合作國家行政法論文

合作國家行政法論文

一、合作國家的規(guī)范性建構(gòu)

1.合作國家的規(guī)范性理念德國學(xué)者海特描述的合作國家現(xiàn)象，其所內(nèi)含的指導(dǎo)理念即是改變傳統(tǒng)行政管制模式下政府與私人間的對抗關(guān)系，通過合作解決市場失靈和政府失靈的管制困境，即以合作理念作為國家治理新的規(guī)范性理念。合作涉及人類生活的方方面面，貫穿人類的歷史，合作理念古已有之，但將公共部門和私人部門的合作作為指導(dǎo)國家權(quán)力行使的優(yōu)先理念，是近來的現(xiàn)象和趨勢，尤其以２０世紀(jì)末“善治”理論的提出為標(biāo)志。普遍認(rèn)為，“善治”是１９８９年世界銀行在概括非洲國家治理的危機(jī)所提出的評價性概念，“‘善治’可以被看做是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向，所謂‘善治’即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的‘良好的治理’”。而公共部門與私人部門的合作，被認(rèn)為是善治的典型特征，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（ｔｈｅ就指出：“善治是政府、公民社會組織和私人部門在形成公共事務(wù)中相互作用”。我國學(xué)者俞可平也指出，善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于政府與公民社會對公共生活的合作管理。但合作理念的規(guī)范性并非于善治理論，合作理念對國家治理的規(guī)范性根植于人類社會應(yīng)對國家管制失靈的國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐中。面對僅以管制為手段的官僚制政府，出現(xiàn)公共物品供應(yīng)短缺、行政決策無法應(yīng)對復(fù)雜的風(fēng)險社會、官僚主義日趨嚴(yán)重等政府失靈現(xiàn)象，通過私人部門與公共部門合作能夠取得更好的治理效果日益成為共識，“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和（或）國家協(xié)調(diào)的失敗”。因此，善治理論只是對人類普遍共識的正確概括而已，而人類共同體基于公私合作的善治效果，對國家角色和政府目標(biāo)進(jìn)行再認(rèn)識，才是合作理念規(guī)范性的思想基礎(chǔ)，對公私合作的普遍選擇，才是合作理念規(guī)范性的社會基礎(chǔ)。將人類共同體在國家治理中選擇公私合作的共識予以規(guī)范化，使其具有普遍指導(dǎo)和適用于整個國家治理的效力，合作理念即具有了規(guī)范性。我們應(yīng)當(dāng)在理論闡釋上指出公私合作現(xiàn)象所內(nèi)含的合作理念，指出合作國家所具有的規(guī)范性，即合作國家不僅只是存在公私合作現(xiàn)象的國家，更應(yīng)是以促進(jìn)公私合作為目標(biāo)的國家，公私合作應(yīng)當(dāng)成為國家治理實(shí)踐中優(yōu)先選擇的治理模式，此時合作國家即成為具有規(guī)范性的國家模型，其包含為了實(shí)現(xiàn)善治而優(yōu)先采用公私合作治理的規(guī)范性要求。

2.合作國家與傳統(tǒng)國家模型關(guān)系的再認(rèn)識但公私合作受到與傳統(tǒng)“國家社會二元論”國家模型相沖突的批評，“合作雖有其正面評價，但其缺點(diǎn)亦不容忽視。國家、社會與個人之間距離乃是法治國與民主的價值。合作可能會導(dǎo)致此一距離消失、造成個人特權(quán)、官商勾結(jié)甚至于腐化”。如果這些批評成立，公私合作即可能導(dǎo)致破壞民主原則和公民基本權(quán)利保障的結(jié)果。因此，有必要深入檢討公私合作內(nèi)含的規(guī)范性理念與傳統(tǒng)國家模式的政治安排之間的關(guān)系，澄清公私合作是先進(jìn)的國家治理模式此一主張的規(guī)范性，以此為實(shí)踐中公私合作治理的良性運(yùn)行提供理論支撐。故要證立合作國家的規(guī)范性，還需要探討合作國家模型與傳統(tǒng)“國家社會二元論”模型的關(guān)系。合作國家允許采用私人部門的組織形式和行為方式履行國家治理職責(zé)，這被有的學(xué)者認(rèn)為與傳統(tǒng)的“國家社會二元論”模型相沖突，后者要求只有國家官僚層級機(jī)構(gòu)才有資格行使行政權(quán)力，私人部門則沒有資格，否則將導(dǎo)致國家與社會二分架構(gòu)的破壞，“在‘合作國家’中，國家機(jī)關(guān)與諸社會勢力間的距離已被消弭”“從法學(xué)的角度來看，公私協(xié)力帶來的國家與私人關(guān)系的演變，已經(jīng)在一定程度上模糊了‘國家與社會二元區(qū)分’的基本命題?！北疚牟毁澇蛇@些觀點(diǎn)，理由如下第一，“國家社會二元論”模型并未禁止私人部門參與國家治理。國家社會二元論所要求的，是行使強(qiáng)制權(quán)力的主體只能是國家官僚機(jī)構(gòu)，非行使強(qiáng)制權(quán)力的其他國家活動不受此限。因?yàn)橹挥性诠窕緳?quán)利可能受到國家侵犯的情況下，國家權(quán)力的行使才在事前通過社會契約取得全體公民的授權(quán)，而只有國家官僚機(jī)構(gòu)才憑借其權(quán)限位階結(jié)構(gòu)享有“法定的機(jī)構(gòu)化的政治權(quán)力”從而保證強(qiáng)制權(quán)力的行使與民主授權(quán)之間存在“不斷的正當(dāng)性鏈條”，因此，強(qiáng)制權(quán)力才要求只能有國家官僚機(jī)構(gòu)行使。但隨著公共行政的發(fā)展，現(xiàn)代行政出現(xiàn)了許多不需要采取強(qiáng)制手段的行政任務(wù)，更有傳統(tǒng)需要政府管制的行政領(lǐng)域轉(zhuǎn)而采用非強(qiáng)制的公私合作治理模式，這些現(xiàn)象并不與國家社會二元論的要求相沖突，德國學(xué)者ＲｏｍａｎＨｅｒｚｏｇ就正確的指出：“國家獨(dú)占物理上強(qiáng)制力所涉及的是權(quán)限形式的問題，非關(guān)任務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移”。第二，通過基本權(quán)利保障社會自主性的機(jī)制并未受合作國家破壞。通過基本權(quán)利保障社會自主性，是國家與社會二分模型的重要政治機(jī)制，傳統(tǒng)認(rèn)為只有保持私人部門和國家的絕對二分，才能保障私人享有基本權(quán)利，并在受到國家侵害時能夠獲得法律保障和救濟(jì)，而當(dāng)私人部門進(jìn)入國家領(lǐng)域活動時，由于其并非國家機(jī)構(gòu)，其基本權(quán)利就無法對抗公私合作中的侵害行為了。其實(shí)并非如此，國家與社會二分的政治理論模式，是一種功能結(jié)構(gòu)，而非用于區(qū)分私人與國家的主體理論，基本權(quán)利所對抗的是全部從事國家活動的主體，而不論其組織結(jié)構(gòu)是政府官僚機(jī)構(gòu)或其他?！爱?dāng)部分學(xué)說將上述基本權(quán)理念過度簡約成‘私人對抗國家’之模式時，實(shí)際上已誤導(dǎo)性地將基本權(quán)之本質(zhì)重心從‘功能面向’轉(zhuǎn)移至‘主體面向’上。實(shí)則，基本權(quán)之核心價值理念應(yīng)在于抵抗‘公權(quán)力行為’不法侵害‘基本權(quán)所保障之自由領(lǐng)域’。質(zhì)言之，凡立于基本權(quán)所保障之自由領(lǐng)域，這皆為基本權(quán)主體；反之，凡行使公權(quán)力者，則應(yīng)受到自由基本權(quán)之拘束?！币虼耍胶献魍瑯邮芑緳?quán)利的約束，通過基本權(quán)利保障社會自主性的機(jī)制并未受合作國家破壞。綜上所述，合作國家并未否定國家與社會二分的政治安排，合作國家是在國家與社會二分前提下，對國家治理模式的組織形式和行為方式提出的優(yōu)化要求，是對傳統(tǒng)國家模型的完善和補(bǔ)充。導(dǎo)致錯誤認(rèn)識合作國家與傳統(tǒng)“國家社會二元論”模型關(guān)系的原因，是形式化的理解國家與社會二分，認(rèn)為只有國家機(jī)構(gòu)和社會主體的絕對分離才是符合國家與社會二分的制度設(shè)計(jì)。這一錯誤沒有認(rèn)識到國家與社會二分所要求的，是在實(shí)質(zhì)功能上能夠保障民主原則和公民基本權(quán)利。因此，當(dāng)出現(xiàn)公私合作等新的國家治理模式時，不應(yīng)當(dāng)用形式化的錯誤觀點(diǎn)去否定革新，而是應(yīng)當(dāng)綜合新治理模式的規(guī)范性目標(biāo)與傳統(tǒng)國家模式的政治安排，考量如何改進(jìn)法律制度，使新的國家治理模式在民主原則和公民基本權(quán)利的約束下得以成功建構(gòu)和有效運(yùn)行。因此，合作國家并不與國家社會二分的政治安排相沖突，合作國家所提出的真正問題，是在法律層面的，即與國家治理現(xiàn)代化不符的現(xiàn)行制度與理論該如何改變以適應(yīng)合作國家的問題。

二、合作國家的行政法展開

1.建構(gòu)保障合作關(guān)系建立的行政法制度按照前述公私合作的基本類型，建立公私合作關(guān)系主要有三種方式，即授權(quán)、訂立行政契約和設(shè)立組織。通過授權(quán)建立的是職權(quán)獨(dú)立的公私合作。我國現(xiàn)行法中存在授予私人部門行政職權(quán)的實(shí)例，但沒有從行政法整體的角度建構(gòu)相關(guān)理論制度。我國臺灣學(xué)習(xí)德國，建立了所謂“委托行使公權(quán)力”制度：“經(jīng)過多年的發(fā)展，委托行使公權(quán)力之人或團(tuán)體成為行政組織法上重要的制度，并且可能在所有現(xiàn)代國家的任務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)。從傳統(tǒng)典型的機(jī)長及船長執(zhí)行警察權(quán)、私立學(xué)校頒授學(xué)位，一直到現(xiàn)代秩序法及各種安全法規(guī)領(lǐng)域，例如民營汽車制造廠或修理廠代辦汽車檢驗(yàn)、商品檢驗(yàn)、錄像帶節(jié)目審查及合格證明文件之核發(fā)，乃至于財(cái)政及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如固定污染源空氣污染防治費(fèi)之征收或公路及附屬停車場之興建及收取費(fèi)用，甚至罰鍰之處罰?！笔谟杷饺瞬块T行政職權(quán)的制度，屬于保障合作關(guān)系得以建立的行政法制度，除包括授權(quán)的前提條件，授權(quán)的形式和程序，被授權(quán)人的選擇等，其制度核心為授權(quán)的法律效力，即授權(quán)后作為被授權(quán)人的私人部門、授權(quán)的政府、以及行政相對人三者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。職權(quán)獨(dú)立的公私合作是合作國家的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)通過建構(gòu)授權(quán)制度來保障職權(quán)獨(dú)立的公私合作關(guān)系得以建立。訂立行政契約是建立公私合作關(guān)系的重要方式，傳統(tǒng)行政契約理論并未包括建立公私合作關(guān)系的事項(xiàng)，故行政契約有必要應(yīng)公私合作進(jìn)行擴(kuò)充，“行政契約法制必須作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)充以便容納公私協(xié)力關(guān)系中公部門與私部門的互動?！钡聡氏葘Υ瞬扇⌒薹ㄅe措，聯(lián)邦政府于１９９９年１２月１日在內(nèi)閣會議中通過“現(xiàn)代國家—現(xiàn)代行政”的行動綱領(lǐng)，提出：“聯(lián)邦政府將致力于建構(gòu)合作契約的法律規(guī)范，對于公私協(xié)力行為以現(xiàn)行的行政契約法制而言，并不足以彰顯合作國家的積極意義及創(chuàng)造新的責(zé)任分擔(dān)模式。因此應(yīng)于行政程序法中規(guī)范（公私協(xié)力）合作關(guān)系適當(dāng)之契約類型及契約條款?！甭?lián)邦內(nèi)政部為踐行此綱領(lǐng)之要求，于１９９７年１２月９日設(shè)立由學(xué)者、法官、律師、官員組成的“行政程序法咨詢委員會”，負(fù)責(zé)初擬應(yīng)對私人行政的行政程序法修改方案，并委托柏林洪堡大學(xué)休培特教授和史拜爾高等行政學(xué)院齊科夫（ＪａｎＺｉｅｋｏｗ）教授對其方案進(jìn)行學(xué)術(shù)鑒定，最終作成兩份鑒定意見書。兩份意見書雖在具體細(xì)節(jié)上不完全一致，但對于在《德國聯(lián)邦行政程序法》中增設(shè)“合作契約”類型和相關(guān)規(guī)定意見一致。其中齊科夫教授的意見書中建議在《德國聯(lián)邦行政程序法》中增訂第６２ａ條，對合作契約做出規(guī)定：“官署得于履行公共任務(wù)時，透過契約與私人為下列之合意（行政合作）而共同協(xié)力完成：將公共任務(wù)的履行責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于私人，官署則必須采取實(shí)際上履行任務(wù)的措施；將從事公共任務(wù)的工作全部或部分轉(zhuǎn)移給私人，官署則保留任務(wù)履行的責(zé)任；不以成立公私混合的私法人型態(tài)而與私人以伙伴的合作形式共同完成公共任務(wù)?！笨梢?，除通過授權(quán)和設(shè)立組織建立的公私合作外，通過在合作契約中約定公共任務(wù)在公私兩方之間的責(zé)任分配，可以根據(jù)實(shí)際情況建構(gòu)多樣的公私合作形態(tài)。通過合作契約建立公私合作，將可根據(jù)國家治理和公共任務(wù)的具體情況，更為靈活的應(yīng)用私人部門在資金、人力、技術(shù)等方面的優(yōu)勢。我國尚未建立行政契約制度，或可利用此一后發(fā)優(yōu)勢，建構(gòu)我國的合作契約制度，從而我國實(shí)踐中常見的公共服務(wù)外包、公共事業(yè)特許經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施的ＢＯＴ營建等公私合作形態(tài)，其合作關(guān)系的建立均應(yīng)受合作契約制度的規(guī)范。政府與私人部門設(shè)立公私混合的私法人型態(tài)，而與私人以伙伴的合作形式共同完成公共任務(wù)，此即以設(shè)立組織方式建立的公私合作關(guān)系。通過設(shè)立公私混合所有制的公司建立公私合作，能夠使政府利用公司治理結(jié)構(gòu)直接影響和監(jiān)督合作治理，相較于訂立行政契約往往只有在事后對是否違約展開監(jiān)督，設(shè)計(jì)組織使政府能夠在事中更直接的將公共利益輸入公私合作組織。但設(shè)立公私合作組織如果僅憑借私法，按照出資多少決定對組織的影響，則在國家資本少時就無法保障公共利益對公私合作組織的有效輸入，故德國行政法學(xué)提出了“行政公司法”的主張，“當(dāng)公行政早已走向組織私法化之途，漸漸以有限公司或股份有限公司的形態(tài)出現(xiàn)時，那么行政法也必須開始研究公司法制”。我國同樣存在大量以設(shè)計(jì)組織方式建立的公私合作，組織獨(dú)立的公私合作除可以通過訂立行政契約建立外，設(shè)計(jì)組織亦是重要的建立方式。因此，我國亦應(yīng)考慮區(qū)別于私法的行政公司法制。

2.建構(gòu)規(guī)制公私合作組織的監(jiān)督影響義務(wù)。通過公私合作開展國家治理，并不意味著國家對公共任務(wù)不再負(fù)有責(zé)任，國家仍應(yīng)對公私合作組織發(fā)布指令與進(jìn)行監(jiān)督。德國行政法學(xué)提出國家對公私合作的“履行監(jiān)督影響義務(wù)”，來避免國家成為“甩手掌柜”，確保其對公私合作組織的監(jiān)管，使公私合作不致偏離公共任務(wù)的目標(biāo)。監(jiān)督影響義務(wù)的意義不只在于明確了行政機(jī)關(guān)監(jiān)督私人的義務(wù)，更在于明確了行政機(jī)關(guān)監(jiān)督私人的方式。行政法允許采取公私合作治理，意味著行政法認(rèn)可公私合作的優(yōu)越性，如果仍然以政府機(jī)關(guān)通過層級命令來管控公私合作組織，將使公私合作的靈活性被層級指令意志壓制，“將公營企業(yè)法納入行政組織法并不代表要公式化地套用行政機(jī)關(guān)及公法社會團(tuán)的組織原則。認(rèn)為以股份公司或有限公司的形式設(shè)置公營企業(yè)乃是行政‘逃入’私法，從而必須盡可能地回到行政執(zhí)行法制內(nèi)的觀念，對此處或他處也一樣，幫助并不大”。因此，監(jiān)督影響義務(wù)明確了行政機(jī)關(guān)不以層級命令的方式監(jiān)督私人，而是可以一方面透過對事業(yè)經(jīng)營負(fù)決策責(zé)任之重要人員（如負(fù)責(zé)人、董事長、總經(jīng)理等）的指派，另一方面規(guī)定在董事會、監(jiān)事會等私法組織的意思機(jī)關(guān)中發(fā)揮主導(dǎo)作用等方式確保行政的監(jiān)督影響以及業(yè)務(wù)執(zhí)行的公共目的，而不通過層級命令直接干預(yù)公私合作治理的具體運(yùn)行，“如果認(rèn)為有必要強(qiáng)加拘束，而政府部門又想獲取額外的影響力，則必須回頭采取類似自營事業(yè)或營造所的組織形式”。德國《聯(lián)邦與州財(cái)政預(yù)算基準(zhǔn)法》第５３條第１款即是規(guī)定監(jiān)督影響義務(wù)的實(shí)例，其規(guī)定了地方政府對其參組的私法企業(yè)的權(quán)利：“若一個私法形式企業(yè)的股份，大多數(shù)屬于地方自治團(tuán)體，或者至少四分之一屬于地方自治團(tuán)體，并且此地方自治團(tuán)體和其他地方自治團(tuán)體一起合法擁有了該公司大多數(shù)的份額，那么它有權(quán)要求公司：在年度結(jié)算審查的框架下，運(yùn)營的規(guī)章制度也列入審查范圍。委托年度結(jié)算審查員，在他們的報告中要報告以下內(nèi)容：公司資產(chǎn)和收益情況，以及公司流動資金和經(jīng)濟(jì)效益狀況；報告虧損項(xiàng)目和虧損原因，當(dāng)這些經(jīng)營項(xiàng)目和原因?qū)镜馁Y產(chǎn)和盈利舉足輕重的時候；報告在盈虧計(jì)算中出現(xiàn)的虧空額的原因。向地方自治團(tuán)體報告審查員的結(jié)算審查報告，當(dāng)公司要進(jìn)行集團(tuán)結(jié)算時，集團(tuán)結(jié)算審查員也要不延遲地上交呈報集團(tuán)審查報告?！蔽覈泊嬖谝?guī)定監(jiān)督影響義務(wù)的實(shí)例。我國政府通過設(shè)立國有擔(dān)保公司履行支持中小企業(yè)發(fā)展的公共任務(wù)，財(cái)政部２００１年發(fā)布的《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理暫行辦法》對國家設(shè)立擔(dān)保公司為中小企業(yè)融資提供擔(dān)保做出了具體規(guī)定，該辦法第５條即禁止行政機(jī)關(guān)通過層級命令方式監(jiān)督擔(dān)保公司：“擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)自主經(jīng)營，獨(dú)立核算，依照規(guī)定程序?qū)?dān)保項(xiàng)目自主進(jìn)行評估和做出決策。擔(dān)保機(jī)構(gòu)有權(quán)不接受各級行政管理機(jī)關(guān)為具體項(xiàng)目提供擔(dān)保的指令?！惫试撧k法在后面的規(guī)定中均以規(guī)定擔(dān)保公司的經(jīng)營指標(biāo)的方式，間接來實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對擔(dān)保公司的監(jiān)督。雖然我國實(shí)踐中已經(jīng)存在屬于公私合作中政府對私部門監(jiān)督影響義務(wù)范疇的制度，但由于尚未建立基礎(chǔ)的學(xué)理，監(jiān)督影響義務(wù)并未能在公私合作中得以普遍落實(shí)。更為重要的是，監(jiān)督影響義務(wù)的內(nèi)在法理在于尋求保障公私合作的靈活性與監(jiān)管之間的平衡，如果此法理未得以澄清，則難免會出現(xiàn)以直接干預(yù)代替間接監(jiān)管，或者單純用盈利指標(biāo)來監(jiān)管公私合作的兩類極端情況。因此，有必要在學(xué)理和制度上明確行政機(jī)關(guān)對公私合作進(jìn)行監(jiān)管的平衡目的，確保監(jiān)督影響義務(wù)以正確的方式履行。

3.建構(gòu)規(guī)制公私合作行為的實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范。僅從組織法制的角度間接監(jiān)督公私合作必然存在不足，還應(yīng)完善對公私合作行為的行政法規(guī)制。我們反對行政機(jī)關(guān)對公私合作的直接干預(yù)，但這與公私合作受法律的直接約束是兩回事。就對公私合作行為的行政法規(guī)制而言，應(yīng)包括實(shí)體與程序兩個方面。就實(shí)體規(guī)范而言，核心的是對公私合作提供公共服務(wù)、給付公共產(chǎn)品的行為予以約束。公私合作涉及面廣，履行公共服務(wù)職能的形態(tài)多樣，提供的公共產(chǎn)品種類繁多，給付職責(zé)的履行不再限于金錢給付，還包括勞務(wù)給付、物品給付、信息給付等。因此，根據(jù)具體情況詳細(xì)規(guī)定給付的質(zhì)量要求是公私合作中公共利益和相對人權(quán)益保障的核心內(nèi)容。前述德國休培特教授在建議《德國聯(lián)邦行政程序法》增設(shè)合作契約的鑒定意見書中，認(rèn)為通過簽訂合作契約建立的公私合作，應(yīng)當(dāng)在契約中約定質(zhì)量保證條款，即公私雙方必須就公私合作所提供之公共服務(wù)或公共物品的品質(zhì)達(dá)成合意，并且應(yīng)當(dāng)詳細(xì)約定給付的內(nèi)容、范圍、品質(zhì)、價報以及對品質(zhì)之評價基本原則與基準(zhǔn)。我國亦有必要將規(guī)定公私合作給付質(zhì)量的內(nèi)容作為公私合作的強(qiáng)制規(guī)范，即不論何種形式的公私合作，均應(yīng)明確給付質(zhì)量的詳細(xì)情況，如果是通過設(shè)立組織建立的公私合作，則應(yīng)當(dāng)在公司章程等公私合作基礎(chǔ)性規(guī)范中，約定質(zhì)量保證條款?？傊?，不論公私合作采取何種形態(tài)，都應(yīng)以保證公私合作給付質(zhì)量為核心，落實(shí)對公私合作的實(shí)體規(guī)范。就程序規(guī)范而言，則應(yīng)重點(diǎn)完善公私合作的建立程序。公私合作雖然是為了提供更好的公共服務(wù)，但另一方面也涉及到公共資源的分配，因此，在建立公私合作關(guān)系、選擇私方合作者時，就需要配置相應(yīng)的程序規(guī)范，以保障公共資源分配的公正性。故公私合作的建立程序?qū)儆诜峙涑绦?，“分配程序在于提供有限資源之分配”。政府采購法即是典型的分配程序，２０１４年１２月３１日由我國財(cái)政部發(fā)布實(shí)施的《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，即把政府與社會資本合作項(xiàng)目納入政府采購程序的約束之下，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等程序機(jī)制，保障合作人選擇的公正性，保證建立權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的公私合作關(guān)系，維護(hù)公共利益，同時保證參與人都能受到公正的對待，維護(hù)公私合作當(dāng)事人的合法權(quán)益。但該辦法適用范圍有限，我國目前還仍主要從資本合作的狹義視角來看待公私合作，主要的公私合作事項(xiàng)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于更多的政府與私人部門合作履行公共任務(wù)，即政府借助私人部門的專業(yè)能力而非資本，則沒有被納入政府采購法的視野。因此，我國應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購程序的適用范圍，將全部的公私合作事項(xiàng)納入政府采購法的約束范圍，為公私合作的建立提供程序保障。

三、余論建構(gòu)合作行政法

合作國家倡導(dǎo)的公私合作治理，必將引發(fā)行政法變革。隨著國家治理更多的采用公私合作形態(tài)，合作理念應(yīng)當(dāng)作為行政法的規(guī)范性目標(biāo)，如何促進(jìn)合作應(yīng)當(dāng)成為行政法的目的之一。我國行政法學(xué)重視研究行政法的目的，行政法的目的是控權(quán)、是服務(wù)、還是行政權(quán)與相對人權(quán)利的平衡，已得到了深入的研究。但有一個