民間投資城市基礎設施的進展-1

民間投資城市基礎設施的進展

內(nèi)容摘要：無論東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，民間投資城市基礎設施已經(jīng)形成潮流，而且有日益洶涌之勢。有限政府如浙江，走出了一條主要通過市場機制建設城市的路子。強勢政府如上海，也已開始重視國內(nèi)民間資本的力量。成都市的改革開放意識和措施，可以作為中西部地區(qū)的借鑒。

關鍵詞：基礎設施民間投資城市

“十五”以來，從政治層面到經(jīng)濟層面，都為民營經(jīng)濟和民間資本提供了越來越寬松的宏觀環(huán)境。2001年12月原國家計委發(fā)布的兩個文件，2002年12月建設部出臺的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，對于民間投資城市基礎設施起到了相當大的推動作用。

寸草報春暉。無論東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，民間投資城市基礎服務已經(jīng)形成潮流，而且有日益洶涌之勢。

一、有限政府的作為：浙江以民間資本為主

改革開放以來，浙江省發(fā)揮民間投資優(yōu)勢，走出了一條主要通過市場機制建設城市的路子，走在全國前列。在政府投入較少的情況下，一座座現(xiàn)代化的城市、一個個嶄新的小城鎮(zhèn)在崛起。

在全省已建的83個特色工業(yè)園區(qū)中，約2/3的投資來自民間?？偼顿Y額達100多億元的5個高教園區(qū)中，各種民間資本和市場化運作投入占83%以上。2003年以前的5年里，溫州市完成交通基礎建設投資137億元，其中100億元來自民間資本；近年來舊城改造投入80億元，大部分是利用民間投資來解決。紹興市近幾年共投入180億元完成了城市廣場、污水處理工程、城市門戶改造等城市建設，其中政府財政性資金投入僅占10%。臺州市路橋區(qū)自1994年建區(qū)之后，城區(qū)面積從平方公里擴大到13平方公里，城建投資的85%由民間資本完成。

在這樣一個雄渾的背景之下，2003年在慈溪奠基的杭州灣跨海大橋成為一個標志性的建筑；它不僅是世界上最長的跨海大橋，也不僅是國內(nèi)投資最高的大橋，而且是第一個由民間資本控股的國家重點工程。

浙江省作為發(fā)展民營經(jīng)濟的先行者，為民間投資基礎服務提供了很多教益。

(一)從工業(yè)推動、商貿(mào)帶動到產(chǎn)業(yè)化投資

工業(yè)化是經(jīng)濟結構的時間調整或縱向調整，城市化是經(jīng)濟結構的空間調整或橫向調整，兩者本來就是密切相關的。浙江省依靠農(nóng)民走農(nóng)村工業(yè)化的道路，也同時推動了很多小城鎮(zhèn)的興起，中國第一座農(nóng)民城市——蒼南龍港鎮(zhèn)的脫穎而出，就是一個很好的例證。這個小漁村在十幾年的時間里，一方面發(fā)展出一大批民營工業(yè)企業(yè)，另一方面依靠民間投入建起了15萬人的新城。

浙江民間投資通過商貿(mào)帶動城市化，在全國具有典型性。義烏、柯橋等城鎮(zhèn)的迅速擴展，都是與當?shù)丶Q(mào)市場規(guī)模日益擴大，組織形式、交易手段、市場功能日益創(chuàng)新，從量的擴張到質的提高分不開的。商貿(mào)有力地帶動了區(qū)域工業(yè)的發(fā)展，帶動了人口的聚集，帶動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)育和深化，加快了城市發(fā)展的步伐。

無論工業(yè)推動還是商貿(mào)帶動，民間投資基礎領域還只能算作是初級形態(tài)，是農(nóng)民和民營企業(yè)為了解決自身需求而進行的必然的、被動的投資活動。待到民間資本壯大到一定程度，就出現(xiàn)了規(guī)?；I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化地投資于城市基礎設施的高級形態(tài)，不管其初衷是出于資本增值目的還是出于廣告效應、公益光彩等其他考慮，總之已經(jīng)進入到自由的、主動的投資階段。

杭州錦江集團通過聯(lián)營，投資億元建成6個熱電廠，并追加10億元把其中一座改造為垃圾焚燒發(fā)電廠，這是以城市供熱為主線的產(chǎn)業(yè)化投資。宋城集團投資35億元興建“杭州世界休閑博覽園”，萬向集團投資8億元開發(fā)“千島湖旅游景區(qū)”，開元集團投資3億元擬建淳安縣的“半島景區(qū)”，這些是以旅游、園林為目標的規(guī)?；顿Y。溫州企業(yè)家張朝榮以每年800萬元的價格買下湖北十堰市公交總公司18年的經(jīng)營權；2002年8月出資億元在新組成的東航武漢公司中占有18%股份的均瑤集團，2004年1月又斥資6億元購買宜昌機場；這些都是浙江民間資本跨省進行戰(zhàn)略投資的大手筆。

浙江省有堪稱雄厚的民間資本，浙江人有“寧為雞口不為牛后”的老板心態(tài)和不局限一隅的寬闊目光。只要假以時日，以創(chuàng)業(yè)精神造就了歐洲新一代華僑的浙江人，將會在全國的城市建設中大放異彩。事實上，東陽的廣廈集團就以“造城運動”為己任，從單一的土建承包向市政、水電、路橋發(fā)展，向醫(yī)療、旅游、教育領域進軍，不僅正在“造”余杭的天都城，而且還西進重慶“造”廣廈城。

政府主導，市場運作

浙江民營企業(yè)雖然已經(jīng)獲得長足發(fā)展，但大多數(shù)的規(guī)模和投資能力仍然不大。浙江省因勢利導，提出“政府主導，市場運作”的方針，一方面放寬準入限制，另一方面為民間資本投入基礎設施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了較為寬松的體制和政策環(huán)境。不要小看了這個八字方針，各級政府中有許多就是刪掉了中間那個逗號，結果政府與民間資本的關系面目全非，變成了“政府圈錢，為我所用”。

政府依循市場經(jīng)濟規(guī)則去主導，表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是政府資金搭臺，民間資本唱戲。政府不是不出錢，而是相信民間投資的效率效益更高，因此把工程項目交給民間資本去運作；而民間資本看中的是政府資本背后的政府信譽和行政手段，能夠更好地解決征地拆遷、環(huán)境保護、勞動保障等牽涉到審批的事宜。以杭州灣跨海大橋為例，寧波交通投資公司等幾家政府的企業(yè)占股%，宋城集團等17家民營企業(yè)占股%，政府真的再也出不起個百分點的資本金了嗎？顯然不是，而是希望以民間資本為主唱好這臺大戲。寧波交通投資公司在甬金高速公路寧波段億美元的總投資中，以10%的股份吸引其他90%資金入股；在寧波繞城高速公路36億元總投資中，以20%的股份引入其他80%股份。正因為政府在城建投資中早就形成了這樣的模式，所以在國家級的大型工程上也沒有更多爭議。

二是以財政補貼方式降低項目風險，吸引民間投資。例如溫州對于東莊垃圾發(fā)電廠，以調撥土地和補貼少量垃圾處理費用等方式，吸引民營的偉民集團投資9000萬元，建起萬千瓦的垃圾焚燒發(fā)電廠，每天可“吃”進垃圾160噸。浙江省在全國率先運用財政貼息政策，對建設項目銀行貸款給予貼息補助，把眾多民間資本引向基礎設施投資。從1998年到2000年的3年間，全省共安排貼息億元，直接帶動銀行貸款500億元，民間投資數(shù)百億元。

三是政府為政策變更，第二年還將掏出1000萬元。政府遵守信用，避免因政策變更而導致民間資本受損，這在轉軌時期的中國是極為難得的。

二、強勢政府的作為：上海民間資本的后發(fā)之勢

同樣是東部沿海地區(qū)，由于體制背景不同，上海市對民間投資基礎設施采取的基本方針與浙江省迥異。浙江許多城市更接近于有限政府，基礎服務中的政府資本原本就薄弱，因而鼓勵以民間資本為主進行城建投資。上海是強勢政府，國資國企實力雄厚，因而基礎投資以政府資本為主力，以民間資本為偏師。民間資本的投資在浙江多以B打頭，在上海則多以T打頭。

從1992年起的10年中，上海城市基礎設施累計投資3650億元，占50年里投資額的90%。根據(jù)前市長陳良宇的總結，上海市的城建投融資演進大致走過三個階段：第一步是以建立舉債機制為重點，擴大政府投資規(guī)模；第二步是以土地批租為重點，挖掘資源性資金；第三步是以資產(chǎn)運作為重點，擴大社會融資。以TOT方式向民間資本出讓已建成的基礎設施的經(jīng)營權，發(fā)端于第二步和第三步之間。

上海城市基礎設施的投資和資金籌集的主體主要是三大政府公司，即1987年成立的綜合性投資的久事公司、1992年成立的專司市政投資的上海城市建設投資總公司、1999年成立的上海國資經(jīng)營有限公司。1994年初，由作為城建資金籌措主體的上海城投出面，將延安東路隧道50%的股權轉讓給了中信泰富，這是TOT的首次實施。至2002年，上海有償轉讓經(jīng)營權的城市基礎設施，包括8條高速公路、4條越江隧道、市內(nèi)高架路、三座黃浦江橋、大場水廠等。轉讓的對象，不管是國外的戰(zhàn)略投資者還是香港上市的紅籌公司，都是境外資本。

2002年3月，上海市把滬杭高速公路上海段%的股權以億元人民幣全部轉讓給福禧公司，這是對國內(nèi)民間資本的首次轉讓。通過此次轉讓，福禧公司享有30年的運營權，包括加油站、服務區(qū)、廣告和通行費及邊際延伸收益的經(jīng)營權，并負責4車道改6車道的擴建工程。

2000年，上海開始對一些重大的基礎設施項目實行社會公開招標，新一橋三隧中的外環(huán)線隧道和復興路隧道被民營企業(yè)愛建信公司攬得，這是民間資本首次以B打頭進入基礎設施建設。由于浦江橋隧不可收費，政府為吸引民間投資者進場，每年將為他們提供投資總額%左右的固定補貼。2002年，中國最大規(guī)模的污水處理廠——日處理量170萬噸的上海竹園第一污水處理廠，經(jīng)過公開競標后由民間資本為主的友聯(lián)聯(lián)合體奪標。

三、中西部地區(qū)：成都市以改革開放促民間投資

中西部地區(qū)的城市，一般來說政府的資本、資源不像上海市那樣財雄勢厚，民營經(jīng)濟的發(fā)展又不像浙江那樣蔚為規(guī)模；要想使城市基礎服務更上層樓，唯有堅定不移地走改革開放之路。改革，就是要以制度建設夯實市場經(jīng)濟的基礎；開放，就是要向城市內(nèi)外的所有資本敞開懷抱。成都市的改革開放意識和措施，可以作為中西部地區(qū)的借鑒。

從1978年到2000年，成都市民間投資年均增速為42%，遠高于政府投資%的年均增速；其差幅個百分點，也遠高于全國平均約10個百分點的差幅。市政府并沒有在這些業(yè)績之前止步，而是繼續(xù)推進改革開放。

2001年，成都市出臺了加快投資體制改革的決定及其他13個配套文件；其中，對民間投資放棄審批制、采取備案制，在全國是第一家，杭州、南昌等城市尾隨其后。2002年，成都市以西部地區(qū)領先的態(tài)勢，出臺了《關于促進和引導民間投資的若干意見》，內(nèi)中不乏創(chuàng)新性的規(guī)定。《意見》出臺后不久，市政府就把6條公交線路的特許權經(jīng)營通過公開招標出讓，競賣所得的資金再投入到城市公交事業(yè)；有200家企業(yè)參與競標。

改革的土壤上，必然結有豐碩的發(fā)展之果。在政府的主導下，民間資本以成都的基礎設施建設為舞臺，貢獻出兩項具有普遍意義的創(chuàng)舉，一是民營資本BOT邛崍新城，二是用戶駐地網(wǎng)建設的泰龍模式。

民營資本BOT邛崍新城

邛崍市是成都市所轄縣級市，12萬人口擁擠在不到8平方公里的城區(qū)內(nèi)，城市破落陳舊。窮則思變。為了修建10平方公里的新城，經(jīng)過兩年的調研、醞釀、構思，市委、市政府做出大膽的革命性的決策：把新城整體交給企業(yè)來建設經(jīng)營，運用BOT方式進行整個城市系統(tǒng)的工程建設。2002年1月，邛崍市政府與民營的四川瑞云集團簽訂了《邛崍城市新區(qū)開發(fā)建設項目協(xié)議書》，議定：政府提供政策、土地等資源，承擔相關政策和法律風險，充當項目的發(fā)起人和終級產(chǎn)權所有者；企業(yè)享有城市50年的建設經(jīng)營權，是項目的實施者和經(jīng)營者，承擔工程、經(jīng)營、開發(fā)、市場收益等相關商業(yè)風險；雙方享有平等的法律地位，共同建設一個集行政商務、金融商貿(mào)、文化體育、生態(tài)人居等功能于一體的10平方公里現(xiàn)代化城市新區(qū)。

為了推進“官督商辦”這一全新的城建模式，邛崍誕生了一個特殊的機構——“邛崍新城建設指揮部辦公室”。市委、市政府主要領導和財政局、國土局、建設局、招商局等各職能部門“一把手”，同企業(yè)化的房地產(chǎn)、路橋、綠化、自來水、天然氣等公司經(jīng)理，一起構成了新城建設指揮機構和管理隊伍。這個新機構對政府和企業(yè)的職責進行了明確分工。

邛崍新城BOT項目得到四川省的支持，已被列入四川省2003年重點項目。

泰龍模式解決“最后一公里”

從用戶駐地業(yè)務集中點到用戶終端之間，電話、寬帶的傳輸及線路等相關設施，稱為用戶駐地網(wǎng)；在國外，這是普及寬帶、打造信息高速公路的難題，所以稱為“最后一公里”。

任何類型的網(wǎng)絡供給商都有形成自然壟斷的條件。以往，所有的市話、寬帶運營商都是采用“跑馬圈地”的經(jīng)營模式：某個運營商在一個小區(qū)或一棟樓宇中投資敷設電話線，通達每個單元或房間，并利用自己的線路提供業(yè)務。其他運營商因重復布線成本高、用戶不愿重新挖溝打眼等原因，不可能展開競爭，這就形成了跑馬圈地者的自然壟斷。

成都泰龍通信信息網(wǎng)絡有限公司是一個只有幾十人的民營小企業(yè)，2001年獲得寬帶用戶駐地網(wǎng)的經(jīng)營許可之后，與成都的新建小區(qū)“蜀都花園”合作，開創(chuàng)出用戶駐地網(wǎng)建設的泰龍模式：小區(qū)的開發(fā)商把用戶線委托給泰龍公司出資建設并維護；各運營商的網(wǎng)絡通過中繼線與泰龍的用戶駐地網(wǎng)互聯(lián)，并委托泰龍公司為他們代理發(fā)展用戶、上門收費等業(yè)務。泰龍公司的營業(yè)廳里張貼著各個運營商的資費目錄，住戶選擇哪個運營商，泰龍公司就負責把他接到那個網(wǎng)絡。用戶每個月按照自己選擇的運營商的話單交費，如果對原來的運營商不滿意，還可以通過泰龍公司換成其他運營商。泰龍公司的收入則來自各運營商的線路租金和代理費用。

泰龍模式的意義是多方面的。

首先，為消費者帶來了現(xiàn)實的利益。用戶不再被某一家跑馬圈地的運營商套牢，而是第一次有了選擇運營商的權力，享受到個性化的電信服務。

其次，避免了運營商的重復建設，使其得以降低投資和運營成本。在泰龍模式中，用戶駐地網(wǎng)由各個運營商共同使用，從根本上避免了各家國有企業(yè)的無序競爭和重復建設；同時，泰龍公司對用戶駐地網(wǎng)的統(tǒng)一維護和服務極大地減少了運營商的人員和成本，提高了勞動生產(chǎn)率。

再次，打破政府資本的壟斷，帶來