本文擬就這個(gè)問題談幾點(diǎn)看法，并就現(xiàn)階段革新我國行政程序制度的有利條件作一些分析。一、建立、健全現(xiàn)代行政程序制度的一般條件現(xiàn)代行政程序制度不是憑空產(chǎn)生的，其形成與發(fā)展必須具備一定的社會條件，否則，即便在法律確立了現(xiàn)代行政程序的某些形式，它們也不能在現(xiàn)實(shí)生活中真正發(fā)揮作用。分析發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代行政程序制度產(chǎn)生和發(fā)展的進(jìn)程，我們可以發(fā)現(xiàn)建立健全現(xiàn)代行政程序制度，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)的有序化，必須具備以下三點(diǎn)基本條件：（1）運(yùn)用法律手段制約政府權(quán)力成為一種強(qiáng)烈的社會需要；（2）國家統(tǒng)治者和社會成員普遍認(rèn)識到行政程序?qū)τ诔晒Φ匾?guī)范和控制行政行為具有不可替代的作用；（3）實(shí)行程序至上的原則，視遵守行政程序具有高于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的價(jià)值?，F(xiàn)代行政程序的核心和靈魂是規(guī)范和控制政府行政權(quán)力。如果社會沒有制約政府權(quán)力的需求，或者即使有這樣的需求但沒有強(qiáng)烈到足以迫使統(tǒng)治者采取措施認(rèn)同這種需求的地步，現(xiàn)代行政程序的“反向控權(quán)”價(jià)值就不可能被發(fā)掘出來，加以充分利用，因此，普遍要求制約政府行政權(quán)力的政治氣候和社會氛圍是行政程序由傳統(tǒng)程序向現(xiàn)代程序轉(zhuǎn)化的催化劑，缺少了這樣的催化劑，行政程序永遠(yuǎn)只能在傳統(tǒng)行政程序的水平上徘徊。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，通過法律手段制約政府權(quán)力的社會需要越強(qiáng)烈，行政程序制度現(xiàn)代化的水平便越高。然而，制約政府權(quán)力的需要與建立現(xiàn)代行政程序制度之間并不存在同步關(guān)系。制約政府權(quán)力的愿望促使人們?nèi)ヅふ也⒃囼?yàn)種種控制政府權(quán)力的方法。行政程序的控權(quán)功能和價(jià)值一開始并未為人們所認(rèn)識，人們首先想到的是通過實(shí)體法對政府的行政行為加以控制。直到19世紀(jì)中后期，也即歐洲資產(chǎn)階級革命勝利200多年后，西方發(fā)達(dá)國家才認(rèn)識到行政程序在控制政府行政權(quán)力方面的作用，陸續(xù)制定了行政程序法典。西方的實(shí)踐表明，民主制度和控制政府權(quán)力的要求為現(xiàn)代行政程序制度的產(chǎn)生和發(fā)展創(chuàng)造了條件，但它們不會立刻造就出現(xiàn)代行政程序制度，這中間有一個(gè)認(rèn)識的過程。實(shí)行程序至上的原則，視遵守行政程序具有高于尋找目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值是現(xiàn)代行政程序能夠生存和發(fā)展下去的又一個(gè)重要前提。在傳統(tǒng)行政程序制度下，行政目標(biāo)和利益至上，程序是為行政目標(biāo)和利益服務(wù)的，因而為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和利益可以犧牲程序?，F(xiàn)代行政程序則相反，由于它具有保障行政利益和保障人權(quán)的雙重屬性，因而不允許出于尋找的需要而犧牲程序。程序不容違反，即使是單純的程序違法行為也必將影響實(shí)體行政行為的效力。立法者如不決心維護(hù)行政程序的權(quán)威，甚至不惜犧牲個(gè)別行政利益就不會有現(xiàn)代行政程序制度。二、我國行政執(zhí)法活動(dòng)無序現(xiàn)象的原因分析我國行政執(zhí)法活動(dòng)之所以長期處于無序狀態(tài)是因?yàn)樯鲜霈F(xiàn)代行政程序產(chǎn)生和發(fā)展的三點(diǎn)基本條件建國以后總的說來沒有得到滿足。1.

在制約政府權(quán)力的意識方面。政府的權(quán)力需要制約，不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這在今天看來是最簡單不過的道理，然而，建國后至80年代前的30多年間，如果有人提出制約政府權(quán)力的思想，定會被視為離經(jīng)叛道的奇談怪論而招致眾人的批判?？陀^地講，在建國后的30多年間，雖然我國早就在憲法中確立了民主共和政體，但制約政府權(quán)力的思想既未得到國家認(rèn)同，也未形成普遍的社會思潮，其原因似有以下幾點(diǎn)：（1）歷史文化原因。

政府官員濫用權(quán)力侵害公眾利益的現(xiàn)象在東西方都是一樣存在的，但東西方國家解決這個(gè)問題的傳統(tǒng)方式卻不一樣。西方國家很早就采用“以權(quán)力制約權(quán)力”的方法防治官員濫用權(quán)力和保障民主的實(shí)現(xiàn)。西方國家的權(quán)力制約機(jī)制主要包含兩方面的內(nèi)容：一是國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)與制衡；二是民權(quán)對國家權(quán)力的制約。分權(quán)防止了國家權(quán)力的過分集中和個(gè)人擅斷，它通過設(shè)置不同國家機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)力上的制衡關(guān)系以及賦予這些機(jī)關(guān)獨(dú)立的地位有效地形成和強(qiáng)化了國家活動(dòng)的檢查監(jiān)督和糾偏機(jī)制，從體制上為消除集權(quán)體制下必然會出現(xiàn)的導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制軟弱無力甚至完全失去作用的毒素提供了一種理想的模式，同時(shí)，在西方人看來，分權(quán)也是民主的必要前提。因?yàn)榉謾?quán)機(jī)制只有建立在民主的基礎(chǔ)上才能正常運(yùn)行，否則必然陷入各分權(quán)機(jī)關(guān)為爭權(quán)奪利而濫用權(quán)力的困境。實(shí)踐證明，西方國家這種把分權(quán)與民主結(jié)合起來的權(quán)力制約機(jī)制是行之有效的，其中的有益成分值得我們認(rèn)真研究和借鑒。以中國為代表的東方國家有著長期實(shí)行封建專制統(tǒng)治的歷史傳統(tǒng)。在權(quán)力高度集中的政體下，統(tǒng)治者不可能采用“以權(quán)力制約權(quán)力的方法”清除國家權(quán)力的腐敗，更不可能給予或真正給予人民通過和平的選舉手段撤換自己的權(quán)力。為了政權(quán)的存續(xù)，專制統(tǒng)治者也必須反對官員的腐敗，制止權(quán)力的濫用，但只能通過自下而上的方法有限地進(jìn)行，在這種體制下，社會成員缺乏主人翁意識，寄希望于統(tǒng)治階級內(nèi)部的“清官”保護(hù)自己的利益，一旦希望破滅，忍無可忍，便揭桿而起推翻舊王朝，建立新的封建王朝?？梢?，歷史上中國等東方國家解決腐敗問題的傳統(tǒng)方式不是“以權(quán)力制約權(quán)力”而是“以暴力推翻權(quán)力”，所以，從歷史傳統(tǒng)上看，中國人在受到國家權(quán)力無法忍受的侵害時(shí)有反抗國家權(quán)力的意識，卻少有通過制約國家權(quán)力防患于未然的觀念，這種歷史傳統(tǒng)對新中國民主法治建設(shè)的消極影響是不難體會到的。（2）思想理論原因。建國以后，特別是50年代末至70年代末這段時(shí)期內(nèi)我國政治體制建設(shè)總的指導(dǎo)思想是集權(quán)。在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，集權(quán)的思想和體制不斷強(qiáng)化。在這樣的思想和政治背景下，權(quán)力制約理論不可能獲得存在和發(fā)展的空間，理所當(dāng)然地遭到了排斥和批判。當(dāng)時(shí)的權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，權(quán)力制約理論及其實(shí)踐必然會損害黨的領(lǐng)導(dǎo)以及政府的權(quán)威；會引發(fā)和激化黨和政府與人民群眾之間的矛盾，甚至引起社會動(dòng)亂；會造成國家機(jī)關(guān)及其工作人員之間爭權(quán)奪利，相互拆臺和推諉責(zé)任。分權(quán)無異就是分裂和動(dòng)亂的同義語。因此，在70末以前“左”傾思想長期占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下，對強(qiáng)調(diào)集權(quán)的政治思想以及權(quán)力過分集中現(xiàn)象的任何懷疑和批評都將被扣上反對黨的領(lǐng)導(dǎo)的帽子，從而使對非分權(quán)和權(quán)力制約理論的研究成為禁區(qū)。在改革開放十幾年后的今天，人們的思想觀念發(fā)生了很大的變化，許多陳舊的觀念和僵死的教條被打破了，制約政府權(quán)力的必要性已逐步得到承認(rèn)，但各種懷疑和反對權(quán)力制約的思想觀念和影響遠(yuǎn)未消除，因此，權(quán)力制約理論及其實(shí)踐在我國的發(fā)展總的說來是艱難而又緩慢的。（3）政治體制原因。我國是人民民主專政的社會主義國家，基本政治制度是優(yōu)越的，但在具體的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式上，還存在一些重大缺陷，其中權(quán)力過分集中是這些缺陷的主要表現(xiàn)之一？。所謂權(quán)力過分集中現(xiàn)象，“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要由第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保?/p>

鄧小平同志的這段論述精辟地揭示了我國權(quán)力過分集中現(xiàn)象的形成過程及其基本特點(diǎn)，即首先把國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力不適當(dāng)?shù)厝考杏邳h委，實(shí)行黨政不分，以黨代政；其次將黨委的權(quán)力進(jìn)一步不適當(dāng)?shù)丶械近h委主要領(lǐng)導(dǎo)手中，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)被個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)所取代。在這種權(quán)力過分集中的體制下是不可能建立任何制約政府權(quán)力機(jī)制的，由于政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)是根據(jù)黨委的決定進(jìn)行的，對政府權(quán)力的制約就是對黨委權(quán)力的制約，即使法律賦予人民代表大會和法院對政府的制約權(quán)，它們也很難行使這種權(quán)力，因?yàn)樗鼈冏陨硪蔡幵邳h委的領(lǐng)導(dǎo)之下，因而，它們對政府的活動(dòng)只能配合而無法制約。在這種體制下，公眾對國家機(jī)關(guān)的民主制約實(shí)際上業(yè)不能發(fā)揮作用。因?yàn)檎莆諏?shí)權(quán)的黨委書記和其他成員不是民選的，其政治前途不取決于選票的多少。公眾對黨委成員可以提出批評、建議，但沒有約束作用，黨委書記可以接受也可以不接受群眾意見而不必?fù)?dān)心在選舉中對自己不利?？梢?，只有消除權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，實(shí)行黨政適度分開，給予國家立法、行政、司法機(jī)關(guān)各自在其職責(zé)范圍內(nèi)自主處理日常事務(wù)的權(quán)力，才有可能形成和發(fā)展某種權(quán)力制約機(jī)制，并進(jìn)而推動(dòng)控權(quán)理論的完善和控權(quán)意識的普及。（4）經(jīng)濟(jì)體制的原因。建國后我國確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，排斥市場的作用。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行方式是通過下達(dá)行政命令和計(jì)劃管理經(jīng)濟(jì)，把一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入行政體制。而行政體制是以命令服從為特征的，在這種體制下只會產(chǎn)生官尊民卑的特權(quán)思想，而不可能真正孕育出民主、平等、權(quán)利等法律觀。人無民主、平等、權(quán)利觀念就不會產(chǎn)生通過制約政府權(quán)力保障自己合法權(quán)益的要求。2.在對行政程序制約政府權(quán)力功能的認(rèn)識方面黨和國家意識到需要采用法律手段適當(dāng)制約政府權(quán)力以及制約政府權(quán)力的思想逐漸形成為一種普遍的社會意識是從80年代初期開始的。鑒于建國后權(quán)力過分集中帶來的歷史教訓(xùn)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人意識到必須適當(dāng)分散國家權(quán)力。鄧小平同志早在1980年就已指出：“我們歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對分散主義、鬧獨(dú)立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個(gè)人過分集權(quán)”？

：“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展，對這個(gè)問題長期沒有足夠的認(rèn)識，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因。使我們付出了沉重的代價(jià)，現(xiàn)在再也不能不解決了”？

.1982年10月1試行的《中華人民共和國民事訴訟法》把運(yùn)用法律制約政府行政活動(dòng)的思想付諸司法實(shí)踐。該法第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”，從此以后我國開始有了法院監(jiān)督、制約行政行為的活動(dòng)，并于1989年建立了統(tǒng)一的行政訴訟制度。行政訴訟的產(chǎn)生和發(fā)展在我國社會主義法制史上具有劃時(shí)代的意義。政府機(jī)關(guān)及其工作人員必須守法，1954年憲法就提出了要求，但由于缺少追究政府法律責(zé)任的法律程序（核心是行政訴訟程序），政府機(jī)關(guān)及其工作人員普遍認(rèn)識不到法律對其自身的約束作用。從這一側(cè)面，我們可以深刻體會到程序?qū)τ谥萍s政府權(quán)力發(fā)揮著多么重要的作用！從1982年算起，我國通過法律制約政府權(quán)力的實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，然而，意識到需要借助行政程序法的作用加大制約政府權(quán)力的力度，不過是最近一兩年的事。在此之前一般認(rèn)為行政程序不過是行政機(jī)關(guān)的辦事手續(xù)而已，無足輕重。因而，立法機(jī)關(guān)偏重于對行政機(jī)關(guān)的實(shí)體法控制，而將行政程序基本上交由行政機(jī)關(guān)自行制定，這就必然造成了我國行政程序立法的落后和無序。3.在尊重程序、信守程序方面我國沒有程序至上的傳統(tǒng)，政府機(jī)關(guān)普遍存在輕視程序的現(xiàn)象。其原因主要有三點(diǎn)：（1）由于傳統(tǒng)的行政程序不具有制約行政行為，保障民權(quán)的功能，因而政府機(jī)關(guān)及其工作員尊重程序、信守程序的狀況沒有引起全社會的重視，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反行政程序的行為沒有形成強(qiáng)大的社會壓力。（2）行政機(jī)關(guān)及其工作人員、公眾和社會輿論普遍采用實(shí)用主義的哲學(xué)態(tài)度對待行政程序，人們重視的是行政行為的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及其后果是否合理合法，只要行政行為的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容合理合法，不按程序辦事是無關(guān)緊要的。反過來講，只有當(dāng)行政行為的實(shí)體內(nèi)容及其后果違反法律、不合情理、有失公正時(shí)，人們才想到去追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員在程序上的失誤。這種重結(jié)果輕過程的實(shí)用主義哲學(xué)觀嚴(yán)重妨礙了我國國家行政管理活動(dòng)的規(guī)范化。（3）錯(cuò)誤地將行政程序與官僚主義聯(lián)系在一起是造成我國行政程序立法落后的又一認(rèn)識上的原因。的確，傳統(tǒng)型的行政程序細(xì)密到一定程度會形成阻礙人民群眾接近行政機(jī)關(guān)的程序壁壘，舊中國政府官僚化的表現(xiàn)之一就是老百姓接近官府的程序非常繁瑣，因而許多新中國的建設(shè)者們產(chǎn)生了一種誤解，以為程序越少、越簡單越有利于政府機(jī)關(guān)及其工作人員密切聯(lián)系群眾，越有利于反對官僚主義。因此，長期以來，我國國家行政管理過程中的非規(guī)范化傾向甚濃，辦事不講程序，有程序也可以隨便違反的現(xiàn)象比較普遍。不合理的行政程序與官僚主義之間有相互依存，互為表現(xiàn)的關(guān)系，這是我們今后在建設(shè)行政程序法制時(shí)必須給予高度重視的，但是，行政程序本身并不必然導(dǎo)致官僚主義，沒有必要的行政程序就不會有國家行政管理的法治化和科學(xué)化。三、現(xiàn)階段革新我國行政程序制度的有利條件隨著我國經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的不斷深化以及理論研究的不斷深入，前述造成我國行政程序立法長期在低水平上徘徊的消極因素正在逐步消除，當(dāng)前革新我國行政程序立法，建立現(xiàn)代行政程序制度的條件已基本成熟。首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，促使人們的觀念發(fā)生了深刻的、不可逆轉(zhuǎn)的變化。改革開放的過程是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素不斷減少、市場經(jīng)濟(jì)因素不斷增加的過程。市場經(jīng)濟(jì)中的平等、意思自治、契約自由等基本要素的影響波及到社會生活的各個(gè)方面，引發(fā)了人們思想觀念的重大變革。與改革前相比，公眾的權(quán)力意識、平等觀念大為增強(qiáng)，制約政府權(quán)力已逐漸演進(jìn)為普遍的社會要求，這些都為我國革新行政程序立法、建立現(xiàn)代行政程序制度奠定了廣泛而牢靠的社會基礎(chǔ)。其次，在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，政治體制改革也在不斷深化，黨政的適度分開為建立和發(fā)展包括現(xiàn)代行政程序制度在內(nèi)的制約政府權(quán)力的一系列法律制度創(chuàng)造了必備的政治環(huán)境。黨政不分，國家政事事無巨細(xì)皆由黨委負(fù)責(zé)，政府各部門之間是無法真正實(shí)行分工制約的。只有在黨政適度分開，屬于政府的事務(wù)由政府自主管理的情況下才有可能實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)之間的必要分工和制約。早在1980年鄧小平同志就提出要著手解決黨政不分的問題，？

改革開放以來，我們在這方面已取得了一定的成績，政府及其它國家機(jī)關(guān)處理事務(wù)性工作的自

主權(quán)基本上能夠受到各級黨委的尊重，從而為我國現(xiàn)代行政程序制度的創(chuàng)建奠定了必不可少的前提。第三，前一階段目標(biāo)控權(quán)方式的日漸乏力促使越來越多的人認(rèn)識到盡快加強(qiáng)與發(fā)展程序控權(quán)方式是當(dāng)前深化我國行政法治建設(shè)的迫切需要。如前所述，我國政府權(quán)力受法律制約，政府違法也要承擔(dān)法律責(zé)任的制度化實(shí)踐是從80年代初開始的，其后的發(fā)展可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是通過實(shí)體法對政府權(quán)力予以規(guī)范和制約的階段，第二個(gè)階段是在保持實(shí)體法對政府權(quán)力規(guī)范和控制的同時(shí)，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向加強(qiáng)和發(fā)展現(xiàn)代行政程序法制度規(guī)制行政活動(dòng)的階段。目前我國正處在由第一階段向第二階段過渡的轉(zhuǎn)折時(shí)期，之所以會發(fā)生這種轉(zhuǎn)折或者說是飛躍，是我國自改革開放以來不斷加強(qiáng)行政法治建設(shè)的必然結(jié)果。80年代中前期在我國行政法制遭受“文革”及其以前歷次左傾運(yùn)動(dòng)的嚴(yán)重破壞，亟待恢復(fù)與重建的特殊時(shí)期，大量制定行政實(shí)體法規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職、權(quán)、責(zé)是建立健全社會主義行政法制的必要步驟，對于規(guī)范和制約政府的行政行為起到了積極的作用。但是，實(shí)體法的控權(quán)模式有其自身難以克服的弊病，控權(quán)效果難以向更高的水平發(fā)展，這是因?yàn)槌掷m(xù)提升實(shí)體法控權(quán)效果所應(yīng)具備的條件在現(xiàn)代社會很難滿足。實(shí)體法的控權(quán)效果是與實(shí)體法的細(xì)密程度成正比的，控權(quán)效果越好要求實(shí)體法規(guī)定具體化的程度越高，也即留給行政機(jī)關(guān)自由裁量的余地越小，這與現(xiàn)代社會行政權(quán)不可避免的擴(kuò)張趨勢是矛盾的。由于現(xiàn)代社會行政事務(wù)日益復(fù)雜，國家行政管理的專業(yè)化要求不斷升高，導(dǎo)致國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法人員的立法能力下降，無力就具體的行政事務(wù)作出詳盡的法律規(guī)定，？

相反法律規(guī)定的原則性越來越大，這就意味著法律規(guī)制行政行為的能力和效果只能是日漸衰落，如果不能找到新的控權(quán)手段抵消實(shí)體法控權(quán)的頹勢，行政法治無疑將面臨名存實(shí)亡的危險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，這個(gè)新的控權(quán)手段就是不同于傳統(tǒng)行政程序的現(xiàn)代行政程序。盡管由于現(xiàn)代社會行政事務(wù)紛繁復(fù)雜、專業(yè)化要求高，立法機(jī)關(guān)不得不在很大的范圍內(nèi)將行政決策權(quán)交給行政機(jī)關(guān)自行行使，但它可以要求行政機(jī)關(guān)務(wù)必以立法機(jī)關(guān)規(guī)定的正當(dāng)程序進(jìn)行行政活動(dòng)，從而達(dá)到通過程序的穩(wěn)定性以不變應(yīng)萬變對行政過程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制的目的，彌補(bǔ)實(shí)體法控權(quán)的不足。80年代中期以后尤其是80年代末我國行政訴訟制度全面建成以后，實(shí)體法控權(quán)乏力的弊端便開始暴露出來，由于實(shí)體法的具體規(guī)則大都由行政機(jī)關(guān)通過行政立法自行制定，依法行政實(shí)際上成了依行政機(jī)關(guān)所定之法行政，在這種情況下，司法機(jī)關(guān)通過行政訴訟對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的法制監(jiān)督顯然不能充分發(fā)揮作用。由于面臨被訴的風(fēng)險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的確感到法律約束力的存在，這一點(diǎn)在行政訴訟法