OECD視野下的高等教育國(guó)際化政策分析-基于跨境高等教育的視角（上）

OECD視野下的高等教育國(guó)際化政策分析-基于跨境高等教育的視角（上）

摘要：在高等教育國(guó)際化進(jìn)程中，OECD組織扮演著重要的角色。它更多關(guān)注跨境高等教育，并認(rèn)為境外消費(fèi)（留學(xué)生教育）是最具產(chǎn)業(yè)化性質(zhì)的教育形式，在國(guó)際服務(wù)貿(mào)易中占據(jù)舉足輕重的地位?；诙喾N形式的跨境高等教育的教育政策工具，跨境高等教育呈現(xiàn)出四種主要的政策導(dǎo)向。跨境教育的發(fā)展和多樣化給政策和高等教育機(jī)構(gòu)帶來(lái)了很多的問題，OECD政策制定者面臨著諸如質(zhì)量和認(rèn)證、入學(xué)機(jī)會(huì)和公平、財(cái)政和成本等政策挑戰(zhàn)。關(guān)鍵詞：OECD，高等教育，國(guó)際化，政策分析自20世紀(jì)90年代以來(lái)，由北美、西歐、澳洲以及日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)率先起步，拉美、亞洲、非洲不少發(fā)展中國(guó)家積極參與，形成了一股前所未有的世界性的高等教育國(guó)際化潮流。在這股浪潮的推動(dòng)下，不僅不少國(guó)家的政府或非政府組織以及高等學(xué)校發(fā)起了對(duì)高等教育國(guó)際化問題的研究、討論，以期采取相應(yīng)的戰(zhàn)略和策略，而且在高等教育國(guó)際化的進(jìn)程中，諸多國(guó)際組織也扮演著重要的角色，如聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、世界貿(mào)易組織（WTO）、國(guó)際教育局（IBE）、東南亞教育部長(zhǎng)組織（SEAMEO）、國(guó)際勞工組織（ILO）等。這些機(jī)構(gòu)開展國(guó)際教育問題的研究，就各國(guó)共同的教育問題進(jìn)行討論，提出種種教育改革的建議和計(jì)劃，對(duì)高等教育國(guó)際化的進(jìn)程起到了很大的促進(jìn)作用。作為世界上重要的國(guó)際組織之一的OECD，也是高等教育國(guó)際化的重要推動(dòng)者，是高等教育國(guó)際化的重要平臺(tái)，對(duì)整個(gè)高等教育國(guó)際化進(jìn)程起著舉足輕重的作用。本研究即以O(shè)ECD這一國(guó)際組織為例，探討和分析其在推動(dòng)教育國(guó)際化進(jìn)程中的政策特點(diǎn)、挑戰(zhàn)和措施。一、OECD與高等教育國(guó)際化的關(guān)系及對(duì)其的認(rèn)識(shí)高等教育國(guó)際化是世界高等教育的發(fā)展趨勢(shì)。關(guān)于高等教育國(guó)際化的涵義，國(guó)內(nèi)外學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)，給出的定義也很多。綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)高等教育國(guó)際化概念的理解，當(dāng)前在國(guó)內(nèi)外日漸占主導(dǎo)地位的是從“過程”角度出發(fā)對(duì)高等教育國(guó)際化的定義。它是“目前界定國(guó)際化的最為全面的一種方法”。高等教育國(guó)際化主要指將國(guó)際的維度或觀念融合到大學(xué)的各主要功能之中的過程[1]52。OECD雖未給予高等教育國(guó)際化以清晰定義，但由于跨境教育是高等教育國(guó)際化的重要方面，因此OECD關(guān)注更多的是跨境教育。它認(rèn)為，在20年前，跨境教育的目標(biāo)還主要限于政治、地緣戰(zhàn)略、文化和發(fā)展援助方面。但現(xiàn)在，它把跨國(guó)教育更多地視為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿，一種教育機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[1]。針對(duì)日益激化的跨境教育問題，OECD會(huì)同有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家召開了多次“教育服務(wù)貿(mào)易國(guó)際論壇”，為推動(dòng)教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)揮了積極的作用。如在2003年11月，在OECD和挪威教育部共同舉辦的第二次教育服務(wù)貿(mào)易國(guó)際論壇上，“跨境教育”（cross-bordereducation）作為一個(gè)有別于“教育服務(wù)貿(mào)易”（TradeinEducationService）的概念成為該次論壇無(wú)可爭(zhēng)議的主題詞[2]。它的兩份出版物即《國(guó)際化與高等教育的貿(mào)易》（InternationalizationandTradeinHigherEducation）和《高等教育的質(zhì)量與認(rèn)證：跨境的挑戰(zhàn)》（QualityandRecognitioninHigherEducation：TheCross-borderChallenge），分析了跨境教育的主要趨勢(shì)和挑戰(zhàn)。2005年，OECD與UNESCO聯(lián)合制定的《跨境高等教育質(zhì)量指導(dǎo)方針》，為加強(qiáng)高等教育領(lǐng)域國(guó)際性合作邁出了重要一步。在研究與實(shí)踐中，OECD則是從課程國(guó)際化的研究和實(shí)踐著手來(lái)探索高等教育國(guó)際化問題。課程國(guó)際化不僅是高等教育國(guó)際化的主要內(nèi)容和構(gòu)成要素，而且也是重要的載體和表現(xiàn)形式[3][4][5]。OECD在1993年11月和1995年11月先后兩次召開的高等教育國(guó)際化學(xué)術(shù)討論會(huì)上提出，高等教育國(guó)際化已從邊緣逐漸變成了高等學(xué)校管理、規(guī)劃、培養(yǎng)目標(biāo)和課程的一個(gè)中心因素[4]，并自1996年開始對(duì)高等教育課程國(guó)際化進(jìn)行跨國(guó)比較研究。并從這一年開始，OECD每年編寫一期《教育概覽》（EducationataGlance：OECDindicators），以簡(jiǎn)潔易懂的方式呈現(xiàn)高等教育國(guó)際化數(shù)據(jù)分析、調(diào)查研究的結(jié)果，幫助各國(guó)教育政策制定者更好地進(jìn)行教育國(guó)際化政策決策。二、OECD視野下高等教育國(guó)際化的現(xiàn)狀根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（簡(jiǎn)稱GATS）的規(guī)定，服務(wù)貿(mào)易有跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)四種提供方式，它們適用于所有的國(guó)際服務(wù)貿(mào)易。在國(guó)際教育服務(wù)貿(mào)易的四種提供方式中，境外消費(fèi)（留學(xué)生教育）是目前國(guó)際教育服務(wù)貿(mào)易中最主要的形式，在規(guī)模與水平上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過跨境交付、商業(yè)存在、自然人流動(dòng)三種形式。當(dāng)前最重要的表現(xiàn)是接受跨國(guó)教育（主要是高等教育）的人數(shù)在迅速增長(zhǎng)[6]。（一）高等教育留學(xué)生的招生數(shù)量根據(jù)OECD和UIS（theUNESCOInstituteforStatistics）提供的數(shù)據(jù)，1975-2008年間，包含經(jīng)合組織及其伙伴國(guó)家在內(nèi)的全世界的留學(xué)生數(shù)量增長(zhǎng)速度非常迅速，從1975年的80萬(wàn)人增長(zhǎng)到2008年的330萬(wàn)人，絕對(duì)數(shù)增長(zhǎng)了250萬(wàn)人，增幅達(dá)到76%[7]。各國(guó)、各大學(xué)之間吸引外國(guó)學(xué)生和學(xué)者的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，新形式的跨國(guó)教育頻頻出現(xiàn)。從總體上看，全世界的高等教育留學(xué)生的招生規(guī)模在21世紀(jì)以來(lái)的前8年里增長(zhǎng)了6.82%。如果僅看經(jīng)合組織成員國(guó)（含向經(jīng)合組織報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)的參與國(guó)）數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)過去8年的趨勢(shì)變化（見表1）。從2000開始，經(jīng)合組織地區(qū)的絕對(duì)留學(xué)生數(shù)已經(jīng)增長(zhǎng)了近40%，平均每年增長(zhǎng)6.59%[8]。

OECD的《教育概覽2010》（EducationataGlance2010）報(bào)告顯示，相對(duì)于一個(gè)國(guó)家的高等教育入學(xué)總?cè)藬?shù)，OECD國(guó)家錄取外國(guó)學(xué)生百分比從1.2%到20.6%。數(shù)據(jù)表明，澳大利亞、奧地利、英國(guó)、瑞士、新西蘭和比利時(shí)接收的外國(guó)學(xué)生最多。OECD國(guó)家平均錄取外國(guó)學(xué)生百分比為6.7%[9]。（二）高等教育留學(xué)生的留學(xué)目的地分布由于英美兩國(guó)以英語(yǔ)教學(xué)且教育質(zhì)量明顯較高，與往年相同，外國(guó)學(xué)生依然被這兩個(gè)國(guó)家所吸引。2008年，美國(guó)招收的留學(xué)生數(shù)目最多，占所有留學(xué)生總數(shù)的18.7%，其次是英國(guó)（10%）、德國(guó)（7.3%）、法國(guó)（7.3%）和澳大利亞（6.9%），這五個(gè)國(guó)家留學(xué)生人數(shù)占了所有高等教育留學(xué)生的50%[10]。但與2003年相比，這五國(guó)所占份額的比例不僅下降了20%（2003年這五國(guó)所占比例為70%），而且，按相對(duì)值計(jì)算，英美兩國(guó)的地位也在下降，具體表現(xiàn)為：英國(guó)的市場(chǎng)份額從2003年的12%降至2008年的10%，而美國(guó)在經(jīng)合組織成員國(guó)中降幅最大，其市場(chǎng)份額從2003年的28%至2008年的18.7%，下降了近10%。與此形成鮮明對(duì)比的是，加拿大、俄羅斯、日本和新西蘭日益成為受留學(xué)生歡迎的求學(xué)目的地[10][11]。三、OECD基于跨境高等教育的高等教育國(guó)際化政策跨境高等教育在OECD各成員國(guó)和地區(qū)間的發(fā)展是不一樣的?？傮w看，學(xué)生流動(dòng)已成為歐洲政策推動(dòng)的主要力量和亞太地區(qū)需求推動(dòng)的主要力量；而北美已成為吸引外國(guó)學(xué)生的主要目標(biāo)。從另一方面來(lái)講，由教育機(jī)構(gòu)自身所大力推動(dòng)的外國(guó)教育項(xiàng)目，就是為了讓學(xué)生們不用離開自己的國(guó)家就能享受到國(guó)外大學(xué)教育，這一點(diǎn)業(yè)已被賦予了較大高校自主權(quán)的學(xué)校框架和接收國(guó)采用的教育政策而變得容易多了。（一）重新審視高等教育國(guó)際化政策環(huán)境的變化20年前，跨境高等教育的目標(biāo)還主要限于政治、地緣戰(zhàn)略、文化和發(fā)展援助方面，如今，跨境教育已被視為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展杠桿和教育機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。國(guó)家間和院校間在吸引外國(guó)學(xué)生和學(xué)者的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，新形式的跨境教育不斷涌現(xiàn)，跨境教育所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益也日漸凸顯?；谶@些新情境和新的政策背景，有必要在新的環(huán)境和目標(biāo)下重新審視高等教育的國(guó)際化政策。一個(gè)有效的國(guó)際化政策，主要取決于它與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展政策的協(xié)調(diào)程度。當(dāng)跨境教育已被視為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展杠桿和教育機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)時(shí)，跨國(guó)高等教育給各國(guó)在教育、文化、政策和經(jīng)濟(jì)等方面提供了發(fā)展的機(jī)遇。為了很好地利用這些機(jī)遇，各國(guó)在制定支持和規(guī)范高等教育國(guó)際化的工具與機(jī)制時(shí)，要從超越單純教育領(lǐng)域的視角，保證傳統(tǒng)教育政策之外的多種政策工具之間相互協(xié)調(diào)配合，如移民政策、簽證政策、貿(mào)易政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和國(guó)際援助政策等[12]。（二）跨境高等教育的教育政策工具1.實(shí)現(xiàn)跨國(guó)流動(dòng)的獎(jiǎng)學(xué)金。多數(shù)學(xué)生跨境流動(dòng)必須自己支付高昂的學(xué)費(fèi)，東道國(guó)提供一定數(shù)額的獎(jiǎng)學(xué)金可以推動(dòng)這樣的國(guó)際流動(dòng)。2.留學(xué)生學(xué)費(fèi)?，F(xiàn)在仍有大多數(shù)經(jīng)合組織成員國(guó)為留學(xué)生提供補(bǔ)助金，但許多國(guó)家已出臺(tái)有區(qū)別地收取留學(xué)生學(xué)費(fèi)的政策。如歐盟的成員國(guó)，為了通過高等教育增加財(cái)政收入，或者為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政公平而制定了學(xué)費(fèi)政策以刺激大學(xué)招收更多的留學(xué)生。3.高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)。在提供學(xué)費(fèi)補(bǔ)助的國(guó)家，往往會(huì)采取限額招收留學(xué)生的政策。而在收取留學(xué)生學(xué)費(fèi)的國(guó)家，則會(huì)通過簽證或移民等政策擴(kuò)大高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)。4.海外推介?，F(xiàn)在，許多國(guó)家通過舉辦國(guó)際展會(huì)吸引留學(xué)生。如德國(guó)學(xué)術(shù)交流服務(wù)中心（DAAD）、澳大利亞教育科學(xué)與培訓(xùn)部國(guó)際教育司（AEI）、澳大利亞國(guó)際開發(fā)署（IDP）、法國(guó)教育中心和英國(guó)文化處等就通過這樣的方式為本國(guó)吸取了大批海外生源。5.鼓勵(lì)學(xué)術(shù)合作和參與地區(qū)性國(guó)際學(xué)術(shù)項(xiàng)目。積極推動(dòng)不同國(guó)家的院校加強(qiáng)聯(lián)系與合作，促進(jìn)學(xué)生和學(xué)者的跨境流動(dòng)和文憑互認(rèn)，如歐盟的博洛尼亞宣言和里斯本戰(zhàn)略。6.賦予公立大學(xué)一定的自主權(quán)。公立教育機(jī)構(gòu)發(fā)展海外商業(yè)活動(dòng)，是以大學(xué)自主權(quán)特別是財(cái)政自主權(quán)為基礎(chǔ)的。如澳大利亞、新西蘭和英國(guó)。這些國(guó)家的政府通常禁止教育機(jī)構(gòu)利用公共經(jīng)費(fèi)資助其