關(guān)于社區(qū)服務(wù)：內(nèi)涵及屬性之再思考

關(guān)于社區(qū)服務(wù)：內(nèi)涵及屬性之再思考

論文摘要：社區(qū)服務(wù)應(yīng)具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，商業(yè)性并不排斥公益性。要實現(xiàn)公益性和商業(yè)性的平衡，國家監(jiān)管至關(guān)重要。因此．必須明確社區(qū)服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，強化分類管理和分類指導(dǎo)的要求并建立健全的監(jiān)督管理體制。

“社區(qū)服務(wù)”這一概念從其在我國誕生和使用之日起，就因理論表征上的缺失和實踐歸屬上的模糊而存在先天不足的缺陷，從而導(dǎo)致理論研究中價值引導(dǎo)的混亂和實際運作中的盲目性和低效率。鑒于此，有必要對社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵及屬性等基本問題進行深入討論并取得共識以指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)實踐。

社區(qū)是社會的細胞和縮影，柱區(qū)服務(wù)是現(xiàn)代社區(qū)最基礎(chǔ)、最重要的社會功能。作為工業(yè)化進程的產(chǎn)物，社區(qū)服務(wù)發(fā)端于l9世紀80年代的英國，fI2o世紀30年代以后逐漸納入一些國家和地區(qū)政府的公共福利政策范疇，并用“社會服務(wù)”、“社區(qū)照顧”、“兒童及青少年照顧”、“老人照顧”等相應(yīng)詞匯指代一些機構(gòu)在社區(qū)內(nèi)開展的服務(wù)、由社區(qū)提供的服務(wù)或政府與個人等為了社區(qū)發(fā)展所提供的服務(wù)在我國‘‘謇土區(qū)服務(wù)”作為一個相對獨立的概念，形成于20世紀80年代，由最初探索社會福利社會辦向社會生活更廣泛的領(lǐng)域拓展和延伸，其發(fā)展的基本維度是圍繞政府職能由“統(tǒng)治”到“治理”的理論和實踐的嬗變而展開的。

社區(qū)服務(wù)誕生之初，就面臨著穩(wěn)定資金來源、拓寬融資渠道是按照商業(yè)化還是福利化運作的激烈爭議，這種爭論源自于對社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)是公益性還是產(chǎn)業(yè)性的不同理解，由此形成了兩種相互對立的觀點第一種觀點是以學(xué)者徐永祥為代表的對社區(qū)服務(wù)本質(zhì)的一元化理解．。認為“社會服務(wù)以福利性、公益性為內(nèi)核，不存在脫離或凌駕于福利性或公益性服務(wù)之上的社會服務(wù)?！钡诙N觀點是以國務(wù)院和民政部發(fā)布的各項與社區(qū)服務(wù)相關(guān)的文件為代表的多元主義理解，從|987年在民政部主持召開的大連市民政工作現(xiàn)場座談會上首次提出社區(qū)服務(wù)的設(shè)想，到2006年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》，均認為

社區(qū)服務(wù)具有雙重屬性，“既是一項事業(yè)，又是一種產(chǎn)業(yè)，作為事業(yè)，是不以營利為目的的專業(yè)型社會服務(wù)，作為產(chǎn)業(yè)，是一種特殊的第三產(chǎn)業(yè)，其特殊性主要表現(xiàn)在社會福利屬性上，開展社區(qū)服務(wù)必須以維護和保障社區(qū)特殊困難群眾和大多數(shù)居民的基本生活權(quán)益為出發(fā)點，強調(diào)其社會福利屬性，堅持把社會效益放在首位，防止為了片面追求經(jīng)濟效益而犧牲社會效益。”上述兩種爭論的焦點在于商業(yè)化與公益性是否可以兼容、并存的問題。

雖然不同學(xué)者對“社區(qū)服務(wù)”概念的理解呈現(xiàn)差異，但并不妨礙人們對社區(qū)服務(wù)價值與目標形成的共識，即社區(qū)服務(wù)是指政府、社區(qū)居委會以及其他各方面力量直接為社區(qū)成員提供的公共服務(wù)和其他物質(zhì)、文化、生活等方面的服務(wù)，其價值目標在于努力實現(xiàn)社區(qū)居民“困有所助、難有所幫、需有所應(yīng)。”筆者認為，社區(qū)服務(wù)作為一個紛繁復(fù)雜的事物，應(yīng)從多層次角度去剖析它的性質(zhì)，為了實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的價值目標，對社區(qū)服務(wù)的屬性作二元化界定更有利于社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。社區(qū)服務(wù)應(yīng)由社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)商業(yè)服務(wù)兩部分構(gòu)成，社區(qū)公共服務(wù)由社區(qū)就業(yè)服務(wù)、社會保障服務(wù)、救助服務(wù)、衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)、文化、教育、體育服務(wù)、流動人口管理和服務(wù)、社區(qū)安全服務(wù)等內(nèi)容構(gòu)成，其性質(zhì)帶有公益性，應(yīng)屬無償服務(wù)；社會各方面力量利用閑置設(shè)施、房屋等資源興辦購物、餐飲、就業(yè)、醫(yī)療、廢舊物資回收等與居民生活密切相關(guān)的便民利民服務(wù)則屬盈利性的商業(yè)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)不僅具有公益性也具有商業(yè)性，商業(yè)性并不排斥公益性，在某種意義上，商業(yè)性可以成為公益性發(fā)展的必要手段。

第一，公益性是否排斥商業(yè)性?公益性的兩大特點就是具有公平性和普惠性，讓社會公眾普遍感到自己從中受益才是真正的公益性。公益性與商業(yè)利益并不矛盾，社區(qū)月民務(wù)模式應(yīng)融合公益性與商業(yè)性這雙重屬性，在二者之間找到一個平衡點。在市場經(jīng)濟體制下，雙重屬性呈現(xiàn)出種種不同的作用狀態(tài)：一是各自獨立地在不同領(lǐng)域起作用，例如多元化的社區(qū)服務(wù)主體中一些部門主要從事具有公益性的服務(wù)活動；另一些部門則實現(xiàn)企業(yè)化運行方式。二是兩種屬性相互滲透、交融在一起發(fā)揮作用，公益性目標和經(jīng)營性目標同時兼顧。三是兩種屬性作用的互相排斥與矛盾，這在現(xiàn)實生活中是大量存在的。由于公益性與經(jīng)營性結(jié)合程度不同，應(yīng)實行不同的管理模式。西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家對于既有經(jīng)濟職能，還承擔(dān)著社會職能，既有經(jīng)營性目標，也有非經(jīng)營性目標，既生產(chǎn)競爭性產(chǎn)品，又提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的機構(gòu)，往往實行特殊法人制。這種做法對我們也有啟示作用。公益性與商業(yè)性平衡的關(guān)鍵在于國家的有力監(jiān)管，維護社區(qū)公共服務(wù)部分的公益性，是政府的責(zé)任，同時也是行業(yè)經(jīng)營者的職責(zé)。

第二，從社區(qū)服務(wù)這一概念產(chǎn)生的社會歷史背景來看，在單位制消解、總體性社會格局解構(gòu)的進程中，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵日益超越了單純“福利性”局限，而帶有廣泛的商業(yè)性特點。目前，我國已有5億多人生活在城鎮(zhèn)社區(qū)，城鎮(zhèn)化的比率已達43％。這其中包括4400萬65歲以上的老年人、2600萬已經(jīng)移交社區(qū)管理的企業(yè)退休職工、2200萬城市貧困人口和1400萬下崗失業(yè)人員。島隨著我國經(jīng)濟成分、生活方式、社會組織形式和就業(yè)形式的日益多樣化，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”，大量退休人員、下崗失業(yè)人員和流動人員進入社區(qū)，社區(qū)居民群眾的物質(zhì)、文化、生活需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層次的趨勢，經(jīng)濟社會的發(fā)展和居民群眾的多方面需要給社區(qū)服務(wù)提出了新的更高的要求。社區(qū)作為公共管理的典型場域，社區(qū)建設(shè)的基本職能就是要滿足社區(qū)居民作為社會人的基本需求。城市社區(qū)居民的實際需要是社區(qū)服務(wù)兩重性存在的根本內(nèi)驅(qū)力，政府缺乏足夠的財政資金以支持社區(qū)服務(wù)項目的展開，單純依靠公共服務(wù)無法滿足社區(qū)居民的個性需求，必須以商業(yè)性、社會性服務(wù)為有益的補充。

第三，從社區(qū)服務(wù)實踐來看，商業(yè)性與公益性的結(jié)合狀況是影響社區(qū)服務(wù)實效性的重要因素。目前社區(qū)服務(wù)的項目和內(nèi)容已基本涵蓋廣大居民物質(zhì)生活和精神生活的各個領(lǐng)域，服務(wù)內(nèi)容由10多項發(fā)展到2o0多項，服務(wù)對象包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、青壯年和優(yōu)撫對象、駐社區(qū)單位等各類群體，社區(qū)居民需求得到不同程度的滿足。但社區(qū)服務(wù)工作中存在的與居民需求不相適應(yīng)、功能定位不準、相關(guān)政策滯后、規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠、社會化和市場化程度低等問題依然十分突出，與城市經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在一是發(fā)展狀況與居民的需求不相適應(yīng)，二是功能定位不準，在工作任務(wù)上沒有將社區(qū)服務(wù)進行詳細劃分，在社區(qū)服務(wù)宏觀政策制定上缺乏分類指導(dǎo)，使政府和社區(qū)組織在實際工作中包攬了許多應(yīng)由市場提供的服務(wù)項目，從而削弱了政府在社區(qū)服務(wù)中的引導(dǎo)、規(guī)劃、公共服務(wù)和監(jiān)督管理上的功能發(fā)揮，工作取向出現(xiàn)混淆，也影響了社區(qū)服務(wù)整體效益的發(fā)揮。

既然社區(qū)服務(wù)具有商業(yè)性和公益性雙重性質(zhì)，要實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)效能的最大化，可以以如下工作作為突破口：首先，要明確社區(qū)服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。要建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會廣泛參與的社區(qū)服務(wù)管理和運行機制，各有關(guān)部門要按照各自職能，按照社區(qū)服務(wù)的總體要求，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策支持。切實解決社區(qū)服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠、政策不完善、規(guī)劃不及時、資源經(jīng)費短缺等問題，綜合運用行政、法律手段監(jiān)督好、管理好社區(qū)服務(wù)，有利于形成推進社區(qū)服務(wù)的整體合力和社區(qū)服務(wù)的健康有序發(fā)展。

其次，要強化分類管理和分類指導(dǎo)的要求。要細分社區(qū)服務(wù)的公益性、福利性領(lǐng)域和商業(yè)性范疇。對社區(qū)公共服務(wù)要在資金、場所和人員上給予保證；對社區(qū)組織開展的互助性服務(wù)、志愿服務(wù)和社會力量興辦的微利性社區(qū)商業(yè)服務(wù)，要給予政策和資金上的扶持；對營利性社區(qū)商業(yè)服務(wù)要強化自身發(fā)展能力，積極引導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展。實行分類管理和分類指導(dǎo)，既有利于保證基本的公共服務(wù)，促進社會公平，也有利于滿足不同居民群眾的特殊需要。

再次，要加強對商業(yè)性運作的全方位監(jiān)管。有力的監(jiān)督是社區(qū)服務(wù)市場供給方式有效實施的根本保證。市場方式是一種利益驅(qū)動方式。在利益最大化的驅(qū)動下，市場主體可能會做出危害公共利益的行為。為了保證社區(qū)服務(wù)的福利性和公益性，政府也為了彌補自身投資的不足，出臺許多鼓勵和扶持社區(qū)服務(wù)的政策，以激發(fā)全社會各種力量興辦社區(qū)服務(wù)。在這種服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的思想指導(dǎo)下，有的城市甚至視社區(qū)服務(wù)為新的經(jīng)濟增長點，過分追求社區(qū)服務(wù)的經(jīng)濟效益，而置其福利性和公益性于不顧，出現(xiàn)了部分社區(qū)組織的權(quán)力“尋租”行為，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)中的腐敗、一些組織和個人以社區(qū)服務(wù)為幌，向掛靠機構(gòu)繳納少量的管理費即從事經(jīng)營活動，實際處于無照經(jīng)營的狀態(tài)，偷稅漏稅現(xiàn)