制度變遷民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展

制度變遷民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展

制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，它可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程及新舊制度的交易過程。諾思認(rèn)為，制度變遷的誘致因素在于主體期望獲得最大潛在利潤，即在已有制度安排結(jié)構(gòu)中主體無法獲得的利潤。制度變遷包括強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷，其中強(qiáng)制性變遷的主體是中央和地方政府。民營經(jīng)濟(jì)是市場機(jī)制發(fā)揮作用的產(chǎn)物，作為一種新的制度安排，它已日益成為中國經(jīng)濟(jì)市場化改革的主要形式，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著愈來愈重要的角色。邵東地處我國中部地區(qū)，是改革開放以來湖南具有特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的區(qū)域之一，民營經(jīng)濟(jì)與制度創(chuàng)新構(gòu)成了其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量，其發(fā)展模式、成功的經(jīng)驗(yàn)無疑對中部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有啟示意義。長期以來邵東地方政府為民營經(jīng)濟(jì)構(gòu)建起一種自主性、開放性、合法性的公共運(yùn)作制度環(huán)境，地方政府的一系列制度創(chuàng)新使交通閉塞、人多地少、資源稟賦貧乏的邵東民營經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。邵東地方政府的治理實(shí)踐反映了中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中地方政府合理的政策選擇，為中國地方政府的制度變遷進(jìn)行了有益的探索。

一、從“興商”到“興工”——邵東地方政府制度變遷的歷史過程

1.原始積累階段。邵東從上世紀(jì)60年代初起就有搞手工業(yè)和多種經(jīng)營的傳統(tǒng)，曾多次被評為省社隊(duì)企業(yè)先進(jìn)縣。改革開放后，民營企業(yè)開始煥發(fā)生機(jī)，個(gè)體工商戶繼承了小手工制作、小商小販的傳統(tǒng)。集市貿(mào)易比較活躍，市場發(fā)展粗具規(guī)模，建立了藥材、木材、小五金等36個(gè)市場，并帶動(dòng)了部分產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。許多民營企業(yè)的建立和發(fā)展都是在國家政策調(diào)整的夾縫中進(jìn)行，具有相當(dāng)程度的政策性投機(jī)特征。這一階段民營企業(yè)主要是國有企業(yè)的拾遺補(bǔ)缺者，依靠個(gè)人關(guān)系獲取發(fā)展機(jī)會，通過家庭作坊式的生產(chǎn)方式和設(shè)備、技術(shù)的引進(jìn)來發(fā)展，追求產(chǎn)量以滿足市場短缺需求，不少企業(yè)因此而賺取了第一桶金。

但是，上世紀(jì)80年代由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中存在的一些問題和當(dāng)時(shí)人們的個(gè)別認(rèn)識偏差，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也出現(xiàn)了一些反復(fù)，這一階段是民營經(jīng)濟(jì)的曲折緋徊階段，當(dāng)時(shí)的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展還非常脆弱。該時(shí)期邵東地方政府的制度變遷主要表現(xiàn)在：

地方政府和微觀主體的利益契合，促使了民營企業(yè)的迅速發(fā)展。邵東人多地少，勞動(dòng)力比較充裕，加之從事手工業(yè)的傳統(tǒng)，因此，具有發(fā)展家庭手工業(yè)和小商品生產(chǎn)等勞動(dòng)密集型企業(yè)的原始沖動(dòng)。縣委、縣政府出臺了一系列政策和措施，積極扶持民營企業(yè)的發(fā)展。

上級政府對民營企業(yè)的政策不定，邵東政府的制度變遷出現(xiàn)了一些反復(fù)。民營企業(yè)在“文革”時(shí)被取締，雖然在20世紀(jì)70年代以社隊(duì)企業(yè)的面貌出現(xiàn)，但沒有獲得法律地位。進(jìn)入80年代初，我國從法律上肯定了個(gè)體經(jīng)濟(jì)存在的合理性，但在這一年代后期出現(xiàn)了大滑坡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有受到地方政府正當(dāng)?shù)胤鲋埠捅Ｗo(hù)，邵東地方政府對民營企業(yè)的政策處在市場中“摸著石頭過河”的階段。

2.迅速發(fā)展階段。從1992年春天鄧小平南方談話到2002年黨的十六大召開這10年間，是邵東民營企業(yè)的快速成長機(jī)遇期。1992年，黨的十四大提出私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制的必要補(bǔ)充，1997年，黨的十五大提出私營經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，解決了社會主義發(fā)展過程中困擾人們的認(rèn)識問題。

邵東縣1992提出“興商建縣”戰(zhàn)略，市場得到較快發(fā)展，形成了以邵東工業(yè)品市場為龍頭，26個(gè)專業(yè)市場為骨干，75家綜合市場為網(wǎng)點(diǎn)的多功能、多層次的市場網(wǎng)絡(luò)。市場繁榮帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了打火機(jī)、五金、藥材等13個(gè)粗具規(guī)模的工業(yè)小區(qū)，集聚了3000多家企業(yè)。這一時(shí)期邵東地方政府的制度變遷主要表現(xiàn)在：

市場驅(qū)動(dòng)力成為邵東地方政府制度變遷的主要?jiǎng)恿?。市場是邵東的經(jīng)濟(jì)特色，也是邵東的傳統(tǒng)優(yōu)勢。邵東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走的是市場帶動(dòng)戰(zhàn)略。

第一代市場是商販自發(fā)形成的聚集地，通過肩挑手提、擺地?cái)偟姆绞竭M(jìn)行簡易的商品流通，是資本積累、財(cái)富擴(kuò)張和經(jīng)商經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的初始階段。第二代市場是吸引外地商品流通集散的攤位式市場。1983年，縣工商部門在縣城老體育場籌建了一座交易市場，吸引著十幾個(gè)省市及本地商販參市，從業(yè)人員達(dá)2500多人。第三代市場是攤位門面相結(jié)合、具一定規(guī)模的市場群。1992年，縣政府適時(shí)提出了“興商建縣”戰(zhàn)略，出臺了《農(nóng)村專業(yè)批發(fā)市場改革方案》。同時(shí)，在縣城西側(cè)興建了邵東工業(yè)品市場，設(shè)攤位1萬個(gè)，從業(yè)人員1萬多人。1997年，成交額達(dá)40億元，輻射面迅速向全省和西南地區(qū)延伸。

邵東市場經(jīng)營的商品95%以上是小商品，以批量銷售為主，產(chǎn)品檔次較低，價(jià)格低廉，經(jīng)營方式靈活多樣。但就是這些個(gè)體工商戶經(jīng)營的小商品，建成了大市場，為邵東上世紀(jì)90年代的高速增長奠定了基礎(chǔ)，每年創(chuàng)造的稅費(fèi)占縣稅費(fèi)總額的60%以上。

東部地區(qū)的示范效應(yīng)，成為邵東地方政府制度變遷的助推力。民營經(jīng)濟(jì)在溫州、義烏取得的巨大成功，堅(jiān)定了縣委、縣政府大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的決心，迎來了邵東1995-1997年的高速發(fā)展時(shí)期?？h里明確規(guī)定：個(gè)體戶、私營企業(yè)主的經(jīng)營范圍除了法律政策明文禁止的，其余都是允許的?？h里的政策服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行邊發(fā)展邊規(guī)范。全縣各部門都不能完全以部門利益為主，以確保民營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)。

邵東縣城稱為商貿(mào)城，是土生土長的民營經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)。以邵東縣工業(yè)品市場為中心，以布匹城、家電城、中南五金城等專業(yè)市場為依托，形成了以商貿(mào)城為龍頭的全縣商貿(mào)網(wǎng)絡(luò)體系，使邵東成為名聞遐爾的商品集散地。

本階段末期存在地方政府制度供給不足、制度實(shí)施機(jī)制不力的狀況。1997年黨的十五大召開以后，全國各地的民營經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。而邵東“大市場、小工業(yè)”的布局為邵東的快續(xù)發(fā)展帶來了隱患，發(fā)展速度在1998年后趨于遲緩。邵東地方政府在“以商轉(zhuǎn)工、科技興縣”戰(zhàn)略的有效實(shí)施方面，在為民營企業(yè)提供人才、資金支持和管理、技術(shù)指導(dǎo)方面，都存在著一些欠缺和不足。

3.穩(wěn)步創(chuàng)新階段。黨的十六大提出必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制企業(yè)健康發(fā)展。邵東縣適時(shí)提出了“興工強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。園區(qū)建設(shè)進(jìn)展順利，國企改制順利推進(jìn)，民營規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值快速增長，民間投資持續(xù)增加。邵東縣全力打造“工業(yè)航母”，逐步形成了以縣城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為核心，以1814線、320國道為主線，以周官橋打火機(jī)出口基地、火廠坪機(jī)械配件基地、仙槎橋小五金生產(chǎn)基地、廉橋中藥材加工基地、皮具加工基地、湖塘工業(yè)基地為主軸的“一區(qū)二線六基地”的發(fā)展格局，組建了打火機(jī)、皮革、五金等六個(gè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。這一時(shí)期邵東地方政府的制度變遷主要表現(xiàn)在：

受上級政府強(qiáng)制性制度變遷的直接推動(dòng)，加強(qiáng)了對民營企業(yè)的引導(dǎo)和指導(dǎo)。如邵東縣委、縣政府在《關(guān)于實(shí)施“興工強(qiáng)縣”戰(zhàn)略的決定》中明確指出：大力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)向縣城和建制鎮(zhèn)聚集，積極引導(dǎo)民營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，扶強(qiáng)扶大企業(yè)集團(tuán)，積極啟動(dòng)民間資本興辦產(chǎn)業(yè)實(shí)體，鼓勵(lì)引導(dǎo)縣金融機(jī)構(gòu)增加對企業(yè)的投入，著力培訓(xùn)企業(yè)人才，切實(shí)引進(jìn)外地優(yōu)秀人才等。

縣域政府管理等方面存在的種種約束，制約著邵東地方政府制度變遷的系統(tǒng)性和有效性。縣域政府存在的權(quán)力小、財(cái)力弱、負(fù)擔(dān)重等特征，縣委領(lǐng)導(dǎo)的頻繁調(diào)動(dòng)，縣里各職能部門的政策執(zhí)行力度，各微觀主體的局部利益沖突，都是影響制度變遷速度和效益的重要因素。邵東實(shí)施“興工強(qiáng)縣”戰(zhàn)略幾年來，“強(qiáng)商弱工”的局面依然沒有改變，還存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、大量資金外流、民營企業(yè)貸款困難、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、技術(shù)人才缺乏、產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)等問題。

二、地方政府制度變遷的主要?jiǎng)恿?/p>

地方政府制度變遷是地方政府制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。但地方制度變遷不是自動(dòng)發(fā)生的。作為區(qū)域制度變遷最重要的主體，地方政府是有其自身利益的。通過對邵東政府制度變遷的軌跡分析，地方政府制度變遷的動(dòng)力主要來自下列三方面因素：

1.地方政府的利益驅(qū)動(dòng)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，存在自利性，有其自己的利益追求。市場經(jīng)濟(jì)體制承認(rèn)政府官員的多重角色，允許他們追求公共利益以外的其他利益。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政企分開的改革使地方政府擁有了管理地方公共事務(wù)的權(quán)力，尤其以財(cái)政包干為主要特征的財(cái)政體制改革，極大調(diào)動(dòng)了地方政府增加本地收入的積極性。1994年的分稅制改革，從體制上保證了地方政府利益，也為地方政府增加自己的收入、做大“蛋糕”提供了動(dòng)力。

地方政府利益主要包括兩方面：

地方公共利益：這是地方政府得以存在的基礎(chǔ)。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國家工作的中心，各地政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為工作的重中之重，增進(jìn)當(dāng)?shù)馗＠蔀榈胤秸贫茸冞w的主要?jiǎng)恿Α?/p>

地方政府自身利益，包括經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。前者主要指地方政府財(cái)政收入的增加，財(cái)政預(yù)算的擴(kuò)大；后者主要指地方社會的穩(wěn)定，地方官員職位的升遷，地方政府規(guī)格的上升等。特別是地方官員為了最大化“經(jīng)營業(yè)績”——政績，為地方政府制度變遷提供了動(dòng)力。

2.微觀主體的共同訴求。微觀主體包括企業(yè)、個(gè)人、家庭、基層組織等。不同的微觀主體之間也存在著利益之間的沖突。因此，地方政府一般會根據(jù)其目標(biāo)，考慮微觀主體的共同訴求，推動(dòng)誘致性制度變遷，對促進(jìn)效率的制度變遷給予支持、總結(jié)和推廣。同時(shí)，應(yīng)兼顧各微觀主體之間的利益，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。

3.上級政府的直接推動(dòng)。上級政府直接推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷，也是地方政府制度變遷的動(dòng)力之一。中央政府和地方政府利益之間的矛盾，表現(xiàn)為地方政府在貫徹執(zhí)行上級政府的政策法規(guī)時(shí)會存在著一定的靈活變通性。隨著我國市場化改革推進(jìn)，中央政府在下放財(cái)權(quán)的同時(shí)也下放了一部分事權(quán)，使地方政府獨(dú)立的目標(biāo)大大強(qiáng)化，進(jìn)而地方政府具有了主動(dòng)謀取潛在制度收益的動(dòng)機(jī)和行為。

上級政府直接推動(dòng)的強(qiáng)制性變遷具有降低組織成本和實(shí)施成本等優(yōu)點(diǎn)，但也有不少局限。具體說來，第一，上級政府同樣受到有限理性的限制。上級政府提供的制度供給，很難適應(yīng)于所有地方、所有領(lǐng)域。地方政府在不違背基本原則的情況下會對政策做一些修改。第二，強(qiáng)制性制度變遷一般會違背“一致性同意原則”。當(dāng)強(qiáng)制性并不“強(qiáng)制”時(shí)，地方政府往往會“修正”上級政府的制度供給，并使這種制度更適合自己實(shí)現(xiàn)利益最大化原則。如果這種修正沒有帶來負(fù)的外部效應(yīng)，反而提高了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率，這可視為一種“帕累托改進(jìn)”。第三，限于財(cái)力因素，上級政府一般把新制度安排的實(shí)施成本“轉(zhuǎn)移”給地方。所以，地方政府將根據(jù)實(shí)施成本的大小對新制度安排做出調(diào)整。

三、邵東地方政府制度變遷的經(jīng)濟(jì)績效

制度作為提供激勵(lì)和減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不確定性因素，對經(jīng)濟(jì)增長起著決定性作用。由于不完全市場、不完全信息、交易成本和不完全競爭的存在，邵東地方政府制度變遷在邵東民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著十分重要的作用。在這個(gè)不沿江、不沿海、不沿邊，人多地少，資源匱乏的偏遠(yuǎn)小縣，外無重點(diǎn)工程的投資拉動(dòng)，內(nèi)無經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策優(yōu)惠，卻出現(xiàn)貨暢其流、萬商云集的盛況，這種迅速發(fā)展的狀況被稱為“邵東現(xiàn)象”。

1.制度供給超前，促進(jìn)了邵東民營經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。20世紀(jì)90年代，邵東超前確立了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的“民營經(jīng)濟(jì)主體戰(zhàn)略”，使邵東民營經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，使交通落后、信息閉塞的邵東成為湖南乃至西南的小商品流通中心。究其原因，一是邵東遠(yuǎn)離全省政治經(jīng)濟(jì)中心，矚目度低，政府支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力相對較小。改革開放后，當(dāng)其他地方還在爭論個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)有益還是有害、是補(bǔ)充還是組成部分的時(shí)候，邵東便務(wù)實(shí)地確立了“民營經(jīng)濟(jì)主體戰(zhàn)略”，形成了寬松的政治環(huán)境。這樣，邵東以極小的投入在謀篇布局中搶得先手，主動(dòng)拆除流通“藩籬”，率先進(jìn)行市場建設(shè)，構(gòu)建全國性小商品交易平臺，極大地節(jié)省了客商的交易成本，外地流通商由此對邵東形成依賴。二是人多地少、資源匱乏的現(xiàn)實(shí)迫使邵東人只能離鄉(xiāng)背井，生活來源主要靠販買販賣，因而形成了邵東人特有的經(jīng)商意識，“哪里有生意，哪里就有邵東人”。三是邵東國有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方政府出于自身財(cái)政收入考慮，對地方“村社經(jīng)濟(jì)”發(fā)展采取默認(rèn)態(tài)度，小商品工業(yè)有較好的發(fā)展基礎(chǔ)和平臺。到1995年，民營工業(yè)企業(yè)占工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比率就超過了50%。從2000年以來，這個(gè)比率一直維持在80%以上。民營企業(yè)產(chǎn)值增長率一直快于國有企業(yè)，1980-2005年，民營企業(yè)產(chǎn)值增長了倍，年均增長率為%。民營經(jīng)濟(jì)真正成為了縣域經(jīng)濟(jì)的主體。

2.提高了邵東政府的財(cái)政收入和縣域綜合實(shí)力。隨著民營經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，邵東財(cái)政收入和綜合實(shí)力不斷增長，到2005年，財(cái)政總收入為億元，比1980年增長了倍，年均增長率為13%；人均GDP為8814元，高于邵陽市平均水平81%；農(nóng)民人均純收入為3850元，高于全省平均水平23%。1997年，邵東縣進(jìn)入了湖南省縣域綜合實(shí)力第7名，近幾年穩(wěn)定保持在第10名左右。