財政承受能力論證指引

政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引財金[2015]21號第一章

總則

第一條根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關(guān)規(guī)定，制定本指引。第二條本指引所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。第三條開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

第四條財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預(yù)測、公開透明、從嚴把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關(guān)系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。

第五條財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

第六條各級財政部門（或PPP中心）負責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。第七條財政部門（或PPP中心）應(yīng)當會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機構(gòu)協(xié)助。第八條各級財政部門（或PPP中心）要以財政承受能力論證結(jié)論為依據(jù)，會同有關(guān)部門統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、設(shè)計、采購、建設(shè)、運營、維護等全生命周期管理工作。第二章責(zé)任識別第九條PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔、配套投入等。第十條股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權(quán)投資支出責(zé)任。第十一條運營補貼支出責(zé)任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責(zé)任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責(zé)任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責(zé)任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責(zé)任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責(zé)任。第十二條風(fēng)險承擔支出責(zé)任是指項目實施方案中政府承擔風(fēng)險帶來的財政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。第十三條配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)概率法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風(fēng)險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔支出。第二十二條配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：第四章能力評估第二十三條財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責(zé)任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。第二十四條財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。第二十五條每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。第二十六條鼓勵列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。第二十七條在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。第二十八條“通過論證”且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應(yīng)當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。第二十九條在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應(yīng)當對合同進行審核，確保合同內(nèi)容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。財政部門要嚴格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切實維護地方政府信用，保障公共服務(wù)有效供給。第五章信息披露第三十條省級財政部門應(yīng)當匯總區(qū)域內(nèi)的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統(tǒng)一信息平臺（PPP中心網(wǎng)站）發(fā)布。第三十一條各級財政部門（或PPP中心）應(yīng)當通過官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當?shù)豍PP項目目錄、項目信息及財政支出責(zé)任情況。應(yīng)披露的財政支出責(zé)任信息包括：PPP項目的財政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。第三十二條項目實施后，各級財政部門（或PPP中心）應(yīng)跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發(fā)布。第六章附則第三十三條財政部門按照權(quán)責(zé)發(fā)生制會計原則，對政府在PPP項