城市河流環(huán)境公共政策過(guò)程公眾參與調(diào)查研究-以《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》為例-BELL課程

城市河流環(huán)境公共政策過(guò)程公眾參與調(diào)查研究-以《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》為例—BELL課程PAGE1-目錄1綜述………………21.1公共政策概念的界定………………………21.1.1公共政策…………….21.1.2環(huán)境公共政策……………………….21.1.3水環(huán)境公共政策…………………….31.2公眾參與的涵義……………31.2.1公眾參與的定義…………………….31.2.2公眾參與的主體…………………….31.2.3公眾參與的客體……………………..42我國(guó)環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與…………52.1我國(guó)環(huán)境公共政策及公眾參與的發(fā)展歷程………………52.2我國(guó)環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與……………………62.2.1環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與的必要性……62.2.2環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與的途徑………72.2.3環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與的法律保障…………………83《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》政策過(guò)程中的公眾參與程度調(diào)查………93.1研究對(duì)象簡(jiǎn)介………………93.1.1伊通河地理環(huán)境簡(jiǎn)介……………….93.1.2《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》簡(jiǎn)介………...103.2調(diào)查對(duì)象及方法…………..103.2.1調(diào)查對(duì)象…………...103.2.2調(diào)查方法…………...103.3研究結(jié)果及分析…………..113.3.1調(diào)查對(duì)象基本面信息……………...113.3.2伊通河城區(qū)段環(huán)境狀況相關(guān)問(wèn)題分析…………...143.4實(shí)現(xiàn)相關(guān)水環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與的對(duì)策…………………..153.4.1提高公眾參與的意識(shí)和能力……………………...153.4.2拓寬公眾參與的渠道……………...163.4.3完善科學(xué)的公眾參與機(jī)制………...17參考文獻(xiàn)…………………………..19附錄………………..211綜述1.1公共政策概念的界定1.1.1公共政策公共政策的概念涉及面廣，不同學(xué)者根據(jù)研究的不同有著不同的界定。如哈羅德·D·拉斯韋爾(H·D·Lasswell)與亞伯拉罕·卡普蘭(A·Kaplan)認(rèn)為，公共政策是一種具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃；伍德·威爾遜(Woodrew·WiIson)認(rèn)為，公共政策是有立法權(quán)的人制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)；托馬斯·戴伊(ThmoasR·Dye)則認(rèn)為，凡政府決定做或者不做的事情就是公共政策[1]。國(guó)內(nèi)學(xué)者張金馬認(rèn)為，公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南，其表現(xiàn)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書(shū)面聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等[2]。學(xué)者陳譚認(rèn)為，公共政策是實(shí)現(xiàn)公眾意志、滿足社會(huì)需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)公眾和社群的行為指南或行為準(zhǔn)則，是特定的機(jī)構(gòu)制定并由社會(huì)實(shí)施的有計(jì)劃的活動(dòng)過(guò)程[3]。綜上所述，本文采用陳慶云的觀點(diǎn)來(lái)界定公共政策。公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則[4]。更具體地說(shuō)，公共政策是政府為解決特定社會(huì)問(wèn)題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治活動(dòng)，是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例、規(guī)定的總稱。1.1.2環(huán)境公共政策根據(jù)上面對(duì)公共政策定義的界定，并采用李康的觀點(diǎn)，對(duì)環(huán)境公共政策作出如下定義。環(huán)境公共政策是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的延伸和具體化是誘導(dǎo)、約束、協(xié)調(diào)環(huán)境政策調(diào)控對(duì)象的觀念和行為的準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的定向管理手段[5]。簡(jiǎn)而言之，環(huán)境公共政策是國(guó)家為保護(hù)環(huán)境而采取的一系列控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和[6]。環(huán)境公共政策具有以下的特征：從本質(zhì)上看，環(huán)境公共政策是國(guó)家為了減輕或消除環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性而實(shí)施的制度安排[6]；從內(nèi)容上看，環(huán)境公共玫策包括國(guó)家頒布的法律、條例，中央政府各部門(mén)發(fā)布的辦法、解釋、通知等和省級(jí)人民政府頒布的條例、辦法等的總稱，它既有強(qiáng)制性，又有非強(qiáng)制性；從范圍上看，環(huán)境公共政策包括污染控制政策、生態(tài)保護(hù)政策和國(guó)際環(huán)境政策等，而擴(kuò)展到適用范圍，它存在廣、狹之分，廣義認(rèn)為環(huán)境公共政策為國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面的一切行動(dòng)和做法，而狹義的環(huán)境公共政策主要指環(huán)境法律之外的有關(guān)政策安排。1.1.3水環(huán)境公共政策對(duì)于水環(huán)境公共政策一般有如下的定義：政府以及其他公共部門(mén)在處理與水環(huán)境有關(guān)的行政事務(wù)時(shí)，為達(dá)到水環(huán)境發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際的水環(huán)境情況和條件，運(yùn)用政策科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析各方利益及時(shí)間因素，對(duì)水環(huán)境的問(wèn)題制定戰(zhàn)略、法案、政策、規(guī)定、措施的過(guò)程[7]。簡(jiǎn)言之，水環(huán)境公共政策是指直接或間接與水質(zhì)管理有關(guān)的政策，包括水污染防治政策與水資源利用與保護(hù)政策[8]。水環(huán)境公共政策與政策要素之間存在一種雙重關(guān)系：一方面，水環(huán)境公共政策由許多要素促成并不斷進(jìn)行調(diào)整；另一方面，水環(huán)境公共政策在很多情況下影響著政策要素。盡管政策要素不是一個(gè)獨(dú)立的變量，但是在一定時(shí)間內(nèi)它是穩(wěn)定的。而且是影響政策過(guò)程的主要因素。1.2公眾參與的涵義1.2.1公眾參與的定義公眾參與起源于古希臘雅典的直接民主模式，當(dāng)時(shí)的希臘自由民全部參與政治決策，享有政治自由，在議會(huì)中輪流執(zhí)政[9]。到十八、十九世紀(jì)表現(xiàn)為約翰·洛克（JohnLocke）與約翰·米勒(JohnMiller)提倡的民主理論、黑格爾(Hegel)的“公民社會(huì)觀”、哈貝馬斯(Habermas)的“公共領(lǐng)域”論點(diǎn)。1830年代，托克維爾(Tocqueville)對(duì)美國(guó)社會(huì)政治生活的考察成果《論美國(guó)的民主》使美國(guó)成為西方民主社會(huì)的典范，其民主制度的核心要素之一是公民參與[10]。最早真正意義上提出“公眾參與”概念的是第二次世界大戰(zhàn)前后一些研究比較政治的西方學(xué)者。例如著名的政治學(xué)者阿爾蒙德（Almond）和維巴（Vibha）曾比較了美國(guó)、英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利與墨西哥等五個(gè)不同文化背景及政治發(fā)展階段的國(guó)家，從政治文化的角度探討不同國(guó)家間關(guān)于“公眾意識(shí)”和“公眾參與”的差異性，以及造成此差異的內(nèi)外在因素，將民主政治下的政治文化稱為“參與式的政治文化”[11]，公眾參與的概念被大量引入政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者都對(duì)公民參與的定義做了相當(dāng)豐富的研究，例如臺(tái)灣學(xué)者吳英明認(rèn)為，公民參與指人民或民間團(tuán)體基于主權(quán)的認(rèn)知及實(shí)踐，對(duì)于政府的行動(dòng)及政策可得充分的資訊，同時(shí)也有健全的管道[12]。結(jié)合我國(guó)的民主實(shí)踐和實(shí)際國(guó)情，公眾參與應(yīng)界定為：公民個(gè)人或公民團(tuán)體依照法律法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)各種方式和途徑參與管理國(guó)家和社會(huì)的各種事務(wù)，影響和推動(dòng)包括政治系統(tǒng)中的各種決策的活動(dòng)和行為，實(shí)現(xiàn)公民的民主權(quán)利的行為[10]。1.2.2公眾參與的主體公眾參與的主體是普通的公民個(gè)體或公民團(tuán)體行，政府工作人員和政黨成員應(yīng)被排斥在外，有利于體現(xiàn)公民參與的非職業(yè)性與全民性[10]。就主體中的公民個(gè)人而言，依法律的界定，所謂公民是指具有一個(gè)國(guó)家的國(guó)籍，并根據(jù)該國(guó)的憲法和法律規(guī)定，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。就公共政策過(guò)程中的公眾參與而言，主體應(yīng)該是來(lái)自于受到政府政策或方案影響的一般公民或公民團(tuán)體。這些公民或公民團(tuán)體通常是非常龐大和復(fù)雜，而能夠參與到公共政策過(guò)程中來(lái)的公民主體必須具有足夠的代表性，代表廣大的群眾，對(duì)切身相關(guān)的公共事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)，在決策過(guò)程中產(chǎn)生影響力[9]。1.2.3公眾參與的客體公共政策是公共政策過(guò)程中的公眾參與的客體，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案[13]。也就是說(shuō)，公共政策過(guò)程是利益表達(dá)和綜合的過(guò)程，在此過(guò)程中只有社會(huì)公眾與政府共同參與，這樣的政策才能既符合社會(huì)公眾的利益，也符合政府的利益。與此同時(shí)，并非所有的公共政策都需要公眾的參與，因公共政策問(wèn)題的不同，公眾參與的收益和成本之間的權(quán)衡也不同，公眾參與的程度要求也會(huì)不同。界定公眾參與范圍的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制。按政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求，可將公共政策分為（1）獨(dú)裁或自主式政策，沒(méi)有公民參與或公眾的影響力；（2）協(xié)商式政策，公眾在其中發(fā)揮有限卻十分重要的作用；（3）公共決策，政策由管理者和公眾共同制定，公民對(duì)政策擁有廣泛的影響力[9]。2我國(guó)環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與2.1我國(guó)環(huán)境公共政策及公眾參與的發(fā)展歷程中國(guó)的環(huán)境公共政策演變深化的歷史，也是中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)轉(zhuǎn)展的歷史，公眾參與到環(huán)境政策過(guò)程的發(fā)展歷程也與環(huán)境保護(hù)事業(yè)相同步。協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境資源之間的矛盾，以及逐漸凸顯的環(huán)境問(wèn)題，使公民的利益不斷地受到侵害，同時(shí)也將公民的環(huán)境意識(shí)推向了新的高度。在這樣的背景下，公眾參與到與切身利益的一些環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估的意愿不斷強(qiáng)烈，隨著改革開(kāi)放三十余年間社會(huì)制度的不斷完善以及相關(guān)法律的制定和相關(guān)學(xué)科的發(fā)展，公眾參與到環(huán)境政策過(guò)程的可能性的到肯定，參與的渠道也不斷的得到完善。下面就通過(guò)中國(guó)環(huán)境公共政策的發(fā)展來(lái)透視公眾參與環(huán)境公共政策的發(fā)展歷程。自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)環(huán)境會(huì)議以來(lái)，中國(guó)的環(huán)境公共政策大致經(jīng)歷了三個(gè)階段[14]，因而公眾參與到政策過(guò)程也可大致分為以下三個(gè)階段：第一階段：80年代我國(guó)環(huán)境公共政策及公眾參與1982年建立國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，1983年國(guó)務(wù)院第二次環(huán)境保護(hù)會(huì)議規(guī)定把環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。而80年代我國(guó)環(huán)境政策的基本內(nèi)容是：預(yù)防為主，防治結(jié)合，污染者負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化環(huán)境管理（解振華，1996），與之配套的是比較詳細(xì)的工業(yè)建設(shè)布局環(huán)境政策、能源環(huán)境政策、水域環(huán)境政策、自然環(huán)境保護(hù)政策等等（曲格平，1984）。不難看出，該階段的環(huán)境公共政策的基本原則是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，且在政策過(guò)程中能參與其中的政府部門(mén)相關(guān)人員及少數(shù)學(xué)者外，公眾對(duì)環(huán)境公共政策過(guò)程的參與處于萌芽階段。第二階段：90年達(dá)我國(guó)環(huán)境公共政策及公眾參與隨著改革開(kāi)放的深化，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的到空前發(fā)展，而這樣的發(fā)展必然伴隨著環(huán)境質(zhì)量的惡化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出了昂貴的環(huán)境生態(tài)成本。該時(shí)期的環(huán)境公共政策的主要內(nèi)容是：基本控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢(shì)，改善部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。與此同時(shí)，環(huán)境教育和提高全民族的環(huán)保意識(shí)上升到國(guó)家環(huán)境與發(fā)展的對(duì)策，以及一些民間的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的成立（如自然之友成立于1993），對(duì)倡導(dǎo)和推動(dòng)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與機(jī)制的形成，反映和代言弱勢(shì)的呼聲并影響環(huán)境公共政策起到了舉足輕重的作用。公眾參與到環(huán)境政策過(guò)程得到不斷地發(fā)展。第三階段：新世紀(jì)我國(guó)環(huán)境公共政策及公眾參與經(jīng)過(guò)近30年的努力，中國(guó)初步形成了包括4部環(huán)保法律，8部資源保護(hù)法律，20多項(xiàng)環(huán)保行政法規(guī)和260多項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等組成的法規(guī)體系。基本形成以環(huán)境政策的基本原則和全息性為基礎(chǔ)的以環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境社會(huì)政策、環(huán)境行政政策、國(guó)際環(huán)境政策等5大政策為主體的政策體系[14]。在該階段，問(wèn)題的凸顯與解決，使利益群體的環(huán)境意識(shí)強(qiáng)化，因而越來(lái)越多的公民將環(huán)境保護(hù)作為己任，并積極參與到相關(guān)的環(huán)境保護(hù)和政策過(guò)程中。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)也逐步意識(shí)到，必須把擴(kuò)大公眾的有效參與作為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的根本措施。公眾的關(guān)注已成為一種無(wú)形的監(jiān)督和推動(dòng)力量，為公眾打造出參與的機(jī)制和體制平臺(tái)成為政府部門(mén)當(dāng)務(wù)之急。2.2環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與2.2.1環(huán)境公共政策過(guò)程中公眾參與的必要性環(huán)境問(wèn)題已關(guān)系到每一個(gè)公民的切身利益。環(huán)境公共政策作為解決環(huán)境問(wèn)題的主要手段之一，公眾參與到其中是其基石，如今國(guó)家和政府不斷地倡導(dǎo)和重視公眾參與到環(huán)境保護(hù)和環(huán)境公共政策過(guò)程中的趨勢(shì)，說(shuō)明公眾參與對(duì)于環(huán)境公共政策有著十分的必要性。本文就從一下一個(gè)方面來(lái)簡(jiǎn)要說(shuō)明。1.公眾參與對(duì)于一個(gè)環(huán)境公共政策的成敗起著決定性的影響。首先，公眾參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公眾參與，可以減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行，因?yàn)?，通過(guò)群體參與而得出的成果，基本上都是大多數(shù)人愿意接受，且群眾基本上都對(duì)事件有了認(rèn)識(shí)，了解到政策的關(guān)鍵所在，加上個(gè)人對(duì)政策的親切感，相信政策更易施行[15]。2.環(huán)境公共政策過(guò)程中離不開(kāi)公眾參與的智慧支撐?！爸鸩叫纬缮钊肓私饷袂?、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率”[16]。政策不僅是政治制度的產(chǎn)物，而且是大眾智慧的結(jié)晶，要想保證政策的科學(xué)性、合理性、公平性單靠政府及相關(guān)的工作人員的智慧是不夠的。公眾作為環(huán)境污染的最深體會(huì)著，對(duì)政策制定過(guò)程中所提出的建議來(lái)源于實(shí)踐，政策制定者可以在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，采納公眾的觀點(diǎn)和建議，這在一定程度上為政策的制定提供智慧的支撐。3.公眾參與有利于增強(qiáng)環(huán)境公共政策內(nèi)容的公平性公共政策關(guān)于權(quán)利、機(jī)會(huì)和價(jià)值、利益在社會(huì)成員之間的配置和分配符合公平、正義、人道等原則，它是衡量公共政策有效性的一個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)[17]。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的資源是有限的，而社會(huì)中的個(gè)人以及利益團(tuán)體都想從中獲得更多的利益，利用有限的環(huán)境容量得到更多的產(chǎn)出，這就必然導(dǎo)致資源及利益分配上沖突和矛盾。強(qiáng)勢(shì)利益群體可能獲得占有較多的環(huán)境資源，而弱勢(shì)群體占有較少甚至利益受損。相關(guān)的環(huán)境公共政策的出臺(tái)必須對(duì)弱勢(shì)群體作出保護(hù)。而公眾參與在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)政策公平性中發(fā)揮著重要的功能和作用。一方面公民參與能夠促進(jìn)社會(huì)弱者的自立、自強(qiáng)，提升他們參與公共政策的機(jī)會(huì)與能力；另一方面公民參與有利于整合社會(huì)弱者的分散力量，使他們建立自己的自助組織，并通過(guò)組織化的途徑向政府反映利益需求，確保政府制定的公共政策能夠向處于社會(huì)弱勢(shì)的群體和個(gè)人進(jìn)行必要的傾斜，真正支持弱勢(shì)群體，促使社會(huì)公平、正義的實(shí)現(xiàn)[18]。4.環(huán)境公共政策執(zhí)行中離不開(kāi)公眾的有效監(jiān)督。政策執(zhí)行是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，好的政策只有認(rèn)真執(zhí)行才能產(chǎn)生好的結(jié)果。在環(huán)境公共政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體總是表現(xiàn)一定的自利性，加之政策執(zhí)行機(jī)制和政策執(zhí)行人員素質(zhì)的缺陷，極其容易導(dǎo)致政策的失真。我國(guó)目前環(huán)境公共政策執(zhí)行的問(wèn)題很多，好的政策由于執(zhí)行不好反而對(duì)環(huán)境產(chǎn)生更大的破壞，與此同時(shí)還傷害了公眾的利益。因而對(duì)環(huán)境公共政策執(zhí)行的監(jiān)督十分必要。目前我國(guó)公眾積極參與環(huán)境公共政策執(zhí)行過(guò)程對(duì)那些濫用權(quán)利，以權(quán)利謀私，上有政策下有對(duì)策的部門(mén)做堅(jiān)決的斗爭(zhēng)，對(duì)利己主義和個(gè)人主義的遏止是有相當(dāng)大好處的。2.2.2環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與的途徑我國(guó)公眾參與到環(huán)境公共政策過(guò)程的主要途徑可以分為制度性參與和非制度性參與[19]，下面就根據(jù)張永怡觀點(diǎn)總結(jié)如下：1.制度性參與環(huán)境公共政策過(guò)程的途徑制度性參與是我國(guó)公眾參與環(huán)境公共政策過(guò)程的主要途徑，也是穩(wěn)定、有序、有效的參與途徑，應(yīng)增加制度性參與的途徑。制度性參與又包括公眾間接參與和直接參與兩種。我國(guó)的基本社會(huì)制度為制度性公眾間接參與政策過(guò)程提供了根本保證。我國(guó)公民通過(guò)人民代表、政協(xié)委員間接參與環(huán)境公共政策的制定修改、監(jiān)督公共政策的執(zhí)行并對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。間接參與途徑主要包括以下幾種：（1）通過(guò)人民代表大會(huì)間接參與政策過(guò)程；（2）通過(guò)人民政治協(xié)商會(huì)議間接參與政策過(guò)程；（3）通過(guò)參加社團(tuán)活動(dòng)參與政策過(guò)程；（4）通過(guò)官方、半官方政策咨詢機(jī)構(gòu)參與政策過(guò)程。制度性公眾直接參與是指行政機(jī)關(guān)在行政立法、制定環(huán)境政策或做出行政決定過(guò)程中，通過(guò)聽(tīng)證、信訪、公示、政務(wù)信息網(wǎng)等途徑搜集、征求有關(guān)政策相對(duì)人意見(jiàn)的活動(dòng)，給政策相對(duì)人直接充分表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，為公民提供了一個(gè)近距離廣泛參與政策過(guò)程和不同利益相關(guān)人對(duì)話、辯論的平臺(tái)，其主要途徑包括以下幾種：（1）通過(guò)聽(tīng)證制度參與政策過(guò)程；（2）通過(guò)政務(wù)信息網(wǎng)參與政策過(guò)程；（3）借助政策公示參與政策過(guò)程；（4）通過(guò)信訪制度參與政策過(guò)程。2.非制度性參與環(huán)境公共政策過(guò)程的途徑非制度性的公眾參與途徑，是民間自發(fā)的不穩(wěn)定不規(guī)范非制度安排的參與活動(dòng)，是非主流的公眾參與途徑。非制度性的公眾參與方式在我國(guó)公眾參與環(huán)境公共政策過(guò)程中也起著很大作用，但有時(shí)也會(huì)給政策過(guò)程帶來(lái)消極影響。其主要途徑包括以下幾種：（1）用輿論擴(kuò)散對(duì)政策的制定、調(diào)整施加影響；（2）通過(guò)民間咨詢機(jī)構(gòu)推動(dòng)政策的制定與調(diào)整；（3）借助特殊的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)和非正常的手段對(duì)政策施加影響；（4）通過(guò)較激烈的參與方式對(duì)公共政策施加影響。2.2.3環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與的法律保障我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！盵20]2000年7月1日起正式實(shí)施的《立法法》第23條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”[21]。2007年4月24日，新華社授權(quán)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(該條例將于2008年5月1日起正式施行)標(biāo)志著我國(guó)在政府信息公開(kāi)的制度建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了里程碑式的跨越[22]。1989年12月26日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中第六條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告[23]。1994年3月25日國(guó)務(wù)院第10次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)21世紀(jì)議程》，即《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展》白皮書(shū)[24]。其中，該白皮書(shū)的第20章標(biāo)題即為“團(tuán)體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展”，為公眾和社會(huì)團(tuán)體參與可持續(xù)發(fā)展制定了全面系統(tǒng)的目標(biāo)、政策和行動(dòng)方案。2003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十一條明確規(guī)定：除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明[25]。自2008年6月1日起施行的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（主席令第八十七號(hào)）第十條明文規(guī)定：任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉[26]。3《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》政策過(guò)程中的公眾參與程度調(diào)查水資源日益成為稀缺性資源，中國(guó)面臨著更為緊迫的水資源和水環(huán)境壓力，供需關(guān)系失衡已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)瓶頸，對(duì)水資源的戰(zhàn)略管理是我國(guó)能源資源戰(zhàn)略管理的重要組成部分[24]。面對(duì)供需關(guān)系的矛盾和日益嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，對(duì)有力有效的水環(huán)境公共政策提出了新的要求。在水環(huán)境政策過(guò)程中，公民及民間團(tuán)體將扮演關(guān)鍵的角色。要實(shí)現(xiàn)真正的公眾參與發(fā)到水環(huán)境政策過(guò)程中，必須拓寬參與的渠道和參與民眾的范圍。公眾參與范圍的擴(kuò)大主要取決于兩個(gè)因素[25]。其一，為實(shí)現(xiàn)江河流域管理計(jì)劃中的目標(biāo)而最終決定采取最適當(dāng)?shù)拇胧P(guān)系到各種個(gè)人和組織間的利益平衡問(wèn)題，而這些個(gè)人和組織便是相關(guān)水環(huán)境公共政策的參與者。其二，涉及到強(qiáng)制執(zhí)行力度。在目標(biāo)的制定、措施的強(qiáng)制執(zhí)行、措施的強(qiáng)迫執(zhí)行及標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告等方面透明度越高，公眾的力量對(duì)環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)原則的影響也越大?，F(xiàn)今，我國(guó)的公眾參與水環(huán)境公共政策過(guò)程主要集中在涉及到水環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，而并沒(méi)有真正的涉足政策過(guò)程中。即便是在建設(shè)項(xiàng)目前期的審查中公眾參與的力度大，但大多政策后期監(jiān)管又只有政府部門(mén)進(jìn)行。因而公眾參與到政策過(guò)程并未得到足夠的重視。本研究擬通過(guò)對(duì)松花江二級(jí)支流伊通河的一項(xiàng)水環(huán)境公共政策——《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》政策過(guò)程中的公眾參與程度作出調(diào)查，通過(guò)該調(diào)查透視出，水環(huán)境公共政策過(guò)程中公眾參與的力度、所存在的問(wèn)題，并對(duì)其進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對(duì)策。為政府及相關(guān)部門(mén)制定類(lèi)似水環(huán)境公共政策提供一定的參考。3.1研究對(duì)象簡(jiǎn)介3.1.1伊通河環(huán)境簡(jiǎn)介伊通河屬于第二松花江二級(jí)支流，發(fā)源于吉林省伊通縣，由南向北貫穿于市區(qū)東部，流經(jīng)長(zhǎng)春市、農(nóng)安縣、德惠市，在農(nóng)安縣境內(nèi)靠山鎮(zhèn)附近匯入飲馬河后流入第二松花江，全長(zhǎng)382km。伊通河流域面積約為8713km2，流域平均寬度22.7km，河道坡度0.0003，河床寬度15～30m，多年平均流量6.25m3/s，最大流量256m3/s，最小流量為0，平水期最大水深2.5m，最小水深小于1m。伊通河屬于季節(jié)性河流，流量隨季節(jié)和降水量而變化，局部河段甚至干枯斷流，河流本身的凈水能力很弱，從而導(dǎo)致伊通河的水質(zhì)受到嚴(yán)重影響[26]。據(jù)王洪鑫（2005）對(duì)伊通河地表水環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)，伊通河的污染來(lái)自于沿程的伊通滿族自治縣、長(zhǎng)春市區(qū)和農(nóng)安縣的污染源，其中長(zhǎng)春市區(qū)無(wú)疑是其最大的污染源。作為長(zhǎng)春市區(qū)唯一的過(guò)境河流，伊通河是市區(qū)內(nèi)工業(yè)廢水和生活污水的主要受納水體，每年長(zhǎng)春市區(qū)有近80%的工業(yè)，廢水和90%的生活污水直接排入河內(nèi)，且污染物種類(lèi)繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜目前長(zhǎng)春市排水區(qū)大部分污水基本未經(jīng)過(guò)任何處理而直接排入伊通河，由于伊通河屬于小河，源近、流短、水量不大，在新立城水庫(kù)截流后水量則更小，且流量隨季節(jié)降水量大小而變化，加之不合理的開(kāi)發(fā)建設(shè)，致使原來(lái)可以接納污水的伊通河因超負(fù)荷的城市污水的排入，使下游各段水質(zhì)已達(dá)劣V類(lèi)，個(gè)別河段已完全失去了其水域功能，給人們的生活帶來(lái)了很大的影響。3.1.2《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》簡(jiǎn)介2007年6月29日長(zhǎng)春市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議通過(guò)，2007年9月28日吉林省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議批準(zhǔn)。2007年10月11日長(zhǎng)春市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第56號(hào)公布，自2007年11月1日起施行。其具體內(nèi)容見(jiàn)附錄。3.2調(diào)查對(duì)象及方法3.2.1調(diào)查對(duì)象研究對(duì)象的納入標(biāo)準(zhǔn)有以下幾條：（1）年滿18周歲公民；（2）長(zhǎng)春市在住居民；（3）：知道并對(duì)伊通河有一定的了解；（4）愿意參加本次調(diào)查。3.2.2調(diào)查方法1.調(diào)查方法自行設(shè)計(jì)問(wèn)卷，采取匿名調(diào)查的形式，由調(diào)查員在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷，講明目的、意義和填寫(xiě)方法、注意事項(xiàng)后，由被調(diào)查者當(dāng)場(chǎng)獨(dú)立完成，調(diào)查員檢查驗(yàn)收。2．調(diào)查的基本要求調(diào)查問(wèn)卷的完整性，一方面對(duì)合乎條件的調(diào)查對(duì)象，講明調(diào)查目的意義，做好耐心細(xì)致的解釋，力爭(zhēng)應(yīng)答率盡可能高；另一方面要對(duì)每一份調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行驗(yàn)收，保證調(diào)查問(wèn)卷的完整性，即調(diào)查問(wèn)卷的項(xiàng)目應(yīng)該一一填寫(xiě)，避免錯(cuò)填、漏填。與此同時(shí)，考慮到年歲較大和文化水平較低的人群，在征得對(duì)方同意都，由調(diào)查人員如實(shí)填寫(xiě)。保證調(diào)查問(wèn)卷的標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)性。3.調(diào)查問(wèn)卷的質(zhì)量控制即便在發(fā)放問(wèn)卷時(shí)細(xì)心講解，以及在收問(wèn)卷的驗(yàn)收，仍有部分問(wèn)卷會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)填、漏填的想象。在統(tǒng)計(jì)問(wèn)卷時(shí)，本著一下三個(gè)原則對(duì)收回的問(wèn)卷進(jìn)行審核：（1）一致性：調(diào)查對(duì)象前后回答是否一致；（2）邏輯性：強(qiáng)調(diào)調(diào)查對(duì)象回答問(wèn)題是否有一定的邏輯性；（3）完整性：無(wú)錯(cuò)填、漏填。滿足上述標(biāo)準(zhǔn)的即為有效問(wèn)卷。4.數(shù)據(jù)分析研究小組利用Excel2003和SPSS11.5對(duì)有效問(wèn)卷進(jìn)行數(shù)據(jù)分析處理。3.3研究結(jié)果及分析本次共收回調(diào)查問(wèn)卷126份，經(jīng)質(zhì)量控制后篩選出有效問(wèn)卷103份，有效率81.75%。3.3.1調(diào)查對(duì)象基本信息1.性別以男性居多，占54.37%；女性45.63%。2.居住地被調(diào)查的103人中，居住地在伊通河附近（1公里以內(nèi)）的占25%，距離伊通河較近（1—3公里）的占19%，距離伊通河較遠(yuǎn)（3—5公里）的占20%，距離伊通河很遠(yuǎn)的占35%。受調(diào)查者居住地分布較為分散，基本上能夠反映出長(zhǎng)春市居民對(duì)伊通河的環(huán)境狀況關(guān)注程度以及水環(huán)境公共政策的公眾參與的范圍與程度。3.年齡結(jié)構(gòu)18~25歲占41.75%；26~35歲占22.33%；36~45占?xì)q26.21%；46~55歲占3.88%；56歲以上占5.83%。4.文化程度本科或本科以上者占此次調(diào)查者的55%，初高中或其他相當(dāng)學(xué)歷者占42%。受教育水平的程度，也保障了我們此次調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果回饋的質(zhì)量。5.職業(yè)被調(diào)查者的職業(yè)分布見(jiàn)表3-1，其中以企事業(yè)單位職工、服務(wù)行業(yè)及工人居多。學(xué)生和教師人數(shù)次之。表3-1被調(diào)查這職業(yè)分布職業(yè)人數(shù)所占比例國(guó)家公務(wù)員32.91%企事業(yè)單位職工2019.42%教師87.77%學(xué)生1211.65%工人1514.56%科研人員10.97%個(gè)體戶87.77%服務(wù)行業(yè)1817.48%其他1817.48%合計(jì)103100%3.3.2伊通河城區(qū)段環(huán)境狀況相關(guān)問(wèn)題分析1.公眾對(duì)伊通河城區(qū)段環(huán)境狀況的關(guān)注程度公眾對(duì)伊通河城區(qū)段環(huán)境狀況的關(guān)注程度如圖3-1所示，大多數(shù)公眾只是“偶爾關(guān)心”伊通河狀況。同時(shí)在對(duì)數(shù)據(jù)分析的過(guò)程中注意到，居住在伊通河附近（1-3公里）的調(diào)查對(duì)象對(duì)伊通河關(guān)注較居住地離伊通河很遠(yuǎn)（5公里以外）的調(diào)查對(duì)象更關(guān)注伊通河的狀況。2.公眾對(duì)伊通河城區(qū)段的主觀評(píng)價(jià)調(diào)查對(duì)象通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷給予的信息對(duì)伊通河城區(qū)段水質(zhì)、水量和沿岸綠化進(jìn)行了主觀的評(píng)價(jià)，分析得出（如圖3-2），公眾對(duì)伊通河城區(qū)段水質(zhì)和水量狀況滿意度較低，而對(duì)沿岸綠化滿意度較高。在調(diào)查過(guò)程中，調(diào)查成員發(fā)現(xiàn)，伊通河自由大橋以南河段的居民對(duì)伊通河水質(zhì)、水量較為認(rèn)同，而自由大橋以北河段居民對(duì)伊通河水質(zhì)、水量均提出不滿，且意見(jiàn)十分強(qiáng)烈。因此水質(zhì)、水量問(wèn)題，政府部門(mén)必須亟待解決。對(duì)調(diào)查對(duì)象認(rèn)為出現(xiàn)上述環(huán)境問(wèn)題的原因進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（如圖3-3），呈現(xiàn)的結(jié)果是政策完善程度一般，而政府的監(jiān)管力度不強(qiáng)，公眾保護(hù)意識(shí)有待提高，企業(yè)排污現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。圖3-3公眾認(rèn)為伊通河出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的原因分析圖3-3公眾認(rèn)為伊通河出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的原因分析在對(duì)調(diào)查對(duì)象對(duì)遇見(jiàn)伊通河破壞行為的反應(yīng)中發(fā)現(xiàn)，大多民眾的態(tài)度是“向有關(guān)部門(mén)反應(yīng)”，因而相關(guān)部門(mén)能否對(duì)公眾的反應(yīng)情況作出及時(shí)有效地處理，關(guān)系到公眾對(duì)伊通河保護(hù)的積極性。同時(shí)，居住在伊通河附近（1—3公里）的民眾對(duì)遇到破壞行為時(shí)，反應(yīng)強(qiáng)烈，表示個(gè)人對(duì)其阻止。3.3.3公眾參與狀況相關(guān)問(wèn)題分析《長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2007年11月1日起實(shí)施，至今已兩年，制定該《條例》的在于為加強(qiáng)伊通河長(zhǎng)春市城區(qū)段的管理，保障城市防洪安全，改善城市生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮河道的綜合效能。一個(gè)相關(guān)政策的出臺(tái)，包括制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等一系列的過(guò)程。在整個(gè)過(guò)程中公眾的參與起著關(guān)鍵的作用，然而在本次的調(diào)查過(guò)程中，公眾參與到該《條例》的政策過(guò)程中的情況較差，主要表現(xiàn)在：公眾對(duì)該《條例》的認(rèn)知狀況差該《條例》作為伊通河城區(qū)段管理和治理的主要《條例》，實(shí)行兩年后，公眾對(duì)該《條例》的認(rèn)知狀況依然模糊（圖3-5），政府及相關(guān)主管部門(mén)宣傳失利，直接導(dǎo)致公眾無(wú)法參與到政策的執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估過(guò)程中。對(duì)從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)的公眾進(jìn)行調(diào)查得知（圖3-6），政府及相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)該加大通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)和報(bào)紙書(shū)刊等渠道的宣傳力度，來(lái)加強(qiáng)公眾對(duì)該《條例》的認(rèn)知。公眾參與熱情高，但渠道制度不完善在受調(diào)查的對(duì)象中，均無(wú)人參與過(guò)該《條例》政策過(guò)程中，但有75%公眾表示愿意參與到其中。但我國(guó)的政策制定過(guò)程中，往往是有政策，卻沒(méi)有“公共政策”，當(dāng)前的政策制定是一種具有“內(nèi)輸入”特征的模式，這種“內(nèi)輸入”的模式是“在社會(huì)沒(méi)有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)，其特征表現(xiàn)為權(quán)力精英之間的政治折中，而不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)”，政策制定過(guò)程中缺乏公眾參與的機(jī)制，公民參與的制度化缺失，使得公民即使有參與的愿望也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在對(duì)愿意參與到其中的原因進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)(圖3-7)，政策制定的過(guò)程中，公眾因公民的義務(wù)和責(zé)任及有權(quán)利說(shuō)出自己的想法占主要部分；政策執(zhí)行過(guò)程中出于對(duì)環(huán)境的保護(hù)占主要；政策監(jiān)督過(guò)程中公民的責(zé)任和義務(wù)占主要。相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管力度不夠由于上述提到的政府對(duì)《條例》的宣傳力度不夠，公眾對(duì)《條例》的認(rèn)知差，而造成公眾在參與到《條例》的執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)《條例》中明文規(guī)定的條款時(shí)有觸犯（圖3-8）。在加上相關(guān)部門(mén)出于利益關(guān)系，對(duì)《條例》的監(jiān)管不力，更是加劇了伊通河城區(qū)段環(huán)境問(wèn)題，也是公眾參與到環(huán)境政策執(zhí)行和監(jiān)督的作用的到發(fā)揮。3.4實(shí)現(xiàn)相關(guān)水環(huán)境公共政策過(guò)程中的公眾參與的對(duì)策3.4.1提高公眾的參與意識(shí)和能力調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果顯示，大多數(shù)公眾對(duì)伊通河環(huán)境保護(hù)和《條例》等公共政策過(guò)程的意識(shí)比較淡薄，參與的主動(dòng)性和積極性較差，缺乏參與的主體意識(shí)，認(rèn)識(shí)不到自己在政策過(guò)程中的作用，以為自己在政策過(guò)程中無(wú)足輕重，認(rèn)為政策過(guò)程只是政府及相關(guān)部門(mén)的事，自己只需要照辦政策中的內(nèi)容或不違反即可。環(huán)境公共政策過(guò)程中公眾參與的重要性已經(jīng)在第二章說(shuō)明，所以政府及相關(guān)部門(mén)可以通過(guò)一下途徑逐步的提高公眾的參與意思和能力。1.打破原有的思想觀念，宣傳參與的重要性我國(guó)我國(guó)傳統(tǒng)的政治文化所形成的“官本位”思想、臣民意識(shí)等極大地壓抑了公民參與，長(zhǎng)此以來(lái)，公民缺乏參與的熱情，認(rèn)為政策制定是政府的事情，作為平頭百姓只有按章辦事的份[9]。政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)該適時(shí)適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行公眾參與到相關(guān)政策過(guò)程中的宣傳，讓公眾認(rèn)識(shí)到，自己是政策過(guò)程中的主體。2.鼓勵(lì)公眾發(fā)表意見(jiàn)，并重視公眾的意見(jiàn)公共政策制定一般可以概括為兩個(gè)階段[27]：發(fā)現(xiàn)問(wèn)題階段——初步發(fā)現(xiàn)、定義和表述一個(gè)政策問(wèn)題，這是決策過(guò)程的開(kāi)端；確定優(yōu)先問(wèn)題的階段——將政治議程上的這個(gè)問(wèn)題列為同類(lèi)問(wèn)題中優(yōu)先解決的事項(xiàng)。公眾即是境問(wèn)題的受害者，往往也是最初發(fā)現(xiàn)者。環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)需要相應(yīng)的環(huán)境公共政策來(lái)管理和治理。而制定政策的第一階段往往需要公眾對(duì)所出現(xiàn)問(wèn)題的反應(yīng)，這樣才能確定一個(gè)政策制定到底需要解決什么問(wèn)題。有了問(wèn)題后才能進(jìn)行下一階段的篩選問(wèn)題，突出優(yōu)點(diǎn)解決問(wèn)題。本次調(diào)查問(wèn)卷過(guò)程中，部分公眾對(duì)寵物在沿岸綠化地隨地排便的問(wèn)題反應(yīng)強(qiáng)烈，但《條例》中并未涉及到關(guān)于寵物管理的條款，足以說(shuō)明公眾對(duì)某些問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)原筆政府及相關(guān)部門(mén)更細(xì)致，若能鼓勵(lì)公眾發(fā)表意見(jiàn)，并積極采納，便能制定出相對(duì)完善的政策。加強(qiáng)公眾參與的能力培養(yǎng)，提高公眾參與水平在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公眾的參與熱情和愿望比較強(qiáng)烈，但同時(shí)也注意到，公眾由于素質(zhì)不高及能力有限，尤其是對(duì)相關(guān)科學(xué)知識(shí)的掌握程度較低，難免會(huì)使公眾的參與效果和效率受到影響。所以，必須加強(qiáng)對(duì)公眾的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其參與能力，有效地進(jìn)入?yún)⑴c角色。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)向公眾傳授必需公眾參與的知識(shí)，讓公眾懂得如何參與環(huán)境公共政策制定過(guò)程，了解如何通過(guò)參與環(huán)境公共政策制定來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)自己的合法利益，從而提高公眾參與公共政策的技能，增強(qiáng)公眾參與的有效性。3.4.2拓寬公眾參與的渠道在第二章，我們已經(jīng)談到環(huán)境公共政策過(guò)程中公眾參與的途徑。雖然途徑多樣，但并不是我們想像的那樣，各種途徑都得到了其最適當(dāng)?shù)挠锰?，而是浮于形式和表面。我?guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，民族代表制度健全，但處于利益關(guān)系，并不是所選舉的代表就能真是并真正的反應(yīng)公眾的意見(jiàn)和建議。如何才能真正意義上的拓寬公眾參與的渠道，本文擬對(duì)此作出如下建議：1.建立民意調(diào)查制度建立民意調(diào)查制度是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則的需要，也是加強(qiáng)政府服務(wù)和政策制定的需要[15]。通過(guò)民意調(diào)查，不僅可以使政府及相關(guān)部門(mén)從公眾那里的到那些問(wèn)題亟待政策的解決，還可以宣傳政府及相關(guān)部門(mén)的政策，這樣源于民而使于民的政策，不經(jīng)能夠得到公眾的理解和支持，同時(shí)為政策的執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2.促進(jìn)環(huán)境非政府組織的發(fā)展非政府組織可以充當(dāng)政府和公眾的中介，把公眾的利益要求集中起來(lái)，轉(zhuǎn)達(dá)給政府促使政府職能部門(mén)盡快將相關(guān)問(wèn)題納入政策議程，上升為政策問(wèn)題形成政策；而且可以就某個(gè)社會(huì)問(wèn)題向政府提交政策建議、意見(jiàn)，為政府收集和提供政府所需要的社會(huì)信息[28]。往往一個(gè)政策的出臺(tái)，政府不可能也沒(méi)有必要采集到說(shuō)有利益相關(guān)的公眾的意見(jiàn)，而非政府組織做為民間力量形成的組織，其人員涉及面廣，所提出的意見(jiàn)跟能代表廣大的公眾。這樣的意見(jiàn)來(lái)的全面而及時(shí)，能提高政策制定過(guò)程中的效率。如文章中提到的自然之友，其工作目標(biāo)之一便是：倡導(dǎo)和推動(dòng)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與機(jī)制的形成；反映和代言弱勢(shì)的呼聲，影響環(huán)境公共政策。3.完善信息公開(kāi)制度信息公開(kāi)制度包括允許公眾旁聽(tīng)會(huì)議制度，議會(huì)辯論日志出版制度，議會(huì)活動(dòng)全程實(shí)況轉(zhuǎn)播制度，議會(huì)網(wǎng)站制度等[15]。這樣的信息公開(kāi)制度有利于公眾對(duì)政策過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)認(rèn)知，加大政策執(zhí)行和監(jiān)督的透明度。從而能使公眾積極地參與其中。3.4.3完善科學(xué)的公眾參與機(jī)制從本次調(diào)查過(guò)程和調(diào)查結(jié)果中不難看出，公眾參與到環(huán)境公共政策過(guò)程中的渠道和作用得不到真正的保障。而要消除這些弊端就必須對(duì)舊的政策過(guò)程的制度進(jìn)行深刻的改革，打破政府及相關(guān)部門(mén)在政策過(guò)程中的絕對(duì)權(quán)力，重視公眾的意見(jiàn)與建議。以此，必須完善科學(xué)的公眾參與機(jī)制。1.建立政府回應(yīng)機(jī)制建立和完善政府的回應(yīng)機(jī)制是科學(xué)、民主決策機(jī)制的前提條件。在政府決策中，所謂的回應(yīng)就是要求政府對(duì)公民關(guān)于政策的意見(jiàn)、要求、支持等做出反應(yīng)，使政府能夠在洞悉社會(huì)最新的發(fā)展動(dòng)向、了解最全面信息的基礎(chǔ)上做出準(zhǔn)確的決策并采取有效的措施來(lái)解決問(wèn)題[18]。2.建立溝通機(jī)制溝通就是指某種信息在個(gè)人之間、組織之間以及個(gè)人與組織之間的相互傳遞過(guò)程。在科學(xué)民主的決策中，一個(gè)良好的溝通機(jī)制是政府成功決策的關(guān)鍵，它能夠有效地整合社會(huì)信息資源，提高決策的質(zhì)量。所以我們要建立一個(gè)上下溝通、左右溝通、內(nèi)外溝通相結(jié)合的多層次、多方位、多角度的溝通體制，保證公共政策是在集思廣益的基礎(chǔ)上形成的。3.健全監(jiān)督機(jī)制建立和完善有效的監(jiān)督機(jī)制是公民參與公共政策的重要保障。由于監(jiān)督機(jī)制的缺失，致使在公共政策中有些政策制定者者唯我獨(dú)尊、獨(dú)斷專行的決策行為經(jīng)常出現(xiàn)，有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致重大政策上的失誤，給國(guó)家和人民造成巨大的資源浪費(fèi)。因而要完善公眾在政策監(jiān)督的作用，是政策過(guò)程不再是少數(shù)人決定的事宜。參考文獻(xiàn)【1】伍啟元：公共政策[M]，香港：商務(wù)印書(shū)館，1989【2】張金馬：政策科學(xué)導(dǎo)論[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992【3】陳譚等：公共政策案例分析[M]，長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)出版社，2003【4】陳慶云：公共政策分析[M]，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1996【5】李康：環(huán)境政策學(xué)[M]，北京：清華大學(xué)出版社，2000【6】夏光：環(huán)境政策創(chuàng)新：環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)分析[M]，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2001【7】金明，我國(guó)的水環(huán)境公共政策要發(fā)揮監(jiān)管作用[J]，中國(guó)水利報(bào)/2007年/11月/15日/第002版【8】中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公共政策研究中心：中國(guó)公共政策分析2002年卷[M]，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006【9】汪瀟，我國(guó)公共政策過(guò)程中的公民參與的限制因素與突破策略，湖南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006【10】向楠英，中國(guó)公共政策制定中的公民參與研究，四川大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007【11】阿爾蒙德：公民文化[M]，北京：華夏出版社，1989【12】吳英明，公共行政的民主原則與效率原則[J]，中國(guó)行政評(píng)論，1996，2(2)：137-138【13】寧騷，試論公共決策的現(xiàn)代化[M]，北京：北京大學(xué)出版社，1997【14】羅金泉，白華英，楊亞妮，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)環(huán)境政策的變革及啟示[J]，中國(guó)科技論壇，2003年3月，第2期【15】徐雪，公共政策制定中的公眾參與研究，鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004【16】江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(1997年9月12日)》【17】王國(guó)華，論公共政策視角下的執(zhí)行能力問(wèn)題[N]，光明日?qǐng)?bào)，2005年2月2日，第十一版【18】呂寧，我國(guó)公共政策中的公民參與，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006【19】張永怡，試析我國(guó)公民參與公共政策過(guò)程的途徑[J]，中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2006年3月(總103期)【20】中華人民共和國(guó)憲法，北京：法律出版社，2004【21】/test/2005-08/13/content_22423.htm【22】/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm【23】/item/flfgk/cyflfg/c012.html【24】/cchnwp1.html【25】/view/414736.htm?fromenter=%BB%B7%BE%B3%D3%B0%CF%EC%C6%C0%BC%DB%B7%A8&fr=ala0【26】/flfg/2008-02/28/content_905050.htm【24】郭安翔，國(guó)家水政策與企業(yè)節(jié)水降耗之策[J]，政策解讀，2005年12月【25】王巖，歐洲新水政策及其對(duì)完善我國(guó)水污染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【發(fā)布文號(hào)】長(zhǎng)春市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第56號(hào)

【發(fā)布日期】2007-10-11

【生效日期】2007-11-01

【失效日期】

【所屬類(lèi)別】地方法規(guī)

【文件來(lái)源】國(guó)務(wù)院法制辦公室長(zhǎng)春市伊通河城區(qū)段管理?xiàng)l例

（2007年6月29日長(zhǎng)春市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議通過(guò)2007年9月28日吉林省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議批準(zhǔn)2007年10月11日長(zhǎng)春市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第56號(hào)公布自2007年11月1日起施行）

第一條為加強(qiáng)伊通河長(zhǎng)春市城區(qū)段的管理，保障城市防洪安全，改善城市生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮河道的綜合效能，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。

第二條伊通河長(zhǎng)春市城區(qū)段（以下簡(jiǎn)稱伊通河城區(qū)段）的管理適用本條例。

第三條伊通河城區(qū)段管理范圍為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的伊通河兩岸堤防之間的水域、島嶼、灘地、行洪區(qū)，兩岸堤防及護(hù)堤地（含園林景觀地），具體管理范圍由市人民政府依據(jù)城市總體規(guī)劃確定。

第四條市水行政主管部門(mén)是伊通河城區(qū)段的主管部門(mén)。

市伊通河管理機(jī)構(gòu)按照市人民政府規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)伊通河城區(qū)段的日常管理工作；受有關(guān)行政主管部門(mén)委托實(shí)施行政執(zhí)法活動(dòng)。

市環(huán)保、規(guī)劃、國(guó)土、園林、建設(shè)、市容環(huán)衛(wèi)、財(cái)政、公安等有關(guān)行政主管部門(mén)及有關(guān)區(qū)人民政府，按照職責(zé)分工，做好伊通河城區(qū)段管理有關(guān)工作。

第五條市人民政府應(yīng)當(dāng)將伊通河城區(qū)段治理、保護(hù)、利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，治理保護(hù)資金列入市年度財(cái)政預(yù)算。

第六條市水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制伊通河城區(qū)段治理、保護(hù)、利用的總體規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

規(guī)劃需要修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃編制程序經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

第七條伊通河城區(qū)段的規(guī)劃編制、調(diào)整，應(yīng)當(dāng)服從城市總體規(guī)劃。開(kāi)發(fā)、利用應(yīng)當(dāng)服從防洪安全和生態(tài)保護(hù)需要，突出水清、岸緩、綠濃、境靜、景軟的景觀特色。

第八條伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)的一切建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)服從伊通河城區(qū)段總體規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，并經(jīng)法定程序批準(zhǔn)。

伊通河城區(qū)段沿岸兩側(cè)的城市建設(shè)，應(yīng)當(dāng)與伊通河城區(qū)段總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

第九條伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)已修建的涵閘、泵站、攔河壩和埋設(shè)的穿堤管道、纜線等建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施，不符合規(guī)劃和防洪工程安全要求的，由市水行政主管部門(mén)組織或者責(zé)令有關(guān)單位限期改造、遷移、關(guān)閉、拆除。

第十條在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建各類(lèi)工程和建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將工程建設(shè)方案報(bào)送市水行政主管部門(mén)審查同意后，方可按照基本建設(shè)程序履行審批手續(xù)。

建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在施工前將施工方案及其調(diào)整方案告知市水行政主管部門(mén)。

建設(shè)項(xiàng)目竣工后，經(jīng)市水行政主管部門(mén)預(yù)驗(yàn)收方可履行竣工手續(xù)。

第十一條因建設(shè)工程臨時(shí)占用河道用地的，占用單位應(yīng)當(dāng)向伊通河管理機(jī)構(gòu)提交恢復(fù)原狀保證書(shū)。占用期滿后，應(yīng)當(dāng)按照要求恢復(fù)原狀。

造成植被、工程建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施損壞或者河道淤積的，由占用單位負(fù)責(zé)修復(fù)、清淤或者承擔(dān)所需費(fèi)用。

第十二條制定伊通河城區(qū)段水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取措施維持河道合理水位，維護(hù)水體的自然凈化能力和景觀功能需要。

第十三條伊通河城區(qū)段河道水質(zhì)在正常情況下應(yīng)當(dāng)符合所在功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

市伊通河管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)河道水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)污染物排放總量超過(guò)控制指標(biāo)的，或者水功能區(qū)的水質(zhì)未達(dá)到水域使用功能對(duì)水質(zhì)的要求的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告市人民政府采取治理措施，并向市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)通報(bào)。

第十四條市有關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)伊通河城區(qū)段水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，制定完善城市排水設(shè)施和污水處理設(shè)施計(jì)劃，限期實(shí)現(xiàn)雨水、污水分流。

第十五條在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)，禁止堆放、傾倒、掩埋污染水體的物體和直接排放工業(yè)廢水及生活污水。

第十六條任何單位和個(gè)人不得擅自占用伊通河城區(qū)段兩岸匯水溝道或者利用其排放工業(yè)廢水及生活污水。

在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)按規(guī)劃建設(shè)污水凈化處理設(shè)施。污水凈化處理達(dá)標(biāo)后，方可排入伊通河河道。

第十七條伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)的護(hù)堤林、護(hù)岸林、風(fēng)景觀賞林及其他綠地由市伊通河管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一營(yíng)造和管理。

任何單位和個(gè)人不得侵占綠地、破壞林木、花草，采集花果。未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自采集動(dòng)、植物標(biāo)本。

第十八條在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)，禁止棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植影響行洪安全的高稈植物；禁止修建妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施；禁止從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)。

第十九條在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)，禁止下列行為：

（一）采砂、取土、曬糧、埋墳、開(kāi)荒種地、放養(yǎng)畜禽；

（二）棄置石渣、煤灰、泥土、垃圾、殘雪；

（三）在灘地上挖筑魚(yú)塘、設(shè)置攔河漁具、網(wǎng)魚(yú)、炸魚(yú)、電魚(yú)、毒魚(yú)；

（四）射殺、捕捉野生動(dòng)物；

（五）清洗車(chē)輛或者其他物體；

（六）有損城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為。

第二十條任何單位和個(gè)人不得侵占或者毀壞水利、市政、園林、公用、環(huán)保、安全等公共設(shè)施。

第二十一條禁止非管理人員操作河道上的攔河閘、涵閘閘門(mén)等專用設(shè)備設(shè)施，禁止任何單位和個(gè)人干擾河道管理工作。

第二十二條在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)（不包括堤防和護(hù)堤地）進(jìn)行下列活動(dòng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)市水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)；涉及其他部門(mén)的，由市水行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)：

（一）爆破、鉆探、考古發(fā)掘；

（二）提取河水、開(kāi)渠引水、開(kāi)采地下水；

（三）修建用于防洪安全和生態(tài)保護(hù)建設(shè)管理的設(shè)施；

（四）從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。

第二十三條違反本條例規(guī)定，未經(jīng)市水行政主管部門(mén)審查同意，在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建各類(lèi)工程和建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施的，責(zé)令其停止違法行為，限期補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦或者補(bǔ)辦未被批準(zhǔn)的，責(zé)令其限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施；逾期不拆除的，強(qiáng)行拆除，所需費(fèi)用由違法單位或者個(gè)人負(fù)擔(dān)，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

雖經(jīng)市水行政主管部門(mén)同意，但未按照要求新建、改建、擴(kuò)建各類(lèi)工程和建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施的，責(zé)令其限期改正，按照情節(jié)輕重，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

第二十四條違反本條例規(guī)定，在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)棄置或者堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高稈作物，且防洪法未作規(guī)定的，責(zé)令其停止違法行為，限期清除障礙或者采取其他補(bǔ)救措施，并處以一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款。

第二十五條違反本條例規(guī)定，在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)修建妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)的，責(zé)令其停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施，恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除，所需費(fèi)用由違法單位或者個(gè)人負(fù)擔(dān)，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

第二十六條違反本條例規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)從事爆破、考古發(fā)掘等活動(dòng)的，責(zé)令其停止違法行為、采取補(bǔ)救措施，并處以五百元以上五千元以下罰款，造成損失的，責(zé)令其賠償損失。

第二十七條違反本條例規(guī)定，在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)從事下列行為的，責(zé)令其停止違法行為、采取補(bǔ)救措施，并予以處罰：

（一）非管理人員操作河道上的攔河涵閘閘門(mén)等專用設(shè)備設(shè)施、干擾河道管理正常工作的，處以二百元以下的罰款；

（二）開(kāi)荒種地、放養(yǎng)畜禽、曬糧、擅自從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)、清洗車(chē)輛或者其他物體，經(jīng)批評(píng)教育拒不改正的，處以二百元以下的罰款；

（三）挖筑魚(yú)塘、棄置石渣、煤灰、泥土、垃圾、殘雪等廢棄物，擅自提取河水、開(kāi)渠引水的，處以二百元以上一千元以下的罰款；

（四）采砂、取土、埋墳，擅自鉆探、建房、開(kāi)采地下水的，處以二百元以上二千元以下的罰款；

（五）設(shè)置攔河漁具、網(wǎng)魚(yú)的，處以三百元以上一千元以下的罰款；

（六）炸魚(yú)、電魚(yú)的，處以二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款；

（七）毒魚(yú)的，處以五千元以上二萬(wàn)元以下的罰款。

第二十八條在伊通河城區(qū)段管理范圍內(nèi)從事其他有損城市市容和環(huán)