我國行政協(xié)助法律化之探析

我國行政協(xié)助法律化之探析

摘要：行政協(xié)助是行政程序項(xiàng)下的一個(gè)重要內(nèi)容。我國對于行政協(xié)助的理論研究進(jìn)展迅速但尚處在探索階段，對實(shí)踐中出現(xiàn)的行政協(xié)助事項(xiàng)亦無完善的可操作的法律可依?；诖?，本文從闡述行政協(xié)助的概念出發(fā)，分析了行政協(xié)助的法律特征，繼而分析了目前我國行政協(xié)助在實(shí)踐、立法上的狀況，最后提出了行政協(xié)助法律化的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)助；行政協(xié)助法律化

一、行政協(xié)助的概念

行政協(xié)助是指行政主體在履行自身職責(zé)過程中，遇到自身無法克服的障礙或自身執(zhí)行職務(wù)會帶來嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)時(shí)，向與之無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出公務(wù)上的協(xié)助請求，被請求機(jī)關(guān)依法在自身法定權(quán)限范圍內(nèi)提供職務(wù)上的幫助，以支持請求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的法律制度。[1]它對于保障行政權(quán)順利運(yùn)行，提高行政效率，節(jié)約執(zhí)法成本，解決行政職權(quán)的日益專業(yè)化和管理事務(wù)的日益復(fù)雜化之間的矛盾有著重要的價(jià)值。由此可以概括出行政協(xié)助所包含的五個(gè)法律特征:

1．行政協(xié)助的主體是沒有相互隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)。行政協(xié)助只發(fā)生在相互沒有隸屬關(guān)系的行政主體之間。行政主體與非行政主體之間不存在行政協(xié)助的法律關(guān)系。有隸屬關(guān)系的行政主體間發(fā)生需要提供職務(wù)幫助的情形時(shí),通過"命令-服從"、"請示-批復(fù)"程序解決,也不適用行政協(xié)助。

2．行政協(xié)助具有公務(wù)性。請求行政協(xié)助的機(jī)關(guān)必須是在履行自身行政職能涉及的事務(wù)上提出協(xié)助請求,被請求機(jī)關(guān)也必須是在自身行政職權(quán)范圍內(nèi)提供幫助。行政機(jī)關(guān)的非公務(wù)活動不屬于行政協(xié)助。行政協(xié)助具有公務(wù)性。

3．行政協(xié)助的動因是行政職權(quán)障礙。這種行政職權(quán)障礙來源于請求機(jī)關(guān)不具有某種行政資源等事實(shí)原因和不具有某種行政權(quán)能等法律原因，還可以是來源于自身執(zhí)行職務(wù)會帶來嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)的原因。

4．行政協(xié)助具有程序性。行政協(xié)助不得任意進(jìn)行,請求機(jī)關(guān)提出協(xié)助請求的條件、方式、內(nèi)容必須合法,被請求機(jī)關(guān)實(shí)施協(xié)助應(yīng)當(dāng)在自身法定權(quán)限范圍內(nèi)依法定程序進(jìn)行，也即行政協(xié)助具有程序性。行政協(xié)助程序?qū)π姓f(xié)助的及時(shí)、高效進(jìn)行，解決協(xié)助過程中產(chǎn)生的糾紛爭議具有重要的作用。

5．行政協(xié)助具有法定性。當(dāng)行政機(jī)關(guān)符合請求協(xié)助的條件，且不存在被請求機(jī)關(guān)可以拒絕協(xié)助的法定理由時(shí)，被請求機(jī)關(guān)必須給予行政協(xié)助，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政協(xié)助具有法定性，可以保障行政權(quán)順利運(yùn)行，排除各種保護(hù)主義對行政執(zhí)法的阻礙。

二、行政協(xié)助的現(xiàn)狀分析

行政協(xié)助在實(shí)踐中存在的問題

1．管轄權(quán)交叉,協(xié)助領(lǐng)域缺乏規(guī)范

我國行政組織法對行政組織及其職責(zé)作了明確規(guī)定,但行政組織龐大而繁雜,機(jī)構(gòu)設(shè)置并不完美。機(jī)構(gòu)臃腫、職權(quán)不明、權(quán)責(zé)不清、相互扯皮、效率低下,最終行政目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),甚至成為社會、財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

行政主體的管轄權(quán)交叉現(xiàn)象時(shí)時(shí)發(fā)生,也造成了管轄權(quán)的爭議。一方面有利的就爭著管,搶著管,拼命擴(kuò)大自己的職權(quán),導(dǎo)致管理相對人被重復(fù)執(zhí)法,形成執(zhí)法密集地帶。另一方面,對無利可圖的或解決難度較大的問題不愿管,不想管,甚至互相推諉,從而形成執(zhí)法空白地帶。

在實(shí)踐中行政執(zhí)法交叉的領(lǐng)域很多,如工商、公安、技術(shù)監(jiān)督等部門對假冒偽劣產(chǎn)品的查處；環(huán)保、水利部門對水污染的管理；文化、廣電、新聞出版、工商等部門對文化市場的管理等?？傊?行政協(xié)助發(fā)生在職能交叉的行政主體中的現(xiàn)象是十分常見的,但由于各行政主體間缺乏行政目標(biāo)統(tǒng)一性和協(xié)作理念,使得本來行政組織復(fù)雜造成行政效率不高的局面變得更加惡化。

2．保護(hù)主義的阻礙

我國憲法和有關(guān)組織法規(guī)定,行政主體之間應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé),為人民服務(wù)。但是,部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義把本機(jī)構(gòu)、地區(qū)的行政權(quán)同整個(gè)國家行政權(quán)割裂開來,從自身部門、地區(qū)的狹隘利益出發(fā),對其他行政主體采取不合作、不協(xié)助的消極對策,從而導(dǎo)致了申請協(xié)助一方的行政主體目的難以實(shí)現(xiàn),降低了整個(gè)國家的行政管理效率,或間接影響了外地行政關(guān)系相對人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。更有甚者,行政主體不僅不協(xié)助請求行政主體,而且在執(zhí)法中袒護(hù)自己主管的企業(yè)、組織。有學(xué)者稱此為行政執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的"異化現(xiàn)象"。因?yàn)槠渎殭?quán)行使偏離了行政目標(biāo)和法制原則。尤其是破壞了國家權(quán)能的統(tǒng)一。還有行業(yè)保護(hù)主義、層級保護(hù)主義等種種保護(hù)主義的存在嚴(yán)重危害協(xié)助的實(shí)現(xiàn),更加危害到整個(gè)國家行政權(quán)的實(shí)現(xiàn),偏離了原有的行政目標(biāo)和行政法治原則。所以,法律確認(rèn)完善的行政協(xié)助制度,就可以為各種形式的協(xié)助關(guān)系提供法律依據(jù),也可以防止各類保護(hù)主義的產(chǎn)生,從使行政權(quán)得到順利行使。

3．超越職權(quán)現(xiàn)象存在

由于對外沒有統(tǒng)一的法律依據(jù),在協(xié)助實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)各行政主體超越了本身的職權(quán)范圍的現(xiàn)象,如綜合執(zhí)法行為中,各執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍適用各自領(lǐng)域中的單行法規(guī)、規(guī)章,執(zhí)法時(shí)就很容易超越其他部門的權(quán)限。當(dāng)然這種超越職權(quán)的行為是無意的,但同時(shí),不能不承認(rèn)存在著一些部門借助綜合執(zhí)法權(quán)濫用職權(quán)的現(xiàn)象。

4．行政協(xié)助觀念滯后

協(xié)助事項(xiàng)通常是被請求主體有能力完成的,其行政人員應(yīng)當(dāng)積極履行協(xié)助義務(wù)和職責(zé)。但涉及到聯(lián)合、綜合執(zhí)法時(shí)候,一些綜合執(zhí)法人員需要熟悉其他領(lǐng)域的法律法規(guī),特別是對一些專業(yè)性較強(qiáng)的行政部門更需要相關(guān)的知識。所以,在這些協(xié)助中對行政人員的要求就比較高。有些行政人員缺乏協(xié)助思想,觀念滯后，不認(rèn)真看待協(xié)助職責(zé),完成協(xié)助的質(zhì)量較差。

5．行政協(xié)助缺乏監(jiān)督

對行政權(quán)的監(jiān)督方式有立法、司法、社會監(jiān)督等,權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督一般都限于宏觀上的、帶有全局影響作用的重大行政行為,而且行政機(jī)關(guān)擁有全面審查政府行為的權(quán)力,無論是政府的抽象行政行為,還是具體行政行為都屬于監(jiān)督的范圍。而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間監(jiān)督更為直接和重要,這包括行政機(jī)關(guān)上下級的縱向監(jiān)督、無隸屬關(guān)系行政主體之間的橫向監(jiān)督。我國行政主體自上而下可以較好地監(jiān)督,但是橫向行政主體間的監(jiān)督?jīng)]有法律予以規(guī)范。

立法上的不足

1．行政協(xié)助僅局限于部門法中的一些原則性規(guī)定

我國行政機(jī)構(gòu)體系作為一個(gè)大系統(tǒng)，縱向關(guān)系模式基本上得到了行政法的規(guī)定和調(diào)整。然而，行政系統(tǒng)的橫向關(guān)系模式還沒有依法確立下來。至今也沒有一部完整的法律、法規(guī)或規(guī)章對行政協(xié)助作出必要的規(guī)定。目前我國《行政程序法》的立法還在試擬稿階段，更不可能有單獨(dú)的行政協(xié)助立法。從總體上來說，行政協(xié)助法律關(guān)系在我國還沒有確立。但在行政實(shí)踐中，的確是存在行政協(xié)助的相關(guān)做法。在立法上有些零星的規(guī)定。如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十四條規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行?！庇秩缭凇吨腥A人民共和國海關(guān)法》第四條規(guī)定：“地方各級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合海關(guān)偵查走私犯罪，公安機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)。”第十二條有規(guī)定：“海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時(shí)，執(zhí)行有關(guān)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)予以協(xié)助”?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》第五條也有規(guī)定：“各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)。”但這些在相關(guān)的法律法規(guī)中對行政協(xié)助只是做了一點(diǎn)原則性的規(guī)定，在很多地方還是立法的空白。

2．緊急狀態(tài)下協(xié)助立法存在空白

緊急狀態(tài)即指在一定范圍和時(shí)間內(nèi)因戰(zhàn)爭、動亂、恐怖事件、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、流行病或工業(yè)事故等重大突發(fā)性事件影響到國家政權(quán)、社會秩序和公民生命安全和某些權(quán)利受到嚴(yán)重威脅時(shí)所處的危急狀態(tài)。

在緊急狀態(tài)發(fā)生時(shí),在法律和權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)下,具有行政緊急權(quán)的各行政機(jī)關(guān)全面地合作和協(xié)助,及時(shí)、迅速消除緊急狀態(tài),恢復(fù)社會的正常狀態(tài)。目前我國還沒有很少有緊急狀態(tài)法律,但已經(jīng)有諸如突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例這樣的條例出現(xiàn)，是一個(gè)重大的進(jìn)步。我國從2003年開始起草《突發(fā)事件應(yīng)對法草案》，現(xiàn)在該草案也已經(jīng)提請第十屆全國人大常委會二十二次會議審議，不久將會出臺。

3．缺乏相應(yīng)的法律程序規(guī)范行政協(xié)助行為

在性質(zhì)相同、級別同等的行政主體之間進(jìn)行協(xié)助,通常認(rèn)為是公對公的業(yè)務(wù),往往比較方便。而不同地域、不同級別、不同性質(zhì)的行政主體之間請求協(xié)助該如何進(jìn)行在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中則很少有統(tǒng)一明確的規(guī)定。在實(shí)踐中，行政主體之間的行政協(xié)助關(guān)系基本上是靠兩個(gè)主體之間的感情來維系,關(guān)系好的給予協(xié)助,關(guān)系一般的給一定的利益作為回報(bào),關(guān)系不好的則給予推委。這里所說的關(guān)系是指一種經(jīng)濟(jì)利益上的依存關(guān)系。所以沒有完善的行政協(xié)助程序,將直接影響到行政主體的行政效率和行政目標(biāo)的順利完成。我們知道,設(shè)置行政程序的目的在于規(guī)范行政主體的行政行為,而行政行為又是行政主體行使行政權(quán)時(shí)的一種外部活動形態(tài),行政程序?qū)嵸|(zhì)上是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)必須遵守的方式、步驟、空間、時(shí)間。對于各種行政行為都要設(shè)定一定的程序與之相對應(yīng),這樣才能保證行政主體能將精力投入到行政管理職能中,為整體行政實(shí)現(xiàn)和從公共利益出發(fā),各行政主體應(yīng)當(dāng)拋開等級、地域的偏見,將協(xié)助作為一項(xiàng)行政職能。因此，立法部門要做出相應(yīng)的立法。

三、行政協(xié)助法律化的構(gòu)建

行政協(xié)助法律化后，其意義是深遠(yuǎn)而重大的。對行政效率的提高、行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作都有促進(jìn)作用。有利于行政一體化，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)之間相互支持相互配合，也有利于保障行政相對人的合法權(quán)利，為依法行政做出了重要的貢獻(xiàn)?；诖?，行政協(xié)助法律化的構(gòu)建之探討就有必要、有意義和有價(jià)值了。

界定行政協(xié)助的主體、客體和內(nèi)容

行政法律關(guān)系是指行政主體在行使行政職權(quán)或接受法律監(jiān)督的過程中所形成的由行政法律規(guī)范所調(diào)整的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。行政協(xié)助法律關(guān)系則指無隸屬關(guān)系的行政主體之間在協(xié)助過程中所形成的由行政法律規(guī)范所調(diào)整的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。行政協(xié)助的主體包括:行政機(jī)關(guān)；法律、法規(guī)授權(quán)的組織；受行政委托的組織。行政協(xié)助的客體包括：協(xié)助行為，協(xié)助中涉及的人身和財(cái)產(chǎn)，精神財(cái)富。行政協(xié)助的內(nèi)容則包括:行政協(xié)助主體行使的職權(quán)和職責(zé);相對人在行政協(xié)助中享有的權(quán)利和履行的義務(wù)。

規(guī)范行政協(xié)助的申請

1．行政協(xié)助的申請事由

從行政協(xié)助的動因上來說，行政主體在履行職責(zé)過程中遇到自身無法克服的障礙或是雖可以克服但自身執(zhí)行嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)時(shí)，就是可以提出行政協(xié)助申請。具體來說可以有以下情形：

法律上的不能。行政主體依法不能單獨(dú)完成職務(wù)。如城建機(jī)關(guān)在拆除違章建筑時(shí)遇到建筑所有人的暴力對抗,城建機(jī)關(guān)自身沒有處理這種違法行為的職權(quán),因而需要公安機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助。

事實(shí)上的不能。比如對于在逃犯，公安機(jī)關(guān)工作人員不足或受地域的限制，無法執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候，可以發(fā)布通緝令，請求有關(guān)公安機(jī)關(guān)或海關(guān)協(xié)助緝拿。這種請求事項(xiàng)就是屬于由于事實(shí)上的不能而發(fā)生的行政協(xié)助請求。

客觀上不經(jīng)濟(jì)。行政機(jī)關(guān)自身執(zhí)行公務(wù)，比被請求機(jī)關(guān)協(xié)助辦理需要付出更大成本，而如果協(xié)助辦理，將顯著有效率且經(jīng)濟(jì)時(shí)，該行政機(jī)關(guān)可以請求辦理。比如甲、乙夫婦二人分居兩地,乙所在市的社會保障機(jī)關(guān)在決定是否向乙發(fā)放最低生活保障金時(shí),需要甲的收入狀況的準(zhǔn)確資料,但乙所在市的社會保障機(jī)關(guān)到甲所在市親自進(jìn)行調(diào)查,顯然成本太大,因而需要甲所在市的社會保障機(jī)關(guān)提供幫助。這樣節(jié)約了公共資源，提高了行政效率。

2．行政協(xié)助的申請方式

行政協(xié)助應(yīng)當(dāng)由請求主體向能直接協(xié)助該職務(wù)的行政主體提出申請。請求主體一方可以有三種方式可供選擇：一是口頭的形式，二是書面的形式，三是由行政協(xié)助機(jī)構(gòu)舉行部門會議以行政協(xié)定的方式。

大多數(shù)情況下行政協(xié)助的申請是以書面請求的方式提出的，書面材料應(yīng)該有行政協(xié)助請求書，該請求書的格式和條款都是規(guī)范化的。在一些緊急特殊的情況下，則可以是以口頭方式提出。當(dāng)然，事后應(yīng)該補(bǔ)上行政協(xié)助請求書。對于需要長期進(jìn)行行政協(xié)助的行政主體，則應(yīng)該舉行相應(yīng)的部門會議，設(shè)立專門的協(xié)助機(jī)構(gòu)，制定協(xié)助計(jì)劃，簽訂行政協(xié)助協(xié)定。

請求行政主體交給被請求行政主體行政協(xié)助請求書或行政協(xié)助協(xié)定，同時(shí)還需要把請求行政協(xié)助的相關(guān)的事實(shí)材料移交，以便被請求主體審查。

審查行政協(xié)助的請求

被請求行政主體接到協(xié)助請求后應(yīng)當(dāng)及時(shí)對協(xié)助請求進(jìn)行審查，并根據(jù)不同情況作出相應(yīng)處理。審查的事項(xiàng)包括五個(gè)方面。

1．提起協(xié)助請求的主體是否適格。對于非行政主體的請求，被請求方不得給予協(xié)助。

2．判斷該行政請求事項(xiàng)是屬于必須協(xié)助事項(xiàng)還是屬于可以協(xié)助事項(xiàng)。

3．是否具有地域管轄權(quán)。

4．是否具有級別管轄權(quán)。

5．是否具有事項(xiàng)管轄權(quán)。

對于不屬于自己管轄權(quán)范圍內(nèi)的協(xié)助請求，被請求主體應(yīng)當(dāng)將相關(guān)材料移送給有管轄權(quán)的行政主體處理，并告知請求方?；蛘邔⑾嚓P(guān)材料退還給請求主體，并說明理由。

規(guī)范行政協(xié)助的答復(fù)

當(dāng)行政協(xié)助審查結(jié)束后，就應(yīng)該給請求主體以行政協(xié)助請求答復(fù)。行政協(xié)助的答復(fù)是指被請求主體在一定期限內(nèi)有義務(wù)對請求主體作出給予協(xié)助或不給予協(xié)助的答復(fù)。包括肯定性答復(fù)和否定性答復(fù)。

1．肯定性答復(fù)

被請求主體給予肯定性答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)有實(shí)施協(xié)助的計(jì)劃和預(yù)計(jì)的合理的期限。如果在預(yù)計(jì)的期限內(nèi)未完成協(xié)助事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向請求主體說明協(xié)助事項(xiàng)完成的進(jìn)度以及需要延長的時(shí)間。

2．否定性答復(fù)

被請求主體給予否定性答復(fù)的，則是屬于行政協(xié)助拒絕的情形。被請求主體在收到行政協(xié)助請求書后，認(rèn)為屬于拒絕行政協(xié)助的情形，可以拒絕行政協(xié)助請求。但應(yīng)當(dāng)說明拒絕的理由?？梢跃芙^行政協(xié)助請求的情形有以下八種：按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，被請求主體不得給予協(xié)助的；該協(xié)助的行為，不在其權(quán)限范圍內(nèi)的；如果提供將會損害國家和公共利益的；被請求行政主體依法或依其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)保密的；如果提供將會損害自身職能和職務(wù)執(zhí)行的；被請求主體以外的其他行政主體完全可以更方便更經(jīng)濟(jì)提供協(xié)助的；被請求主體如果提供該行政協(xié)助將付出高昂的代價(jià)的；其他具有正當(dāng)理由給予拒絕的。

拒絕協(xié)助后，被請求主體應(yīng)發(fā)一份拒絕協(xié)助通知書給請求協(xié)助主體。該通知書上含有拒絕協(xié)助的理由之明細(xì)條款。

不論是肯定性答復(fù)還是否定性答復(fù)，被請求主體都必須在一定的期限內(nèi)作出，不得無故拖延。這樣能使行政協(xié)助關(guān)系盡快處于確定狀態(tài)，有利于提高行政效率，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

優(yōu)化行政協(xié)助的執(zhí)行

被請求行政主體認(rèn)為應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的，應(yīng)在合理的時(shí)間內(nèi)完成。被請求主體可以要求請求主體派員參與協(xié)助工作，請求主體也可以主動派員參加。在實(shí)現(xiàn)協(xié)助內(nèi)容的過程中，協(xié)助主體應(yīng)當(dāng)使用適當(dāng)?shù)姆椒ǎ詼p少對行政相對人的損害。在執(zhí)行過程中行政相對人或其他利害關(guān)系人對協(xié)助所依據(jù)的具體行政行為提出異議的，協(xié)助主體應(yīng)當(dāng)對異議申請進(jìn)行審查，認(rèn)為異議成立的，可以中止協(xié)助執(zhí)行，并將中止執(zhí)行決定或中止理由書面送交請求機(jī)關(guān)。如果請求機(jī)關(guān)維持該具體行政行為的，被請求方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)助義務(wù)。執(zhí)行完畢后，協(xié)助方應(yīng)當(dāng)將協(xié)助執(zhí)行情況及相關(guān)法律文書通知和轉(zhuǎn)交請求方。雙方可以就協(xié)助費(fèi)用的歸屬等問題進(jìn)行協(xié)商，以最終了結(jié)此次協(xié)助執(zhí)行工作。

有效處理行政協(xié)助爭議

行政協(xié)助爭議是指被請求行政主體認(rèn)為不能提供協(xié)助或無義務(wù)提供協(xié)助而拒絕請求主體的請求，而請求主體認(rèn)為其理由不充分應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助而產(chǎn)生的爭議。

1．行政協(xié)助爭議的產(chǎn)生

由于行政協(xié)助通常發(fā)生在沒有隸屬關(guān)系的行政主體之間，不同的行政機(jī)關(guān)對行政職能與職權(quán)的認(rèn)識可能不同，更由于行政事務(wù)的復(fù)雜性，行政協(xié)助過程中出現(xiàn)摩擦和矛盾是難以避免的。行政協(xié)助爭議的產(chǎn)生可以從請求主體和被請求主體兩個(gè)角度分析。從被請求主體來說有：

被請求機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政協(xié)助的協(xié)助請求不予理睬或拒絕履行；

被請求機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)給予行政協(xié)助或經(jīng)過裁量可以給予行政協(xié)助的事項(xiàng)，不及時(shí)采取措施，遲延履行；

被請求機(jī)關(guān)對所依據(jù)的具體行政行為提出異議而終止協(xié)助履行后，請求方作出充分說明，但被請求方拒不恢復(fù)協(xié)助。

被請求主體錯(cuò)誤的執(zhí)行協(xié)助。

從請求主體上說則有：

不應(yīng)當(dāng)協(xié)助而采取了協(xié)助執(zhí)行；

協(xié)助執(zhí)行過程中，采取了錯(cuò)誤的方法、針對了錯(cuò)誤的對象。

2．行政協(xié)助爭議的處理

對于雙方發(fā)生的協(xié)助爭議之處理，可以有四種選擇方式。一是由雙方的共同上級主管機(jī)關(guān)處理。二是由被請求主體的上級機(jī)關(guān)處理。三是由本級政府處理。四是由法院判決。這四種可選擇的方式可以單獨(dú)使用，也可以綜合使用。

第一種方式由雙方的共同上級主管機(jī)關(guān)處理是最好的選擇方式之一。[10]

但這種方式，也有兩點(diǎn)被人所詬病。

其一是雙方?jīng)]有共同上級主管機(jī)關(guān)的情況是經(jīng)常出現(xiàn)的。

其二是該方案并不是公平與效率的最佳組合，根據(jù)經(jīng)濟(jì)行政之原則，由下級機(jī)關(guān)能夠解決的爭議不宜由上級機(jī)關(guān)處理。

第二種方式是由被請求主體的上級機(jī)關(guān)處理。這種方式在實(shí)踐中多有被采用。但也有令人擔(dān)憂的地方。其可能遭遇一個(gè)問題就是其可能會為本系統(tǒng)的利益而拒絕協(xié)助請求或者處理不公平。

第三種方式是由本級政府處理。此方式還是有很多優(yōu)勢的。比如政府可以從整體的行政出發(fā)，有利于客觀、公正地處理行政協(xié)議。政府之間發(fā)生協(xié)助爭議的，由其共同上級政府解決。政府部門內(nèi)發(fā)生行政協(xié)助爭議的由本級政府解決。應(yīng)該說，這種爭議處理方式會被未來政府較多的采用。

第四種法院判決的方式，則可以這樣理解：行政協(xié)助爭議訴訟屬于機(jī)關(guān)訴訟，而在機(jī)關(guān)訴訟情況下會造成司法權(quán)對行政權(quán)的干涉的擔(dān)心是不必要的，因?yàn)榉ㄔ禾幚硇姓C(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議范圍是很有限的。如果行政協(xié)助涉及公共利益，已經(jīng)超出了行政系統(tǒng)內(nèi)部爭議的范圍，而得不到及時(shí)解決，勢必影響到政府在公眾中的形象。同時(shí)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭議可能會發(fā)生因地域部門偏見而造成爭議得不到公正解決。法院在處理此類案件時(shí)卻能夠發(fā)揮其獨(dú)立、公正裁決的特點(diǎn)。

明確行政協(xié)助的法律責(zé)任分擔(dān)

行政協(xié)助把請求協(xié)助的行政主體和被請求行政協(xié)助的行政主體聯(lián)系在一起，共同保障行政職務(wù)順利履行。但行政協(xié)助也帶來了誰將對最終的行政行為負(fù)責(zé)以及如何負(fù)責(zé)的法律責(zé)任分擔(dān)的問題。如果問責(zé)不明確，不僅不利于行政協(xié)助本身的良性發(fā)展，而且對行政相對人的利益保障也會出現(xiàn)障礙。因此有必要對行政協(xié)助產(chǎn)生的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。[11]

行政協(xié)助法律責(zé)任的分擔(dān)，主要有以下具體情況：

一是請求主體對作出的行政行為負(fù)完全法律責(zé)任。被請求協(xié)助機(jī)關(guān)僅在行政決定作出的過程中起到協(xié)助作用，沒有直接參與行政決定的制定與執(zhí)行。比如被請求機(jī)關(guān)基于請求機(jī)關(guān)的請求，向其提供自身掌握的事實(shí)材料，而請求機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)證據(jù)材料和法律依據(jù)以自己的名義作出了行政決定。在這種情況下，行政決定的作出完全基于請求機(jī)關(guān)自己的分析和判斷，因此，應(yīng)由請求機(jī)關(guān)對作出的行政行為負(fù)完全責(zé)任。

二是各方行政主體對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的行為分別承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。請求機(jī)關(guān)與被請求機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍以共同的名義作出行政決定。如在行政管理中經(jīng)常出現(xiàn)的聯(lián)合執(zhí)法，即是行政機(jī)關(guān)之間相互配合、相互協(xié)助、共同完成某一執(zhí)法任務(wù)。由于此行政決定是由相關(guān)行政主體以共同名義作出的，因此，作出行政決定的各方行政主體應(yīng)對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的行為分別承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三是被請求主體承擔(dān)了法律責(zé)任，但可以向請求主體追償。有存在這樣的一種情形是請求一方的行政主體的行政行為最終被確認(rèn)為違法，而提供協(xié)助的被請求一方行政主體也要承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)，那么被請求一方行政主體在承擔(dān)法律責(zé)任后，可以在受請求的范圍內(nèi)向請求機(jī)關(guān)追償。

四是請求主體承擔(dān)了法律責(zé)任，但可以向被請求主體追償。還存在著這樣的一種情形，被請求主體的不作為導(dǎo)致了請求主體的行政不作為或違法行為，或者由于被請求主體雖然實(shí)施了一定的協(xié)助行為，但這種作為沒有直接和行政相對人發(fā)生聯(lián)系，是一種錯(cuò)誤的作為。在這種情況下，其法律責(zé)任可以由請求主體承擔(dān)，但事后可以由請求主體向被請求主體追償。

正確處理行政協(xié)助費(fèi)用

行政協(xié)助費(fèi)用是指被請求機(jī)關(guān)提供協(xié)助發(fā)生的費(fèi)用。費(fèi)用問題雖然不是核心性問題，但處理不好卻有可能影響行政協(xié)助的績效。如何正確處理費(fèi)用的分擔(dān)，應(yīng)該慎重考慮。行政協(xié)助的費(fèi)用支付有三種做法可以參考。

一是由請求主體來支付。這似乎是合情合理的做法。事實(shí)上也為很多國家所采用。

二是由請求主體和被請求主體協(xié)議決定。

三是由被請求主體支付。這一般是對數(shù)額微小的行政費(fèi)用，比如在德國，就是規(guī)定在50馬克之下的行政協(xié)助費(fèi)用就由被請求機(jī)關(guān)自墊。請求主體不需要向被請求主體支付。

我國行政程序法規(guī)定行政協(xié)助費(fèi)用由請求機(jī)關(guān)承擔(dān)。這類似于韓國和我國臺灣地區(qū)的做法。前文有談到行政協(xié)助分為必須協(xié)助和可以協(xié)助兩種，這樣在支付費(fèi)用上也可以體現(xiàn)出區(qū)別來的。對于必須協(xié)助的事項(xiàng)，由于實(shí)施協(xié)助是被請求主體的法定義務(wù)，所以履行此協(xié)助就是履行其法定職責(zé)，從理論上說其費(fèi)用應(yīng)該已經(jīng)由財(cái)政預(yù)算劃撥到其賬戶上，所以在其向請求機(jī)關(guān)提供協(xié)助時(shí)，費(fèi)用由自己承擔(dān)而不是由請求機(jī)關(guān)承擔(dān)。對于可以協(xié)助的事項(xiàng)，由于其實(shí)質(zhì)是行政協(xié)助法律關(guān)系主體雙方的合意行為，行政協(xié)助的費(fèi)用承擔(dān)可以由雙方協(xié)議，不能規(guī)定由某一方承擔(dān)，特別是不能規(guī)定由被請求方承擔(dān)。否則將會阻礙了被請求主體實(shí)施協(xié)助行為的積極性，在可以選擇也可以不選擇實(shí)施行政協(xié)助的情況下，被請求主體出于經(jīng)濟(jì)上的考慮，必然選擇后者。

注釋：

[1]關(guān)于行政協(xié)助的概念，目前我國學(xué)術(shù)界有幾種有代表性的說法：關(guān)保英：行政協(xié)助是指無隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間，在執(zhí)行公務(wù)的過程中，因某種需要互相提供方便并協(xié)助完成職務(wù)的行為。見關(guān)保英：《行政法的價(jià)值定位》，中國政法大學(xué)出版社1997年版第134頁；另見關(guān)保英：《論市場經(jīng)濟(jì)與行政協(xié)助的法制化》,《行政與法》1994年第2期。見李延《行政協(xié)助與相近概念之間的辨析》宿州教育學(xué)院學(xué)報(bào)2006年2月第1期29頁。本文的概念在“因某種需要”這一點(diǎn)上給予具體化，即“遇到自身無法克服的障礙或自身執(zhí)行職務(wù)會帶來嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)時(shí)”.在“互相提供方便”這一點(diǎn)上，變更為被請求主體對對請求方提供幫助，而不是相互提供方便。這是本文概念與關(guān)保英教授的概念的不同之處。胡建淼：行政協(xié)助是指行政主體在行使職權(quán)、實(shí)施行政管理的過程中，基于執(zhí)行公務(wù)的需要和自身?xiàng)l件的限制，請求其他行政主體配合其實(shí)施同一行政行為或共同行政行為的法律制度。胡建淼行政法學(xué)復(fù)旦大學(xué)出版社2003.83轉(zhuǎn)見于見李延《行政協(xié)助與相近概念之間的辨析》宿州教育學(xué)院學(xué)報(bào)2006年2月第1期29頁。本文的概念和此概念意思上比較一致，只是在表述的文字上有所不同。當(dāng)然此概念中“基于執(zhí)行公務(wù)的需要……請求其他行政主體”和““基于自身?xiàng)l件的限制……請求其他行政主體”作為一種并列關(guān)系來表述，是本文作者所不欣賞和引用的原因之一。王麟：行政協(xié)助是指行政主體在履行自身職責(zé)過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請求，被請求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度。王麟《比較行政協(xié)助制度研究》《法律科學(xué)》2005年第5期76頁。本文的概念就是以此為藍(lán)本發(fā)展出來的。添加的部分主要體現(xiàn)在：在動機(jī)訴求上，從“遇到自身無法克服的障礙”到“遇到自身無法克服的障礙或自身執(zhí)行職務(wù)會帶來嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)”。在協(xié)助的內(nèi)容上更具體化和內(nèi)涵化了，從“提出協(xié)助請求”到“提出公務(wù)上的協(xié)助請求”。另還有從“被請求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助”到“被請求機(jī)關(guān)依法在自身法定權(quán)限范圍內(nèi)提供職務(wù)上的幫助”。在請求主體和被請求主體雙方都做了更細(xì)致的規(guī)定。另外，為了使這一概念更加豐滿一些，對行政協(xié)助的意義也做了簡單的概括，使之成為本概念之不可分割的一部分。

執(zhí)法密集地帶，也稱積極的管轄權(quán)所發(fā)生的地帶；執(zhí)法空白地帶，也稱消極的管轄權(quán)所發(fā)生的地帶。參見文正邦法治政府建設(shè)構(gòu)論—依法行政理論與實(shí)踐研究[M]北京：法律出版社，2002，596-597頁。

比如在環(huán)境保護(hù)方面立法原意是要各部門分工負(fù)責(zé),統(tǒng)管與分管相結(jié)合,各部門之間密切配合,相互支持,既分工又合作,共同做好環(huán)境監(jiān)督管理工作,但實(shí)際上由于部門眾多,圍繞環(huán)境管理產(chǎn)生了各種形式部門保護(hù)主義。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，部門保護(hù)主義的表現(xiàn)是明顯的，其不利于行政協(xié)助的阻礙問題嚴(yán)重。武從斌減少部門條塊分割，形成協(xié)助制度---試論我國環(huán)境管理體制的改善[J]行政與法，2003，

關(guān)保英《論市場經(jīng)濟(jì)與行政協(xié)助的法制化》。，《行政與法》，10頁。其文談到:近年來，行政執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)了一系列的異化現(xiàn)象，之所以稱為異化現(xiàn)象，是因?yàn)槠渎殭?quán)行使偏離了行政目標(biāo)和法制原則。尤其是破壞了國家權(quán)能的統(tǒng)一。而保護(hù)主義就是這種異化現(xiàn)象的代表。地方保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義、部門保護(hù)主義、層級保護(hù)主義等，莫不例外。

參見羅豪才主編《行政法學(xué)》，294-295頁，北京，北京大學(xué)出版社，1996。皮純協(xié)，張成福主編《行政法學(xué)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2002版，319頁）。

行政協(xié)助的意義，有很多學(xué)者已經(jīng)有過論述。本文的主旨不在于談行政協(xié)助的意義，故對此段文字只做簡要的概括，但這樣做并不是意味著筆者不知道行政協(xié)助之意義，更不是說行政協(xié)助意義之討論沒有意義，而是由于本文不能做到面面俱到，所以舍棄了探討此話題。有興趣的同志可以參看：1、李延練琪《論建立我國行政協(xié)助制度的困難和意義》太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)2006年第1期64頁。其文中概括出行政協(xié)助的意義有四點(diǎn)。一是提高行政效率，二是體現(xiàn)行政的整體性和統(tǒng)一性，三是開拓協(xié)助新領(lǐng)域，四是推進(jìn)行政合作。2、王麟《行政協(xié)助論綱—兼評〈中華人民共和國行政程序法〉的相關(guān)規(guī)定》，法商研究2006年第1期47-48頁。其文中概括出行政協(xié)助的意義有四點(diǎn)。一是解決科層制公共行政結(jié)構(gòu)與行政一體化之間的矛盾。二是認(rèn)為行政協(xié)助能夠有效克服行政資源的稀缺問題。三是認(rèn)為還有利于保持行政平衡、維護(hù)行政公正。此外，還認(rèn)為行政協(xié)助能夠促進(jìn)行政執(zhí)法體制完善，推動行政管理體制改革。

《德國行政程序法》第5條規(guī)定可以尋求行政協(xié)助的情況有列出5條，是法律上原因、事實(shí)上的原因、知識上的原因、資源占有上的原因、經(jīng)濟(jì)成本上的原因。《臺灣行政程序法》第19條列舉了6條情形，相比前者多了一條是其他的原因。本文概括為三條情形，即法律上原因、事實(shí)上的原因和經(jīng)濟(jì)上的原因