行政法制現(xiàn)代化

行政法制現(xiàn)代化

編者按：本文從行政程序法是中國行政法制現(xiàn)代化的基石公正合理的程序是中國法律現(xiàn)代化的基石；中國行政程序法的理論基礎，中國行政程序法的基本原則這幾方面對行政法制的程序化與行政程序的法制化進行闡述，同時也解決中國行政法制的現(xiàn)代化問題。本文對行政法制的程序化與行政程序的法制化的研究有指導意義和參考價值。

內(nèi)容摘要行政法制程序化與行政程序法制化是中國行政法制現(xiàn)代化的必由之路。它首先表現(xiàn)為統(tǒng)一的法典的制定與實施。行政程序法是中國行政法制現(xiàn)代化的基石。其理論基礎就是通過程序?qū)崿F(xiàn)正義，亦即程序正義論；在中國，則是具體表現(xiàn)為依法行政原則。依法行政實際上是依程序法行政，亦即通過行政程序，實現(xiàn)行政正義。中國行政程序立法應選擇以權利模式為主兼顧效率的模式。

關鍵詞行政法制行政程序程序正義

所謂行政法制的程序化與行政程序的法制化，實質(zhì)上是指如何在相互抵觸的各種行政規(guī)范中進行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當性和約束性的問題。從現(xiàn)象上來看，它將表現(xiàn)為行政程序法規(guī)范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識的增強與完善，其具體表現(xiàn)則為統(tǒng)一的行政程序法典的制定與實施。它實際上也是解決中國行政法制的現(xiàn)代化問題。這一方面是中國社會現(xiàn)實的需要，另一方面是理論研究的促進。而中國行政法制現(xiàn)代化的具體操作方案的設計與實施，則是兩者的必然結合。

一、行政程序法是中國行政法制現(xiàn)代化的基石公正合理的程序是中國法律現(xiàn)代化的基石。只有具備公正合理程序要件的法制才能協(xié)調(diào)運行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的肆意和專斷，維持了法律的穩(wěn)定性和自我完整性，另一方面卻給自由選擇了一個適當?shù)目臻g，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應力。

在中國邁向市場經(jīng)濟的過程中，價值中立、操作性強的程序?qū)δ壳敖?jīng)濟改革中出現(xiàn)的秩序混亂、制度不力的現(xiàn)象是一劑良藥，也是中國現(xiàn)實實現(xiàn)法治主導的最佳選擇。由于程序具有開放的結果和緊束的過程；隨著程序的展開，參加者越來越受到“程序上的過去”的拘束，而制度化的契機也由此形成。程序開始于高度不確定的狀態(tài)，但其結果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應。因此，如果我們要實現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態(tài)的話，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個角度出發(fā)，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國行政法制現(xiàn)代化的必然選擇。

從西方國家行政改革的經(jīng)驗可知，程序問題也是行政改革的重要目標。西方行政改革的目標主要有四個方面的內(nèi)容，即：預算、結構、程序和職業(yè)公務員與政治領導的關系。行政程序改革強調(diào)的是提高行政管理責任和對行政行為的監(jiān)督。許多行政改革都既可看成是結構性的，又可看成是程序性的。與預算改革、特別是與程序改革類似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是縮減行政程序。這可以在減少政府干預國家經(jīng)濟和社會生活的改革中可以看到，在組織內(nèi)部則可以減少文字工作等繁瑣程序。改革行政程序的目的之一就是廢除那些繁瑣拖拉和高成本代價的程序，以利于政治領導的快速決策。當然，這只是對具有完善行政程序制度的西方國家而言。對于行政程序意識普遍缺乏的中國來說，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在這個過程中，我們一定要注意吸收一切成功的經(jīng)驗，同時避免走別人走過的彎路。具體而言，我們在行政程序建設過程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時要注意行政程序的繁簡適度，在公平的前提下達到效率的目的。

二、中國行政程序法的理論基礎

關于中國行政程序法的理論基礎，首先要解決的是行政法的理論基礎問題，其次要解決行政法的基礎理論與中國行政程序法制現(xiàn)實的結合問題，同時還應注意行政程序法的抽象理論基礎在中國的具體實際的應用問題。行政法的理論基礎問題不僅反映不同類型行政法的階級本質(zhì)和歷史特點，而且直接影響行政法的結構體系和發(fā)展方向。

一般認為，資產(chǎn)階級行政法的理論基礎是三權分立、依法行政。由此出發(fā)，在西方國家產(chǎn)生了行政法是保障行政權還是控制行政權，亦即行政法是“保權法”還是“控權法”的爭論。近年來，西方出現(xiàn)了一種折衷的觀點，認為行政法既有保權作用，又有控權作用，反映了20世紀以來行政法的新變化。1983年，有學者指出，中國社會主義行政法學的理論基礎只能是為人民服務。對此，學界有不同認識，認為“為人民服務”是一個普遍的政治概念，適用范圍極其廣泛，我們的一切法律、法學，歸根結底都是為人民服務的，惟獨以此作為行政法學的理論基礎似乎不夠貼切，行政法學應有更合適的理論基礎。因而指出，中國行政法學的理論基礎是馬克思主義政府理論，具體可以概括為：政府由人民產(chǎn)生，政府由人民控制，政府對人民負責，政府與公民之間逐步實現(xiàn)平等化。這五個方面構成一個完整的有機聯(lián)系的整體，成為中國行政法學的理論基石。目前，對行政法理論基礎的研究已突破了“保權法”與“控權法”的范疇。有的學者提出行政法的理論基礎是“平衡論”。這種觀點認為，行政法的全部發(fā)展過程就是行政機關與行政相對人的權利義務從不平衡到平衡的過程。現(xiàn)代行政法不應是管理法、控權法，而應是“平衡法”，其存在的理論基礎則是“平衡論”。也有學者對此持不同意見，認為在市場經(jīng)濟中，公民與法人的權利應與行政機關取得平衡，但非平分秋色，在權利與權力之間，應以公民與法人的權利為本位。有學者提出馬克思主義的“公共權力論”是行政法的理論基礎。公共權力論的核心觀點是認為國家權力、政府權力、司法權力等不是某種特權或私權，而是社會的權力、人民的權力；行使這些權力的機關和人員不應是凌駕于社會之上、人民之上的官僚機器，它們必須是不謀私利、不以權營私的，是全心全意為人民服務的。對于“平衡論”，這種觀點認為，在行政關系中，政府和人民之間的權利義務在總體上恰恰是以不平等為特征的；從根源上講，政府的權力正是人民賦予的，在總體上也很難說是平衡的。權利義務是在法律關系中和社會關系中講的，因此，說政府自身和公民自身權利義務是平衡的，在理論上似乎很難說通。權利義務的平衡性、對應性是一切法律關系包括行政法律關系的一個普遍特征，因此，如果說權利義務的平衡是行政法的理論基礎，那么，它同時也是如民法等其它法的理論基礎，這樣它也就不成為某一特定法的理論基礎了。誠如公共權力論者所言，作為部門法的理論基礎，必須既能解釋其特殊性，又能解釋其共同性和普遍本質(zhì)。作為行政法的理論基礎，必須能夠正確地解釋行政法的本質(zhì)、功能；必須是行政法作為一種部門法賴以建立其體系，因而也是行政法學的基本范疇、原理和體系賴以建立的理論基礎；必須能夠揭示行政法產(chǎn)生、發(fā)展的客觀規(guī)律。由此可見，無論是平衡論還是公共權力論都不能達到這些要求。平衡論強調(diào)公民權利與國家行政權力的平衡，忽視了公民的權利本位問題，與近代民主政治的基本觀點不符。公共權力論克服了平衡論的缺陷，但也沒有顯示其作為行政法專有理論基礎的特色。按照公共權力論，把其作為憲法的理論基礎也不是沒有道理。當然，公共權力論提出法律對國家權力特別是對行政權力的限制作用，對我們有借

，

鑒作用。

從當代行政法的發(fā)展來看，一般都是沿著對國家行政權的運轉(zhuǎn)進行規(guī)范和限制這個軌道前進的。從另一方面講，就是對公民權利的保護。這也是行政程序法越來越受到重視的原因。行政程序法更是如此。例如，有的學者認為，行政程序法在指導思想上主要是限制和約束行政機關，防止行政權力的濫用，保障行政相對人的權益。而行政程序法所應體現(xiàn)的指導思想和價值，是建立行政程序的邏輯起點：通過行政程序，實現(xiàn)行政正義，亦即程序正義論。這實際上是指出了中國行政程序法的理論基礎。對行政權力的規(guī)范和限制，是法治原則在行政法領域的具體體現(xiàn)。法治領域的依法治國，在行政法治領域，就具體表現(xiàn)為依法行政。它與英國的自然公正原則、美國的正當法律程序原則、德法等國的行政法治原則一樣，都是程序正義論的體現(xiàn)，構成中國行政程序法的理論基礎。

三、中國行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是指貫穿于所有行政程序法規(guī)范的基本準則和內(nèi)在精神。中國行政程序法的基本原則涉及到行政程序法與行政實體法的基本原則的區(qū)別問題。

從英美法來看，其行政法主要是指行政程序法，無所謂兩者的區(qū)別①。就中國而言，兩者的基本原則

都相互適應，因為行政實體法與行政程序法在內(nèi)容上往往互有交叉、不可分割。而只是兩者的側重點不同而已。具體看來，行政程序法的基本原則更側重于形式上的公開性、公正性；行政實體法的基本原則則更側重于實體的效率性和公正性。另外，還需解決的問題是行政程序法的理論基礎與基本原則的關系問題。從內(nèi)容上來看，兩者具有交叉融合關系，但前者指的是理論前提或理論原點、出發(fā)點，又具有一定的行為目的性，后者則是指行為準則，是對理論基礎的進一步闡發(fā)和規(guī)范化，也是理論基礎的具體表現(xiàn)。

目前理論界對行政程序法的基本原則與行政程序的基本原則并未作嚴格區(qū)分。一般情況下，行政程序法的基本原則應包括行政民主原則、行政法治原則、行政公平原則、行政效率原則、行政公開原則。

行政民主原則。是指行政必須貫穿民主精神、體現(xiàn)民主意志、符合民主要求。行政民主原則要求行政程序法的內(nèi)容更注重于行政民主化和對公民民主權利的保障。必須從保障公民民主權利的角度出發(fā)，通過對行政主體職責、權限、行為方式的規(guī)范，對行政權的運行進行控制、監(jiān)督。行政民主化要求以法律規(guī)范行政，以法律為最高行政依據(jù)，并保證行政主體獨立行使行政權。這就必須健全行政立法程序，使行