新中國成立初期城市貧民的生活救助研究

新中國成立初期城市貧民的生活救助研究

［關鍵詞］新中國成立初期；城市貧民；生活救助

［摘要］新中國成立初期曾在城市中進行了大規(guī)模的救助工作。雖然以現(xiàn)在的眼光來看，救助標準較低，救助覆蓋面也不夠廣，存在的問題很多，但是，客觀來看，這一時期的生活救助工作還是取得了顯著的成效。不僅初步解決了城市貧民的吃飯問題，還使他們無論在心理上還是在生活中都逐漸建立起對新政府的信心，客觀上安定了社會秩序，為新中國政權的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎。

生活救助也可稱為生活救濟，原義是指國家對生活在國家法定或當?shù)胤ǘㄗ畹蜕畋Ｕ蠘藴手碌呢毨藛T進行現(xiàn)金和實物救濟的一種社會救助項目。［1］新中國成立初期，雖然社會救助這一概念還未廣為人知，但是，這一時期新中國政府在救助城市貧民生活，緩解社會矛盾等方面所做的工作，今天看來，還是非常值得肯定的。關于這一問題，史學界已有部分研究者給予了關注①。本文以北京市為例，分析新中國成立初期國家對城市貧民問題所采取的救助政策、救助方法以及取得的救助成效，以期為今天建設和諧社會提供借鑒與思考。

一

新中國成立初期是中國社會發(fā)生歷史巨變的一個重要時期。隨著新政權的建立，中國的社會制度、經(jīng)濟體制、文化思想、階級結構都發(fā)生了深刻的變化。急速的社會變遷帶來了社會各個方面錯綜復雜的結構調(diào)整，而這一變革時期中國社會所面臨的最嚴峻問題之一就是貧困。國內(nèi)部分學者已對這一時期的貧困現(xiàn)象給予了關注與解讀。從社會學理論的角度來看，貧困可以分為絕對貧困和相對貧困。在本文中以北京市為例所論述的新中國成立初期的貧困狀況，主要理解為衣物、食品與居住等基本生活要求的困乏，可以說是一種絕對貧困的認識。這種貧困狀況不僅有著復雜的社會經(jīng)濟原因，也是新中國成立初期整個中國社會的一種普遍狀況。

以北京市為視角來看，這一時期城市貧民不僅數(shù)量大，而且貧困程度深。

北京城市解放以后，在市政府的組織下，市公安局對全市人口進行了粗略調(diào)查，以當時的北京第十六區(qū)為例來看，十六區(qū)地處北京市郊區(qū)，是受到戰(zhàn)爭破壞嚴重的地區(qū)之一。經(jīng)過調(diào)查，區(qū)內(nèi)貧民無法生活的約“占總人數(shù)的％”。［2］或許這個統(tǒng)計數(shù)字比較粗略，還不足以說明問題。根據(jù)北京市公安局的統(tǒng)計，當時全市人口約2004807人，［3］其中失業(yè)、無業(yè)人口有40萬—50萬，約占20％。這兩個數(shù)字互相印證，基本上可以確定，這一時期北京城市貧民的大概數(shù)量約占全市人口的20％左右。貧困程度也是衡量貧困狀況的一個重要因素。根據(jù)對城市貧困居民的調(diào)查，很多人不給予救助就無法生活下去。例如，北京“福長街二條，一家有六七十歲的老兩口，老頭病著，專靠老婆討飯為生，討多少就吃多少，要不到只有餓肚子”；“在同一胡同內(nèi)又有一家有五十多歲的老太婆，只有一個十來歲的小姑娘，每天撿煤外，別無可做，終日不得一飽”。［4］

很多無法維持生活的城市貧民“是擺小攤販賣零食的、手工業(yè)工人、蹬三輪、開小店、理發(fā)等為業(yè)，還有一部分是推排子車的，拉洋車出賣零星苦力、耍手藝、販菜、賣報、拾簞、撿煤、變戲法、唱大鼓、耍馬戲的，大部分都是過著很貧困的日子，有的因失業(yè)終日不得一飽，或因無生產(chǎn)條件，生活無著落而乞食者”。［4］以三輪車夫為例，三輪車夫多數(shù)是收入低廉、生活困窘的城市貧民。據(jù)統(tǒng)計，北京“三輪工人，原每日收入平均在兩萬元左右”①，“現(xiàn)在每日收入平均下降一半，原來收入就少的，只能拉到兩三千元，交了車租，就吃不上飯”。［5］

無法維持生活的城市貧民中不斷有人選擇自殺的道路。1950年，北京“7、8月份調(diào)查城區(qū)7個區(qū)因生活困難而自殺的有13件”，［6］貧窮、失業(yè)、疾病等等問題無法解決，使很多人的生活陷入困境。1952年統(tǒng)計，城市中因貧困而自殺的人數(shù)呈有增無減之勢，1952年2月—6月短短四個月的時間內(nèi)，據(jù)不完全統(tǒng)計，北京城市因無法維持生活而選擇自殺的人數(shù)達到97人。這一數(shù)字還不包括非官方統(tǒng)計，并不全面。從下面統(tǒng)計列表中還可以看出，因生活困難選擇自殺的人，占較大比重的是家庭婦女、無業(yè)人員、農(nóng)民、小販和工人，而受到政治沖擊自殺的人數(shù)反而不多。

注：表中債務逼迫系指小販資本和因生活借債而言。

資料來源：《1952年2月—6月份因生活困難自殺統(tǒng)計表》，北京市檔案館，196-2-215。

這一時期，在北京城市中掙扎在貧困生死線上的家庭究竟有多少，并沒有一個全面的統(tǒng)計數(shù)字，但是，從這些讓人動容的材料中，我們也可以感受到形勢的嚴峻性?？梢钥闯?，新中國成立初期城市中所面臨的貧困狀況，不僅關系城市貧民的生存，而且影響著社會秩序的穩(wěn)定，能否有效地緩解貧困，穩(wěn)定社會，也是對新政權的一個嚴峻考驗。

二

一般情況下，救助貧民生活的措施有很多種，例如生活救助、失業(yè)救助、以工代賑等，本文主要關注的是新中國成立初期政府對城市貧民的生活救助內(nèi)容。生活救助的主要形式是臨時生活救助和定期生活救助，也有作為補充形式的救助方法，例如，冬令救濟、修房補助、醫(yī)療救助，以及鄰里之間、居委會內(nèi)部的互幫互助等等。這些措施，從實際出發(fā)解決了城市貧民生活中的諸多困難。

1.臨時生活救助，是指國家對暫時陷入貧困的居民及其家庭給予短期的救助，有臨時性與非連續(xù)性的特征。臨時生活救助根據(jù)具體情況的不同、被救助人員的不同而采取不同的救助措施和救助力度。以北京市為視角來看，新中國成立初期的臨時生活救助形式與內(nèi)容都比較豐富，而且切實有效地解決了居民生活的困難。

北京市解放之初曾對城市貧民實施了急賑。急賑，是臨時救助的一種方式。北京市規(guī)定，對“貧苦之軍干烈屬；沒有生產(chǎn)能力、借貸無門的貧苦孤寡、一般失業(yè)的獨立勞動者、在戰(zhàn)爭期間受到嚴重災害而無法生活者……”，［7］都給予急賑。急賑的標準由各區(qū)具體掌握，通過呈報名單、調(diào)查審核屬實后，統(tǒng)一發(fā)給救助糧食。一般標準為每戶每人發(fā)糧25斤……對于老而無勞動力的按月救濟，每月每戶一人發(fā)30斤。［8］這種緊急的救濟措施，在當時情況下對恢復北京城市社會秩序發(fā)揮了重要的作用。

隨著新中國社會秩序的逐步穩(wěn)定，臨時生活救助也向著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。北京市于1950年成立了臨時救濟工作辦公室，對臨時救助工作制訂了具體規(guī)范與標準。根據(jù)調(diào)查，北京市規(guī)定臨時救助發(fā)放的主要對象，“一是有勞動力無正常收入無法繼續(xù)生活的貧苦市民；二是因虧本無法繼續(xù)經(jīng)營而生活困難的小商販、小手工業(yè)者；三為特殊災害如天氣變化或生、死、病等情況，致使生活發(fā)生暫時困難的貧苦市民?！保?］從這一規(guī)定可以看出，臨時生活救助的主要對象有了明確的分類。

第一類救助對象主要以有勞動力無正常收入無法繼續(xù)生活的貧苦市民為主。對這些貧困居民，主要從兩個方面著手展開幫助。

一方面是給予生活費用的補貼，即發(fā)放救濟款。北京的臨時救濟工作辦公室按照政務院規(guī)定的失業(yè)救濟辦法，每戶每月最高救濟9萬元。但是，隨著救濟工作的開展和逐漸深入，為了能夠及時發(fā)放救濟糧款，北京市組織了工會和街道積極分子，用隨調(diào)查、隨發(fā)放的辦法，保證各區(qū)都能在三至五天內(nèi)，按照規(guī)定標準完成救濟的要求。據(jù)統(tǒng)計，從1950年3月10日到4月11日，全市發(fā)放救濟金的數(shù)額中，城區(qū)為“1126621801元，18915戶，70758人”；“郊區(qū)為634203900元，8495戶，24858人。其中三輪工人占23％，建筑工人占％，搬運工人占％，城市貧民占％，貧困農(nóng)民占％，其他小手工業(yè)工人、小攤販、零散工人及遣送還鄉(xiāng)生產(chǎn)者共占％”。1950年，東城區(qū)發(fā)放的冬令救濟共“發(fā)放救濟糧給了55戶，約4240斤”，“發(fā)放救濟款414戶，共發(fā)了18566250元”。［11］此外，還發(fā)放了162戶“棉衣153套，價值7675000元”?？梢钥闯?，全年救濟戶增多的時間多數(shù)集中在冬季，概因冬季寒冷不易謀生。這種季節(jié)性的臨時救助，非常符合貧民生活的需要。

北京市對城市貧民的臨時救助考慮得比較周密，采取隨時調(diào)查隨時發(fā)放的形式，輔以多種救助辦法，充分調(diào)動群眾力量進行翔實的審查、復核。這種臨時性的生活救助，不僅為城市貧民暫時緩解了窘迫的生活困境，也使他們成功地樹立起對新政府的信心。

2.定期生活救助也稱定期定量救濟，是指在一定期限內(nèi)對特定救濟對象依據(jù)規(guī)定標準，政府定期發(fā)放現(xiàn)金和實物等生活補助的救濟。定期救助的標準由國家和地方政府規(guī)定，救助的主要對象，是指無勞動力或喪失勞動力、無依無靠、無法維持生活的貧困市民，通過國家的救助，使他們能夠維持生存。因此，定期生活救助是一種救助對象穩(wěn)定、救助標準穩(wěn)定、政策性極強的社會救助方法。［12］

新中國成立初期北京城市中的定期生活救濟標準經(jīng)過多次審核與調(diào)整。1950年，北京市民政局制定了《北京市貧民救濟方案》、《北京市貧民調(diào)查登記辦法》等規(guī)范制度，規(guī)定定期生活救濟發(fā)放的主要對象為“一是老弱殘廢、鰥寡孤獨、能自立生活而無任何收入亦無親友幫助者；二是人口眾多、無勞動力或因喪失勞動力無法維持生活者?！保?］1951年，北京市在原有的《北京市貧民救濟方案》基礎上加以修正補充，更加細化了城市貧困人員定期救濟的標準：

對于老弱殘廢、鰥寡孤獨不能維持自己日常生活者，予以收養(yǎng)，其有親友照顧或者能夠自理生活者，每人每月補助二萬五千元至三萬元。

對于無法謀生的極貧戶，如撿煤核者或其他勞苦終日不能維持最低生活者，每人每月補助一萬五千元至二萬元。

對于無正常收入或人口眾多，難以維持生活的次貧戶予以一次性救濟，每人一萬至二萬元；家中五口人以上者救濟八萬至十五萬元，如冬季缺少棉衣、煤火者予以補助。

對于雖有勞動力，因人口眾多不能維持全家生活者，主要包括勞苦市民，小商販、小手工業(yè)者及郊區(qū)貧苦農(nóng)民，按照生產(chǎn)自救的原則，給以適當補助，扶助其生產(chǎn)，以解決其生活問題。

反革命分子之家屬生活確實困難者，酌情予以救濟，其救濟的標準應低于一般市民。

被遺棄之嬰兒，應首先查出遺棄者帶回撫養(yǎng)，如家庭確實困難，按其貧困程度給以三萬元至六萬元的補助。無法追查者可在群眾中找缺少子女者收養(yǎng)，如確系無人收養(yǎng)時可送回慈善機構撫養(yǎng)，如患嚴重疾病者，應先送醫(yī)院免費治療。同時，“無論本市或外籍之貧苦市民，自愿去西北從事農(nóng)墾者，由政府設法遣送之”，［13］并在有限的定期救濟范圍內(nèi)，積極提倡多種救濟方法。

根據(jù)這種救濟標準，除了按照規(guī)定給予貧困居民一定金額的生活救濟金之外，各個區(qū)縣民政機構也根據(jù)被救濟人的不同情況，給予不同種類的物質(zhì)補貼，幫助他們維持生活。例如，1950年統(tǒng)計前門區(qū)對定期救濟的家庭給予衣物、棉被、襪子，以及簡單的藥物等幫助，詳見表2：

02

資料來源:《前門區(qū)政府1950年發(fā)放救濟物資領取清冊》，北京市檔案館，39-1-296。

從表2可以看出，雖然這些城市貧民能夠領取固定的救濟金，但是政府還是給予一定的物質(zhì)補助，例如鞋、衣褲等等。綜合定期救濟的標準來看，新中國成立初期北京的定期生活救助有以下幾個明顯特點：

第一，標準比較單一。這一時期區(qū)別定期生活救助與臨時救助的一個主要判斷標準就是是否具有勞動能力。能夠享受定期生活救助的貧民，基本都是喪失勞動能力的老弱病殘，且不具備獨立生活能力的人。

第二，救助水平有限。這一時期國家對城市貧民所給予的定期生活救助是非常有限的。以前門區(qū)為例，1950年前門區(qū)的人數(shù)一共139247人，其中失業(yè)無業(yè)的人數(shù)占據(jù)了％，但是從統(tǒng)計中可以看出，政府對貧困人員的救助，多數(shù)只是給予簡單的衣服、被褥等生活用品的補助，其總體救助水平還是很低的。

第三，生產(chǎn)自救為主，單純救助為輔。依據(jù)現(xiàn)代社會救助的思想理念來看，政府對城市貧民實施定期的、有規(guī)律的救助措施，是政府不可回避的責任和義務。但是，新中國成立初期，囿于客觀經(jīng)濟條件等原因，這種定期救助顯然并非社會救助政策的主體，也不是受到政府所提倡的方法。生活救助的根本原則是以實現(xiàn)被救助人能夠參加生產(chǎn)、不依賴政府救助為標準。因此，無論從救助的標準還是從救助的水平來看，這一時期的定期救助都是非常有限的。

三

綜上所述，新中國成立初期北京所推行的貧困救助工作，雖然以現(xiàn)在的眼光來看，救濟標準較低，救濟覆蓋面也不夠廣，存在的問題很多，但是，這一時期對城市貧民的生活救濟卻還是取得了顯著的成效。首先，經(jīng)過臨時生活救濟，多數(shù)貧民的生活開始好轉(zhuǎn)。例如，“朝外三輪工人普殿華五口人，半月前每日賺三四千元，白薯都吃不飽，現(xiàn)在每日能拉一萬多元，妻子也有了零活作，生活馬上好轉(zhuǎn)”。他說：“政府救濟真解渴，不然頂不到現(xiàn)在的日子”。［5］為了準確掌握被救助貧民的生活狀況是否得到改善，北京市民政部門組織各個區(qū)縣進行了多次臨時調(diào)查，或把居民中的被救濟戶以挨戶訪問的方式進行了復查，對救濟糧款發(fā)放的情況有切實的掌握。一般來說，經(jīng)救濟解決了生活問題的，占被救濟戶的70％；而雖經(jīng)救濟但不解決問題，仍需連續(xù)救濟的約占被救濟戶的26％；救濟不適當?shù)募s占4％。［14］可以看出，生活救濟不僅初步解決了城市貧民的吃飯問題，還使他們無論在心理上還是在生活中都逐漸建立起對新政府的信心，客觀上安定了社會秩序，為新中國政權的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎。

其次，從北京對貧民實施的生活救濟的政策、措施和方法來看，在實施過程中都非常靈活。這一時期，北京市政府對城市貧民除了發(fā)放生活補助的糧款之外，還積極提倡多種救濟方式，豐富了救濟辦法。

對有就業(yè)條件的貧苦市民盡量介紹他們就業(yè)。經(jīng)過幾年的統(tǒng)計可知，“隨著各項建設事業(yè)的發(fā)展，烈屬、軍屬有就業(yè)條件的現(xiàn)在已全部就業(yè)”，共“介紹烈屬、軍屬就業(yè)的人數(shù)計10800多人”。［15］貧苦市民有就業(yè)條件的也基本上就業(yè)。

對有勞動力和半勞動力、可以參加生產(chǎn)的貧苦市民，政府出面組織他們參加各種小型的、合作性質(zhì)的手工業(yè)和服務業(yè)的生產(chǎn)。幾年來，“共組織了縫紉、裝訂、洗衣、糊紙盒等42種，168個生產(chǎn)小組，參加生產(chǎn)的貧苦市民共5494人”。［15］這些最初的生產(chǎn)小組，后來絕大部分已轉(zhuǎn)為手工業(yè)生產(chǎn)合作社，參加勞動的貧苦市民，最終都在生產(chǎn)合作社解決了工作和生活難題。

推行貸款扶助生產(chǎn)也是一項卓有成效的救助辦法。有的貧苦市民，雖然有勞動力，但缺乏必要的生產(chǎn)工具或資本，因而不能就業(yè)賺錢養(yǎng)家，這就需要政府扶助。例如，“福長街二條王少亭是個泥水匠，因無人雇用，現(xiàn)只替人做些零星事情，生活困苦”。這種情況的救助辦法主要有三種：“組織運輸，貸出資本。組織小商販，吸收原資本外補給貸款。組織小手工業(yè)，靠放貸款組織合作?！保?5］少數(shù)貧困居民，本人有某一方面的工作經(jīng)驗或者技術，政府幫助貸款提供生產(chǎn)條件，使他們能夠自力更生，找到謀生的出路，也是一項很好的救助方法。

當然，北京城市中所推行的生活救助工作，也存在著明顯的時代局限性。這一時期的救助工作，是由政府包攬的全方位的救助，這雖然有效率高、見效快的優(yōu)點，但是，不借助任何社會力量而包攬全方位的救濟工作，不僅要幫助被救濟人擺脫困境，還要妥善安置他們今后的生活；雖然有利于政府的宏觀調(diào)控，但也造成了政府投入過多，負擔過重等新的問題。這種被部分社會學家稱作“大政府，小社會”的救助模式，逐漸發(fā)展演變?yōu)樾轮袊闪⒊跗谥袊鐣戎奈ㄒ荒Ｊ?，并為后來的社會救助事業(yè)帶來了某些負面影響。另外，北京市對城市貧民的生活救助，也反映了新政權給社會帶來的深刻變化：所有的社會資源都為政府掌控，任何社會群體都無法游離于政府之外。不難看出，新中國成立初期北京市政府對城市貧民的救助工作中，高效地整合了社會各方面的資源，充分體現(xiàn)了