公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

一、我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景分析

改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由過去長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。在這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，隨著市場(chǎng)化傾向的提高和國(guó)家調(diào)控范圍的變化，各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能逐步弱化，社會(huì)管理職能日益增強(qiáng)，財(cái)政支出范圍縮小，將市場(chǎng)有效領(lǐng)域交還給市場(chǎng)，財(cái)政逐步退出流動(dòng)資金供給、資本金注入領(lǐng)域，將重點(diǎn)放在滿足社會(huì)公共需要和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占比重由改革前的平均60%左右下降到“八五”時(shí)期的%，社會(huì)管理支出比重提高。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重下降主要是由于流動(dòng)資金支出下降和基本建設(shè)支出下降。流動(dòng)資金支出下降是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求的，是合理的，但基本建設(shè)支出的比重從改革前40%左右降到“八五”時(shí)期的%，就不盡合理，在很大程度上制約了財(cái)政對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。社會(huì)管理支出的比重上升，總體上是合理的，但教育、科技、社會(huì)保障等支出增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，也是不合理的。這表明我國(guó)經(jīng)過20年的努力，財(cái)政改革已取得一定成就，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已突破了傳統(tǒng)的偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的供給模式，邁出了向公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。財(cái)政職能、范圍、類型發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，政府介入經(jīng)濟(jì)的范圍與方式都與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有了差異，財(cái)政支出模式已逐步轉(zhuǎn)向公共財(cái)政，已經(jīng)具備了公共財(cái)政的某些特征。但距建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，還有明顯差距。特別是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共支出結(jié)構(gòu)還面臨著一些問題。

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來的，同建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比，還有很多不相適應(yīng)的地方，突出的問題是：一方面一些必須保證的財(cái)政支出水平較低或支出不到位；另一方面財(cái)政支出依然承擔(dān)著一些不應(yīng)由其承擔(dān)的開支。財(cái)政投資日益弱化，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資金供給能力不足，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢(shì)，與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。預(yù)算內(nèi)投資占財(cái)政總支出的比重和預(yù)算內(nèi)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重都不斷降低，1980年分別為%和%，1995年下降為%和%，這種趨勢(shì)必將抑制我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有消極影響，無法改善基礎(chǔ)“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào)，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.教育支出雖然有所增加，但依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。2000年教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重已達(dá)到%，但由于受到財(cái)政支出總量的制約，數(shù)額有限。而且財(cái)政用于教育的支出占GDP的比重也很低，1994年為%，1997年增長(zhǎng)到%，2000年增長(zhǎng)到%，但與世界%的水平及發(fā)展中國(guó)家%的水平相比，還是很低的。

3.社會(huì)保障支出嚴(yán)重不足。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)財(cái)政支出幾乎沒有真正意義上的社會(huì)保障支出，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等這些事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局的事情，沒有完全納入財(cái)政分配范圍，資金供給不足，長(zhǎng)此以往，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌將帶來不利影響。

4.國(guó)家財(cái)政包攬過多，管了許多不該管的事情。從國(guó)家與個(gè)人之間的分配關(guān)系來看，隨著GDP分配格局的變化，居民個(gè)人的收入水平不斷提高，但國(guó)家仍然通過各種“明補(bǔ)”和“暗補(bǔ)”的形式對(duì)居民予以大量的財(cái)政補(bǔ)貼和各種福利性照顧。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政還對(duì)企業(yè)支付虧損補(bǔ)貼，這與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制不相符。上述情況表明，我國(guó)目前的財(cái)政支出沿襲了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)做法，支出結(jié)構(gòu)不合理，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政分配活動(dòng)的要求不相適應(yīng)。

5.行政管理費(fèi)急刷膨脹，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重從“五五”時(shí)期的%上升到“九五”時(shí)期的%.雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種增加有其必然性，但是我國(guó)目前行政管理費(fèi)增長(zhǎng)速度過快，超出了同期財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的增長(zhǎng)速度，同時(shí)行政管理費(fèi)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不盡合理，主要表現(xiàn)為個(gè)人經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)快于公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹，導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政困境日益加深，這是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)主要因素。在財(cái)政資金總量增幅不大的情況下，行政管理費(fèi)支出不斷膨脹，必然會(huì)導(dǎo)致其他方面的公共支出難以保證，影響政府職能的履行。

二、公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

優(yōu)化我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)，是我國(guó)財(cái)政改革中的一個(gè)重要問題。現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的基本方向是：財(cái)政資金要逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，同時(shí)增加對(duì)政權(quán)建設(shè)，文科衛(wèi)和社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目的支出。針對(duì)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財(cái)政支出“缺位”與“越位”的矛盾，建立一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政支出模式。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求看，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)集中在以下幾方面。突出重點(diǎn)，優(yōu)化財(cái)政投資功能。投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素。在社會(huì)總投資中，政府投資同非政府投資相比又具有明顯的不同特征，政府投資可以微利或不盈利，可以從事社會(huì)效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的投資，而且主要從事大型項(xiàng)目和長(zhǎng)期項(xiàng)目的投資。從這些特點(diǎn)可以看出，政府投資是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，特別是在我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù)，沒有政府的投入和對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，幾乎是不可能的。在重視政府投資，增加財(cái)政投資所占比重的同時(shí)，要注意突出財(cái)政投資的重點(diǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中起基礎(chǔ)性作用，凡是市場(chǎng)有效的領(lǐng)域，政府不干預(yù)，凡是市場(chǎng)失靈或是市場(chǎng)無效的領(lǐng)域，就需要政府干預(yù)。因此財(cái)政要逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入，這是財(cái)政投資的重點(diǎn)?；A(chǔ)設(shè)施是為整個(gè)生產(chǎn)過程提供“共同生產(chǎn)條件”，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ)，特別是在工業(yè)化初期，包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長(zhǎng)的主動(dòng)力。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及內(nèi)需不足的現(xiàn)狀，國(guó)家財(cái)政加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，不僅可以有效刺激內(nèi)需，迅速帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可以避免重復(fù)建設(shè)，有利于改善投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)資本原始積累，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)和長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

2.以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加強(qiáng)財(cái)政公共性開支。社會(huì)公共性開支主要包括科技、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出，而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，該項(xiàng)支出所占的比重呈上升的態(tài)勢(shì)。但是在我國(guó)，不僅社會(huì)公共性支出比重較低，而且連其最低需求也難以保證，這必將對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成很大的影響和制約。因此，今后我國(guó)財(cái)政支出政策必須強(qiáng)化社會(huì)公共性開支。根據(jù)我國(guó)政府提出的科教興國(guó)戰(zhàn)略，迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，要保障教育投入的增長(zhǎng)高于正常財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，財(cái)政要把支持教育作為重點(diǎn)。自從1998年開始，中央財(cái)政支出中，教育支出比重每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，這對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展必將產(chǎn)生重要影響。此外還要研究增加教育資金的新渠道，如提倡捐資助學(xué)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行合理收費(fèi)，中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要把支持落后地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展作為一項(xiàng)重要因素來考慮。社會(huì)保障是事關(guān)我國(guó)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一個(gè)重要問題，必須針對(duì)當(dāng)前的問題，調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政的社會(huì)保障支出。近年來，隨著國(guó)有企業(yè)改革力度加強(qiáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，企業(yè)下崗職工增多，就業(yè)已成為影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的首要問題，國(guó)家動(dòng)員社會(huì)力量，大力推進(jìn)再就業(yè)工程的同時(shí)，要增加財(cái)政支出中用于社會(huì)保障方面的支出，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的改革，將應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)由個(gè)人負(fù)擔(dān)，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障基金的統(tǒng)一管理，建立社會(huì)保障預(yù)算，有利于加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力，建立統(tǒng)一、完整、社會(huì)化、合理的社會(huì)保障體系，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，支持國(guó)有企業(yè)的改革，并緩沖即將到來的我國(guó)老齡化社會(huì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力。

3.控制和壓縮不合理的財(cái)政支出項(xiàng)目。首先要大力壓縮各種財(cái)政補(bǔ)貼。壓縮補(bǔ)貼的措施主要有兩條：“歸并”和“取消”。歸并是指將某些財(cái)政補(bǔ)貼并入到其他分配范疇中去。例如，目前提供給居民的相當(dāng)于普調(diào)工資的那些糧油副食補(bǔ)貼，大部分可以歸入職工工資中去。對(duì)于企業(yè)虧損補(bǔ)貼，除了對(duì)少數(shù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的企業(yè)的計(jì)劃虧損繼續(xù)提供補(bǔ)貼外，大部分企業(yè)虧損補(bǔ)貼都可以取消，而這不僅需要企業(yè)破產(chǎn)制度的實(shí)施，更需要國(guó)有企業(yè)加快改革步伐。按照抓大放小的原則，采用改組、兼并、聯(lián)合、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和股份合作制、出售等形式放開搞活小型企業(yè)，對(duì)大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，從根本上扭轉(zhuǎn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)效益下降，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活的問題，使國(guó)家財(cái)政擺脫沉重的企業(yè)虧