國(guó)際投資保護(hù)主義發(fā)展態(tài)勢(shì)

國(guó)際投資保護(hù)主義發(fā)展態(tài)勢(shì)

一、國(guó)家安全審查投資保護(hù)主義

1．投資保護(hù)主義與貿(mào)易保護(hù)主義的相同點(diǎn)全球性。美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，貿(mào)易和投資保護(hù)主義不斷抬頭，各國(guó)紛起效尤繼而造成全球范圍的擴(kuò)散以及世界經(jīng)濟(jì)的下滑態(tài)勢(shì)，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身，總會(huì)或多或少地受其負(fù)面影響?？梢哉f(shuō)，一旦投資保護(hù)主義或貿(mào)易保護(hù)主義開(kāi)始冒頭，全球經(jīng)濟(jì)和世界的每一個(gè)角落必將受到拖累，任何國(guó)家都難以置身事外。周期性。投資保護(hù)主義和貿(mào)易保護(hù)主義都不是空穴來(lái)風(fēng)，其產(chǎn)生和發(fā)展跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期有很大的關(guān)聯(lián)，并隨著經(jīng)濟(jì)的高漲而消沉，隨著經(jīng)濟(jì)的低迷而高漲，即逆經(jīng)濟(jì)周期而動(dòng)。當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入低迷時(shí)，為了保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和穩(wěn)定人民就業(yè)，一些國(guó)家不得不將矛頭對(duì)準(zhǔn)外來(lái)投資和進(jìn)口貿(mào)易，采取一系列過(guò)激的保護(hù)主義措施，寄希望以此來(lái)恢復(fù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。歷史證明，貿(mào)易保護(hù)主義高漲之時(shí)也是全球經(jīng)濟(jì)低迷之際；投資保護(hù)主義雖然才開(kāi)始登上歷史舞臺(tái)，但可以推斷，其與貿(mào)易保護(hù)主義具有相似的周期性的變動(dòng)趨勢(shì)。復(fù)雜性。無(wú)論是貿(mào)易保護(hù)主義還是投資保護(hù)主義，二者都存在太多的不確定性、不穩(wěn)定性和復(fù)雜性，不僅表現(xiàn)在復(fù)雜多變的表現(xiàn)形式上，而且體現(xiàn)在國(guó)際協(xié)調(diào)方面。在貿(mào)易領(lǐng)域，一方面，貿(mào)易保護(hù)主義手段多樣，而且不斷出現(xiàn)技術(shù)、健康、環(huán)保、勞工、社會(huì)責(zé)任等一系列新措施，理由看似充分但實(shí)際上難以判斷其合理性；另一方面，wTo現(xiàn)有規(guī)則無(wú)法約束這些不斷涌現(xiàn)的新措施，給國(guó)際貿(mào)易政策協(xié)調(diào)造成一定困難。另外，TPP等區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定也可以看出是一種專門針對(duì)中國(guó)的區(qū)域性的貿(mào)易保護(hù)主義。在投資領(lǐng)域，投資保護(hù)主義的情況就更為復(fù)雜。首先，國(guó)際上連投資保護(hù)主義的定義、范圍與形式等內(nèi)容都尚無(wú)定論，如何識(shí)別投資保護(hù)主義成為一大難題；其次，國(guó)際上尚無(wú)任何國(guó)際組織或多邊投資規(guī)則對(duì)世界投資秩序進(jìn)行有效地監(jiān)管和維護(hù)，也沒(méi)有公平、公正的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制；再次，錯(cuò)綜復(fù)雜的雙邊投資協(xié)定雖有一定效果，但似乎進(jìn)入了發(fā)展的瓶頸期，許多國(guó)家正在重新審視其應(yīng)對(duì)投資保護(hù)主義的作用和功效。根據(jù)《20XX年世界投資報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)資料，20XX年，全世界共簽署20項(xiàng)雙邊投資條約，這是25年來(lái)所達(dá)成的條約數(shù)目最少的年份，也是自20XX年以來(lái)連續(xù)第三年減少。泛政治化。貿(mào)易和投資保護(hù)主義雖是經(jīng)濟(jì)行為，體現(xiàn)的卻是政府的戰(zhàn)略意圖和歧視性態(tài)度，帶有明顯的政治色彩，可以說(shuō)是一種政治工具。正常的經(jīng)濟(jì)行為、互利的商業(yè)活動(dòng)理應(yīng)受到政府鼓勵(lì)和法律保障，但當(dāng)公平互惠的國(guó)際貿(mào)易和海外投資受到政治因素的干擾時(shí)，政府干預(yù)勢(shì)必造成市場(chǎng)扭曲，帶有強(qiáng)烈政治色彩而且具有明顯歧視性的貿(mào)易或投資保護(hù)主義，不僅不利于維護(hù)國(guó)家間的貿(mào)易和投資關(guān)系，而且也未必有利于東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在投資保護(hù)主義領(lǐng)域，我國(guó)企業(yè)正常的跨國(guó)并購(gòu)常常被“妖魔化”，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域夸大到政治高度。華為海外并購(gòu)失敗的理由更是牽強(qiáng)，說(shuō)華為總裁任正非當(dāng)過(guò)兵，被美澳等國(guó)認(rèn)定“有軍隊(duì)背景”，并以此為借口給華為扣上了“危害他國(guó)國(guó)家安全”的帽子。不難看出，投資保護(hù)主義的泛政治化傾向更為嚴(yán)重。東道國(guó)政府在審批外來(lái)投資時(shí)確實(shí)需要考慮政治因素，但政治因素絕對(duì)不應(yīng)成為衡量批準(zhǔn)還是否決的主要標(biāo)準(zhǔn)，海外并購(gòu)歸根結(jié)底還是商業(yè)行為，東道國(guó)政府更應(yīng)該從市場(chǎng)和商業(yè)的角度謹(jǐn)慎地行使審批權(quán)，避免濫用投資保護(hù)主義。體現(xiàn)國(guó)家利益之爭(zhēng)，實(shí)為全球經(jīng)濟(jì)再平衡的工具。投資和貿(mào)易保護(hù)主義看似針對(duì)行業(yè)企業(yè)，實(shí)則瞄準(zhǔn)國(guó)家，體現(xiàn)的是國(guó)家利益之爭(zhēng)。次貸危機(jī)和歐債危機(jī)使全球經(jīng)濟(jì)失衡的問(wèn)題再次凸顯，世界經(jīng)濟(jì)的原有發(fā)展模式已不可持續(xù)，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入再平衡發(fā)展時(shí)期，而貿(mào)易和投資平衡是兩個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)和關(guān)鍵所在。沒(méi)有永恒的朋友，只有永恒的利益。在全球經(jīng)濟(jì)再平衡的過(guò)程中，各國(guó)勢(shì)必從自身利益出發(fā)，采取各種手段限制進(jìn)口和外來(lái)投資，通過(guò)鼓勵(lì)出口和對(duì)外投資提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在最大程度范圍內(nèi)保障自身的國(guó)家利益，貿(mào)易和投資保護(hù)主義也因此成為保障國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)再平衡的手段和工具。中國(guó)為最大受害者。貿(mào)易領(lǐng)域，中國(guó)毫無(wú)疑問(wèn)是世界上遭遇反傾銷和反補(bǔ)貼最多的國(guó)家。無(wú)論是案件數(shù)量還是涉案金額，中國(guó)政府和企業(yè)都是全球貿(mào)易摩擦的最大受害者，而且針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易摩擦有逐年上升、不斷惡化的趨勢(shì)。投資領(lǐng)域，近年來(lái)我國(guó)企業(yè)海外投資失敗的案例不絕于耳，其中歸因于投資保護(hù)主義的案例不勝枚舉。國(guó)際投資保護(hù)主義不僅阻礙了我國(guó)企業(yè)的國(guó)際化經(jīng)營(yíng)和全球化戰(zhàn)略，而且拖累了我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略和海外能源戰(zhàn)略，延誤了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。

2．投資保護(hù)主義與貿(mào)易保護(hù)主義的不同之處針對(duì)目標(biāo)不同。貿(mào)易保護(hù)主義針對(duì)的是某個(gè)行業(yè)或行業(yè)內(nèi)的特定產(chǎn)品，而投資保護(hù)主義針對(duì)的主要是企業(yè)或其投資行為。在貿(mào)易領(lǐng)域，20XX年的輪胎特保案對(duì)中國(guó)輸美乘用車與輕型卡車輪胎連續(xù)3年分別加征55％、45％和35％的從價(jià)特別關(guān)稅，其針對(duì)的是中國(guó)銷往美國(guó)的輪胎產(chǎn)品。20XX年歐盟和美國(guó)的太陽(yáng)能光伏產(chǎn)品反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查針對(duì)的是中國(guó)“補(bǔ)貼過(guò)多”的光伏產(chǎn)業(yè)以及“低價(jià)傾銷”的光伏產(chǎn)品。在投資領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)華為不管是在美國(guó)還是澳大利亞，其招投標(biāo)行為和并購(gòu)交易等正常的商業(yè)活動(dòng)總會(huì)遇到投資保護(hù)主義的阻礙，具體案例包括20XX年聯(lián)合貝恩資本并購(gòu)美國(guó)3com公司失敗，20XX年競(jìng)購(gòu)美國(guó)私有寬帶互聯(lián)網(wǎng)軟件提供商2wire失敗，20XX年并購(gòu)美國(guó)3leaf公司失敗，20XX年投標(biāo)澳大利亞寬帶網(wǎng)設(shè)備項(xiàng)目被澳大利亞政府強(qiáng)行禁止。更為滑稽的是，20XX年，華為基于開(kāi)拓英國(guó)市場(chǎng)的需要，遵循奧運(yùn)會(huì)承辦國(guó)之間互贈(zèng)禮品的國(guó)際慣例，表示愿意出資為倫敦地鐵鋪設(shè)手機(jī)網(wǎng)絡(luò)，但最終被英方以國(guó)家安全為由拒絕了這一贈(zèng)禮。華為海外投資屢屢受阻的案例很明顯地看出美澳投資保護(hù)主義針對(duì)的就是華為企業(yè)。一般而言，投資保護(hù)主義針對(duì)的更多的是外國(guó)企業(yè)的并購(gòu)交易，尤其是外國(guó)國(guó)有企業(yè)的跨國(guó)并購(gòu)，具體案例包括中海油并購(gòu)優(yōu)尼科、中鋁并購(gòu)力拓、西色國(guó)際并購(gòu)美國(guó)優(yōu)金、鞍鋼并購(gòu)美國(guó)鋼鐵等。國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制不同。貿(mào)易保護(hù)主義有國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)wTo及貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制，而且wTo及其體制機(jī)制在一定程度上起到了一定的規(guī)范和協(xié)調(diào)作用；但投資保護(hù)主義則沒(méi)有，既沒(méi)有國(guó)際組織進(jìn)行有效管理，也沒(méi)有爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)，更沒(méi)有多邊規(guī)則能有效地約束東道國(guó)的投資保護(hù)主義行為，可以說(shuō)投資保護(hù)主義處于監(jiān)管的真空。在投資保護(hù)主義領(lǐng)域，目前稍微有點(diǎn)約束力的協(xié)定或公約僅包括《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》（TRIms）、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）以及國(guó)家間的雙邊投資協(xié)定。但TRIms和GATS僅是擦邊球性質(zhì)的公約，并非專門針對(duì)國(guó)際投資的多邊規(guī)則，而雙邊投資協(xié)定如今進(jìn)入發(fā)展的瓶頸期，其地位和作用正在重新被審視，其作用相當(dāng)有限，究竟能在多大程度上抑制投資保護(hù)主義尚不可知。實(shí)施依據(jù)不同。貿(mào)易保護(hù)主義的實(shí)施依據(jù)是貿(mào)易后的實(shí)質(zhì)損害（或?qū)嵸|(zhì)損害威脅），投資保護(hù)主義的實(shí)施依據(jù)是投資交易后的假設(shè)影響。換句話說(shuō)，貿(mào)易保護(hù)主義是基于既定事實(shí)，而投資保護(hù)主義則根據(jù)假想后果，并且可以將這種假想后果歸結(jié)為缺乏信任。輪胎特保案的發(fā)生是因?yàn)橹袊?guó)的低價(jià)輪胎“擾亂”了美國(guó)市場(chǎng)，已經(jīng)造成部分美國(guó)企業(yè)倒閉、工人失業(yè)，是基于事實(shí)做出的行為；華為并購(gòu)美國(guó)高科技企業(yè)接連受阻是因?yàn)槊绹?guó)擔(dān)心國(guó)家機(jī)密的泄露和核心技術(shù)的流失，是基于推斷做出的行為。影響范圍不同。從微觀層面講，貿(mào)易保護(hù)主義影響的主要是中小企業(yè)的出口及其生存發(fā)展，而投資保護(hù)主義影響的主要是大中型企業(yè)的并購(gòu)及其全球戰(zhàn)略。企業(yè)的一般發(fā)展規(guī)律是：起初先站穩(wěn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，然后通過(guò)貿(mào)易走出國(guó)門，當(dāng)達(dá)到一定規(guī)模和實(shí)力時(shí)靠海外投資進(jìn)一步提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，當(dāng)貿(mào)易保護(hù)主義盛行的時(shí)候，中小企業(yè)受到的負(fù)面影響是最為嚴(yán)重的，可能會(huì)有很多中小企業(yè)因此而倒閉關(guān)門；而當(dāng)投資保護(hù)主義不斷蔓延開(kāi)來(lái)的時(shí)候，大中型企業(yè)受到的負(fù)面影響最為嚴(yán)重，因?yàn)檫M(jìn)行海外投資和并購(gòu)交易的多為有一定規(guī)模和實(shí)力的大中型企業(yè)，但投資保護(hù)主義僅僅會(huì)影響或拖延其全球化發(fā)展戰(zhàn)略，一般情況下不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)。從宏觀層面講，貿(mào)易保護(hù)主義損害的是產(chǎn)業(yè)利益，既影響特定產(chǎn)品、特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)連帶著負(fù)面的就業(yè)效應(yīng)、國(guó)際收支效應(yīng)等；相比而言，投資保護(hù)主義的危害更大，不僅影響特定企業(yè)、特定行業(yè)（尤其是行業(yè)內(nèi)大中型企業(yè)）的國(guó)際化發(fā)展，而且影響到國(guó)家戰(zhàn)略（尤其是能源、資源戰(zhàn)略）的實(shí)施、海外利益的維護(hù)等。

二、投資保護(hù)主義的危害及中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

1．國(guó)際合作，致力于各國(guó)投資政策的國(guó)際協(xié)調(diào)投資保護(hù)主義的行為主體是國(guó)家，而最為明顯、影響最大的表現(xiàn)形式莫過(guò)于東道國(guó)的投資保護(hù)政策，如國(guó)家安全審查。而且與貿(mào)易保護(hù)主義相比，缺乏統(tǒng)一的全球協(xié)調(diào)機(jī)制是抵制投資保護(hù)主義面臨的最大難題。因此，加強(qiáng)國(guó)際合作，從國(guó)家投資政策方面影響東道國(guó)的取向，實(shí)現(xiàn)投資政策的國(guó)際協(xié)調(diào)是妥善解決投資保護(hù)主義的首選；而建立一個(gè)有威信、管理有序的國(guó)際組織或制定一套行之有效的多邊投資規(guī)則成為當(dāng)務(wù)之急。《20XX年世界投資報(bào)告》非常鮮明地提出了“邁向新一代投資政策”，全面介紹了UNcTAD制定的綜合性可持續(xù)發(fā)展投資政策框架（IPFSD），這一政策框架可為政策制定者制定國(guó)家投資政策提供參考，為國(guó)家與國(guó)際投資政策的探討與合作提供了基礎(chǔ)。但遺憾的是，IPFSD既不具有法律約束力，也非國(guó)家的自愿行動(dòng)，而只是國(guó)際組織的專業(yè)性指導(dǎo)文件，其效力和作用還有待未來(lái)實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。不管結(jié)果如何，國(guó)際協(xié)調(diào)應(yīng)該是我們努力的方向。經(jīng)濟(jì)外交，多種途徑建立互信尋求共贏與貿(mào)易保護(hù)主義不同的是，投資保護(hù)主義在很多情況下歸因于東道國(guó)政府的不信任。有鑒于此，一方面，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)外投資互利共贏的原則、和平外交政策與和平崛起戰(zhàn)略，積極參與全球治理，“親誠(chéng)惠容”地打造利益共同體，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，為企業(yè)海外投資營(yíng)造良好的國(guó)際外交環(huán)境。另一方面重視投資協(xié)定的作用，推動(dòng)mAI或mFI談判的重啟，不斷完善雙邊投資協(xié)定和區(qū)域性貿(mào)易投資協(xié)定，并早日布局和建立海外投資利益保護(hù)機(jī)制與機(jī)構(gòu)，利用雙邊和區(qū)域投資協(xié)定來(lái)保障我國(guó)的海外投資利益。

2.內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，做好對(duì)外投資與引進(jìn)外資的政策協(xié)調(diào)與貿(mào)易不同的是，我國(guó)在投資領(lǐng)域有兩個(gè)維度的頂層設(shè)計(jì)，即走出去和引進(jìn)來(lái)，因此，我們應(yīng)將走出去戰(zhàn)略和引進(jìn)來(lái)戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)政策聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)其互動(dòng)性和關(guān)聯(lián)性。投資保護(hù)主義本質(zhì)上是東道國(guó)對(duì)外來(lái)投資和外國(guó)政府的歧視，對(duì)此我國(guó)應(yīng)當(dāng)據(jù)理力爭(zhēng)，必要時(shí)要堅(jiān)定地以牙還牙，讓對(duì)方有所忌憚，因此應(yīng)將抵制投資保護(hù)主義提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，必要時(shí)適當(dāng)修改我國(guó)利用外資的戰(zhàn)略，堅(jiān)決予以回應(yīng)。完善機(jī)制，健全對(duì)外投資服務(wù)促進(jìn)體系和風(fēng)險(xiǎn)防范體系我國(guó)目前的對(duì)外投資服務(wù)促進(jìn)體系還不夠完善，主要體現(xiàn)在對(duì)投資保護(hù)主義的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備不足，無(wú)法幫助我國(guó)企業(yè)有效應(yīng)對(duì)海外投資風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)主義限制。今后，我國(guó)相關(guān)部委應(yīng)強(qiáng)化信息咨詢服務(wù)，加強(qiáng)國(guó)別和產(chǎn)業(yè)指引，及時(shí)告知東道國(guó)投資環(huán)境變化和政策變動(dòng)傾向，準(zhǔn)確提示風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)