依法行政與行政觀念的轉(zhuǎn)變

依法行政與行政觀念的轉(zhuǎn)變

在依法行政中，客觀存在的行政觀念問題以及這種觀念在行政活動中的作用是不可忽視的。行政觀念作為依法行政體系的一個關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性要素，必須發(fā)揮重要的內(nèi)在動力機(jī)制作用。如果把依法行政作為外在的制度要素的話，那么，以理性自律精神為內(nèi)容的行政觀念則是其內(nèi)在的制度要素。建設(shè)社會主義法治國家，確立依法行政，即國家行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須山法律授權(quán)依據(jù)授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)前一個突出的問題，行政觀念必須轉(zhuǎn)變到依法行政上來，只有二者契合，依法行政才能得以實現(xiàn)。

行政觀念是國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在履行行政管理職責(zé)活動中，形成的對行政活動的看法、態(tài)度、信念和價值，是對行政活動的一種深刻的認(rèn)識和理解。用馬克思主義認(rèn)識論來分析和研究行政觀念問題，必須堅持兩條原則:其一、實踐是認(rèn)識的來源，行政觀念來源于對行政實踐的認(rèn)識;其二、認(rèn)識必須是真實地反映客觀事物及其規(guī)律，行政觀念則必須真實地反映行政實踐的根本要求。由此我認(rèn)為，分析和研究行政觀念的轉(zhuǎn)變問題，只有把它歷史地結(jié)合到相應(yīng)的行政制度中去能找到正確答案并把握其轉(zhuǎn)變的指向及一般規(guī)律。

顯然，行政觀念的形成或轉(zhuǎn)變受到社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素的規(guī)范、影響和制約，但是最主要和最重要的制約與影響是相應(yīng)的行政制度，即行政觀念的行政制度規(guī)定性，亦即它之所以為行政觀念及其同其他觀念之間的區(qū)別的特性。實踐是認(rèn)識的荃礎(chǔ)，行政觀念作為對行政實踐主要是行政制度的認(rèn)識和理解，它與一定的行政制度必然是一種“對等”的關(guān)系，有什么樣的行政制度就有什么樣的行政觀念。在依法行政的行政制度中，行政觀念主要受行政法律規(guī)范的約束.或者說行政法律規(guī)范作為行政的根本依據(jù)，它必須對行政觀念具有性質(zhì)、方向、內(nèi)容等方面的規(guī)定性;同樣在“依人治世”的行政制度，行政觀念則主要受“長官意志”的約束，它必須具有“唯上”、“唯權(quán)”等規(guī)定性。由此可以得出兩點(diǎn)結(jié)論:(1)山于‘’依人治世”與依法行政兩種行政制度存在著根本性的差異，因此兩者所形成的行政觀念也必然不同，認(rèn)識和理解具體的行政觀念，只能到“依人治世”或依法行政中考察、分析和判別。(2)行政制度改變，也必然要求行政觀念的轉(zhuǎn)變，行政制度“依人治世”走向依法行政，行政觀念也必須走向法治狀態(tài)，否則必將阻礙依法行政的實現(xiàn)。

黨的十五大報告在闡述依法治國方略時，明確指出:“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利，實行執(zhí)法貴任制和評議考核制?！币婪ㄐ姓蔀楦骷壵畽C(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的基木準(zhǔn)則。在行政觀念上，一方面依法行政要求摒棄傳統(tǒng)的“人治”規(guī)定的行政觀念，另一方面則要求樹立法治規(guī)定的行政觀念。那么“人治”規(guī)定的行政觀念有什么特點(diǎn)?概要地說有這樣幾點(diǎn):(1)以掌握最高權(quán)力的個人或集團(tuán)代表或代替國家意志，它對行政觀念的要求是服從、尊重、信仰權(quán)力，甚至是個人迷信。(2).權(quán)大于法，官本位，在行政活動中不是依據(jù)法律，而是依據(jù)長官意志，它對行政觀念的要求是首先服從權(quán)力，然后才是服從法律。(3)“人治底下的法治”，或稱為法律工具主義，為行使權(quán)利方便也制定法律，從而就可以“借法擴(kuò)權(quán)”、“借法行權(quán)”了，法律不過是權(quán)力的奴蟀，它對行政觀念的要求是形成法律為權(quán)力服務(wù)的愈識?？傊?，“人治”規(guī)定的行政觀念就是“官本觀念”，“權(quán)力觀念”。這種法律文化和行政文化沉淀為潛在的社會念識，影響著依法行政的進(jìn)程，此造成了一系列的問題，如權(quán)力拜物教、官僚主義、潔官主義、人情主義、等級觀念等，這些正是依法行政和相應(yīng)的行政觀念所要徹底摒棄的東西。

依法行政對行政觀念具有指導(dǎo)規(guī)定性，為行政觀念的轉(zhuǎn)變捉供了相應(yīng)客觀依據(jù)。對依法行政作以理性認(rèn)識，只能從依法行政白身的系統(tǒng)整體中尋求。拋開觀念性要素，依法行政是山諸多要素構(gòu)成的，是諸多要素的相互聯(lián)系相互作用的整體。在各個要素中，每個要素的地位和作用是不同的，其中占有主導(dǎo)地位、發(fā)揮主要作用的要素及其相互聯(lián)系和作用決定著這一系統(tǒng)整體的性質(zhì)、方向、內(nèi)容、價旋。因此，行政觀念的轉(zhuǎn)變也必須以這些要素為依據(jù)。

依法行政作為一個系統(tǒng)整體，占主導(dǎo)地位、發(fā)揮主要作用的要素有哪些?從其系統(tǒng)整體的鑒本結(jié)構(gòu)看，主要包括三個層而的要素:一是基礎(chǔ)和前提要素;二是內(nèi)容和形式要素;三是價值和效益要素。

1.墓礎(chǔ)和前提要素—民主至上的觀念。民主是一個政治概念、法律概念、道德概念，是一個多維性的詞，但是不論我們從哪個角度來理解，民主的要義始終是指向“人民的權(quán)力”或“主權(quán)在民”。依法行政是依法治國的重要組成部分和核心內(nèi)容，依法行政的根本目的是發(fā)展民主政治，正如十五大報告指出的那樣:“發(fā)展社會主義民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗口標(biāo)。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化”民主是人民主權(quán)國家的旗幟.是行政理念的本質(zhì)內(nèi)涵，是依法行政的基礎(chǔ)和前捉要素。

在依法行政中，首先遇到的問題是:權(quán)力是從哪里來的，為準(zhǔn)掌權(quán)?古希臘思想家亞里士多德第一次把民主石作是一種國家政體，馬克思主義認(rèn)同、繼承和發(fā)展了民主觀，在《共產(chǎn)黨宜言》中指出:“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主。”〔《馬克思恩格斯選集》，第一卷，第272頁)這里所說的民主就是人民掌握政權(quán)，人民當(dāng)家作主。其根本要求是一切權(quán)力屬于人民，只能為人民掌權(quán)，服務(wù)于人民，這是依法行政的基礎(chǔ)和前提。民主至上的觀念包涵多層意思:

(I)人民取得政權(quán)，建立民主政府，行政觀念的首要指向是一切權(quán)力屬于人民.為人民掌權(quán)，服務(wù)于人民;(2)在行政活動中實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，行政觀念的指向是人民的意志;(3)依法行政，對危害和浸犯公共利益、公民權(quán)利的行為進(jìn)行法律制裁，行政觀念的指向是保障公民的權(quán)利;(4)人民委托少數(shù)管理者井依法授于它們各種權(quán)力，行政觀念的指向是權(quán)力得以有效運(yùn)行;(5)所確立的依法行政制度要符合民主的最一般原則，如“服從多數(shù)、尊重少數(shù)”為民負(fù)責(zé)、越權(quán)無效等，行政觀念的指向是最多數(shù)、最廣泛的民主和自由。這些涵義構(gòu)成了依法行政的基礎(chǔ)和前提要素，這些觀念便成為依法行政的基礎(chǔ)和前提觀念。內(nèi)容和形式要素一一法律至上的觀念。依法行政就是法律至上的行政，即在整個國家行政體系和社會規(guī)范體系中，惟有法律具有最高權(quán)威和普遍性，任何組織和個人都必須置于法律之下。它以職權(quán)法定、法律保留、法律優(yōu)位，依據(jù)法律、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等為內(nèi)涵和原則，客觀地反映了依法行政的內(nèi)容和形式。

同民主至上的觀念一樣，法律至上的觀念也包涵多層怠思:(l)徹底摒棄傳統(tǒng)的“依人治止”和權(quán)力至上的觀念，否則法律至上的觀念就無法產(chǎn)生和形成，行政觀念的指向是對權(quán)力至上的徹底否定，是對唯上、唯私的徹底否定;(2)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒

有超越法律的特權(quán)，行政觀念的指向是法律至高無上的權(quán)威，不論一個人是什么官職、什么級別，也不論一個組織是什么機(jī)構(gòu)，在法律面前都是平等的普通的公民或當(dāng)事人，(3)強(qiáng)調(diào)依法對權(quán)力進(jìn)行控制，以防止權(quán)力的不合理地增長及濫類加害于民，行政觀念的指向是對權(quán)力的合理合法限定;(4)突出程序和形式的合理性，在依法行政中，法律不在于它可以為行政服務(wù)，而在于它具有程夢和形式合性的爵遍化標(biāo)準(zhǔn)，從保證實質(zhì)合理在總是到址人限度的實現(xiàn)，行政觀念的指向是按照法律所的程序和形式來觀察、分折、提出和思考問題下以此對行政行為竹出判斷，(5)對法律共有一利，叢本的信念及是對法律制變抱了探刻信任的一種精沖狀態(tài)，信仰則吏進(jìn)一步，它表明對法律的信服和硬華幣，并以之為行為準(zhǔn)則，是對法律的自身和發(fā)展前景的終極關(guān)懷，行政觀念的才翔門是把法律至的精神以一種信念信聲觀念之中。這此涵義則溝成了依法行政的內(nèi)容和形式要術(shù)，這些觀念介也戊為依法行政的內(nèi)容和形式觀念。價值和效益要索一正義至上的觀念。價仇和效益是人的認(rèn)識所必須把握的一種特定的關(guān)系，足引份人從事實踐活動的動力因素和內(nèi)在尺度。依法行政的動因就是要最大限度地實現(xiàn)行政價位，址人幅度地提.角行政效益。正義，代表著公平、公正、公遴.高效益等這樣·些概念，反映依法行政的價位和效益的根本要求。

從形式正義上，它要求健康或工協(xié)瑪都必須平等對待，反映在行政觀念，則要求劉等每個人不淪足官是民部是普通的公民;在行政中我們總足要對著物質(zhì)資源、精沖資琳、權(quán)力資源等各種資源的分配問題，為保證這些資源合理正義之分配，必須依法對進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，使每個人對其有都定格在一個相對公正的范圍之內(nèi)，不致因一力一占有而擬害或剝奪他人的利益，反映行政觀念中則要求對資源必須依法進(jìn)行合理正義之分配;從法律正義公正義上看，各樣的法律糾紛中，這此糾紛不〔義應(yīng)當(dāng)足和平的即不使私力到解決，反映在行政觀念中則要求在解決糾紛中使川公平的口、則，當(dāng)事人在