淺析憲法與國(guó)家政治體制(一)

淺析憲法與國(guó)家政治體制(一)

憲法是國(guó)家的根本大法，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)。1982年通過(guò)的現(xiàn)行憲法，根據(jù)黨中央和鄧小平同志要搞政治體制改革的精神，總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在對(duì)國(guó)家政治制度和政治體制改革進(jìn)行深入研究與探討的基礎(chǔ)上，作出了一系列新的規(guī)定。這對(duì)于健全國(guó)家體制，保證人民當(dāng)家做主，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)的高效、合理運(yùn)轉(zhuǎn)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。本刊特約記者專(zhuān)門(mén)采訪(fǎng)了王漢斌同志，請(qǐng)他詳談了1982年修改憲法、憲法關(guān)于國(guó)家政治體制的重要規(guī)定及決策情況，以饗讀者。

擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)

記?者：漢斌同志，您在1982年修改憲法過(guò)程中，一直重點(diǎn)負(fù)責(zé)國(guó)家機(jī)構(gòu)一章的起草工作。請(qǐng)您談?wù)勑薷暮蟮膽椃ㄔ趪?guó)家具體的政治制度方面有哪些新的規(guī)定？

王漢斌：這方面可以談的內(nèi)容很多，我想先從健全人民代表大會(huì)制度講起。

人們常說(shuō)，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。為什么說(shuō)是根本政治制度呢？因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這個(gè)規(guī)定說(shuō)明，人大是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)作的中心。離開(kāi)人大，國(guó)家機(jī)器就難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)年設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志讓我?guī)椭顬芯可钲诘恼误w制。李灝提出不設(shè)人大，不開(kāi)人民代表大會(huì)。我就說(shuō)，不設(shè)人大，市長(zhǎng)怎么產(chǎn)生？他說(shuō)可以由省政府任命。但是省政府任命市長(zhǎng)不能成為制度，憲法和地方組織法都沒(méi)有這樣的規(guī)定。還有，深圳的法院、檢察院怎么產(chǎn)生？這說(shuō)明，沒(méi)有人大，國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。所以，幾經(jīng)周折，深圳還是設(shè)立了人大。

還有的同志提出，人民代表大會(huì)實(shí)行民主集中制原則，因而民主集中制是我國(guó)的政體。我認(rèn)為這個(gè)提法不能充分體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)，沒(méi)有體現(xiàn)出人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的國(guó)體是人民民主專(zhuān)政，政體是人民代表大會(huì)制度。

彭真同志在關(guān)于憲法修改草案的報(bào)告中說(shuō)：我們國(guó)家政治體制的改革和國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)是從政治上和組織上保證全體人民掌握國(guó)家權(quán)力，真正成為國(guó)家的主人。

因此，修憲一開(kāi)始，大家就把關(guān)注的焦點(diǎn)放在如何加強(qiáng)和改善人民代表大會(huì)制度、發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的問(wèn)題上。黨的十一屆三中全會(huì)后，中央提出要使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為有權(quán)威的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。如何做到這一點(diǎn)？各方面、各地方都提出許多建議和方案，概括起來(lái)，主要是兩種意見(jiàn)，一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)減少全國(guó)人大代表人數(shù)，使它能夠經(jīng)常開(kāi)會(huì)，討論決定國(guó)家的重大問(wèn)題。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，我國(guó)地域大、人口多，各階級(jí)、各階層、各民族、各地方、各方面、各民主黨派在全國(guó)人大都需要有適當(dāng)數(shù)量的代表，全國(guó)人大代表人數(shù)少了不行。怎么辦？經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，確定還是從擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)和加強(qiáng)它的組織兩方面來(lái)更好地發(fā)揮最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

記?者：這次修憲從哪些方面擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)？

王漢斌：全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分。它的組成人員由全國(guó)人大從它的代表中選舉產(chǎn)生，可以說(shuō)是常務(wù)代表，是代表各方面的，人數(shù)又比較少，便于經(jīng)常開(kāi)會(huì)討論決定問(wèn)題。這次修憲主要從以下幾個(gè)方面擴(kuò)大了人大常委會(huì)的職權(quán)：擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)，它可以制定除基本法律以外的所有法律；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，并解釋?xiě)椃?；全?guó)人大常委會(huì)可以在全國(guó)人大閉會(huì)期間審查和批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案；它可以在全國(guó)人大閉會(huì)期間，根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定所有的部長(zhǎng)、委員會(huì)主任和審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的人選。

記?者：立法權(quán)是國(guó)家的一項(xiàng)很重要的職權(quán)。過(guò)去規(guī)定全國(guó)人大是“行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”。這次修憲對(duì)國(guó)家立法體制作了什么重大改革？

王漢斌：1954年憲法規(guī)定，只有全國(guó)人大才能制定法律，全國(guó)人大常委會(huì)只能制定法令。憲法實(shí)施后，很快就發(fā)現(xiàn)這樣規(guī)定有問(wèn)題。全國(guó)人大一年才開(kāi)一次會(huì)，每次會(huì)開(kāi)半個(gè)月左右，怎么能夠適應(yīng)立法工作的需要呀？所以，1955年全國(guó)人大就通過(guò)一個(gè)決議，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)。這次修改憲法，規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共同行使國(guó)家立法權(quán)。刑事、民事、訴訟、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，由全國(guó)人大制定；其他法律，都可以由全國(guó)人大常委會(huì)制定，全國(guó)人大常委會(huì)還可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，這是我國(guó)立法體制的一個(gè)重大改革。實(shí)踐證明，擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)，把大量的立法工作放在全國(guó)人大常委會(huì)，對(duì)于加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，起了重大作用。這部憲法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)制定的法律80%以上是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的。即使是全國(guó)人大審議通過(guò)的法律，事先也都經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議，有的還經(jīng)過(guò)多次審議，在比較成熟后才提交全國(guó)人大審議通過(guò)。如果沒(méi)有這一項(xiàng)改革，我國(guó)的立法工作不可能取得如此顯著的成績(jī)，也不可能適應(yīng)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

此外，這次憲法修改，還擴(kuò)大了地方人大常委會(huì)的權(quán)力，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。

記?者：那么，是不是可以說(shuō)，我們現(xiàn)在實(shí)行的是中央和地方兩級(jí)立法體制？

王漢斌：可以這樣說(shuō)。過(guò)去，立法權(quán)集中在中央，地方?jīng)]有立法權(quán)，這是不能適應(yīng)我們國(guó)家國(guó)土遼闊、各地區(qū)情況不同的實(shí)際需要的。1979年，彭真同志主持修訂的地方組織法，就賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)有一定的立法權(quán)。這次修憲進(jìn)一步肯定了這一規(guī)定，并在修改后的地方組織法中規(guī)定：省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。這是我國(guó)立法體制的又一項(xiàng)重大改革。彭真同志說(shuō)：我們國(guó)家大，各地情況千差萬(wàn)別，什么都統(tǒng)到中央不行，都由國(guó)家制定法律，而沒(méi)有地方性法規(guī)作補(bǔ)充，不能很好地適應(yīng)各地的需要?，F(xiàn)在規(guī)定地方有一定的立法權(quán)，有利于因地制宜，發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，加速整個(gè)國(guó)家建設(shè)。地方性法規(guī)是國(guó)家法律的重要補(bǔ)充，它在法制建設(shè)中起了重要作用。

這里，還要說(shuō)一點(diǎn)，就是彭真同志在抓緊制定法律時(shí)，又反復(fù)考慮，認(rèn)為根據(jù)實(shí)際需要，立法要搞得快一些、好一些，需要在實(shí)踐中逐步建立必要的立法體制、立法制度和立法程序。過(guò)去制定的具有法律效力的規(guī)范性文件的地位和效力不夠規(guī)范，有的稱(chēng)法律，有的稱(chēng)法規(guī)，有的稱(chēng)法令，有的稱(chēng)政令，界限不很明確。在起草憲法時(shí)，彭真同志主持研究，明確規(guī)定了法律規(guī)范的不同層次、地位和效力，就是：全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委和省級(jí)政府制定規(guī)章。這對(duì)于建立國(guó)家統(tǒng)一的立法體制和法律體系，具有非常重要的意義。

記?者：您剛才說(shuō)的全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案，是怎么回事？

王漢斌：根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，計(jì)劃和預(yù)算經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過(guò)程中有時(shí)需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行部分調(diào)整。全國(guó)人大每年開(kāi)一次會(huì)，而全國(guó)人大常委會(huì)又沒(méi)有批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算的權(quán)力，怎么辦？只好在全國(guó)人大批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算時(shí)再專(zhuān)門(mén)作個(gè)決定，授權(quán)常委會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間，可以對(duì)計(jì)劃、預(yù)算作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。過(guò)去，實(shí)際上已經(jīng)這樣做了。比如，1956年12月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行了調(diào)整；1959年8月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)當(dāng)年計(jì)劃的主要指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整?？偨Y(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，這次修改憲法明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間可以對(duì)計(jì)劃、預(yù)算作部分的調(diào)整。

記?者：全國(guó)人大常委會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)國(guó)務(wù)院組成人員的任免權(quán)有改變嗎？

王漢斌：過(guò)去，在大會(huì)閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)只能任免個(gè)別的國(guó)務(wù)院組成人員。現(xiàn)在，除總理、副總理、國(guó)務(wù)委員外，常委會(huì)有權(quán)任免國(guó)務(wù)院的部長(zhǎng)、主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)，不是個(gè)別任免，是全部都可以任免。但對(duì)副總理、國(guó)務(wù)委員，過(guò)去規(guī)定常委會(huì)可以個(gè)別任免，現(xiàn)在規(guī)定只能由代表大會(huì)決定任免。這一條是彭真同志提出的。鑒于“文化大革命”中隨意打倒全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院副總理的教訓(xùn)，為了保證國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的穩(wěn)定，作出這樣的規(guī)定是必要的。有一次，榮毅仁同志提出，常委會(huì)還是可以個(gè)別任免副總理。彭真同志讓我去說(shuō)明，我是這樣解釋的：鑒于“文化大革命”的教訓(xùn)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不能輕易變動(dòng)。1985年底，國(guó)務(wù)院提出要任命喬石同志為副總理，問(wèn)全國(guó)人大常委會(huì)能不能任命？我們答復(fù)說(shuō)人大常委會(huì)無(wú)權(quán)作這個(gè)決定，只能等大會(huì)。于是等了幾個(gè)月，在1986年3月召開(kāi)的六屆全國(guó)人大四次會(huì)議上才通過(guò)這項(xiàng)任命。

記?者：在修改憲法中，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)還提出了哪些問(wèn)題？

王漢斌：當(dāng)時(shí)提的比較多的是，一些重大建設(shè)項(xiàng)目和重大決策要不要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)。我們研究時(shí)，許多同志認(rèn)為，憲法應(yīng)規(guī)定特別重大的建設(shè)項(xiàng)目需要人大批準(zhǔn)，但對(duì)多大項(xiàng)目屬于“特別重大”，不好界定。最初設(shè)想10億元或20億元以上的屬于特別重大項(xiàng)目，這在當(dāng)時(shí)不是個(gè)小數(shù)，因?yàn)閲?guó)家財(cái)政收入一年才1000億呀！后來(lái)，彭真同志出了個(gè)點(diǎn)子：對(duì)特大項(xiàng)目的審查已經(jīng)包括在預(yù)算里了，預(yù)算不是有個(gè)目錄細(xì)表嗎？可以不必單獨(dú)規(guī)定了。

記?者：有些特大項(xiàng)目并不是在預(yù)算表中能包括的。1955年，鄧子恢副總理在向一屆全國(guó)人大二次會(huì)議作的關(guān)于綜合治理黃河的報(bào)告中說(shuō)：這項(xiàng)工程涉及的不只五年，它的第一期工程就要到1967年才能完成，所以需要作為第一個(gè)五年計(jì)劃以外的單獨(dú)問(wèn)題向人大報(bào)告。

王漢斌：我個(gè)人認(rèn)為有些特別重大的建設(shè)項(xiàng)目還是經(jīng)過(guò)人大為好，包括重大援外項(xiàng)目。例如，興建長(zhǎng)江三峽工程是經(jīng)七屆全國(guó)人大五次會(huì)議批準(zhǔn)的。這樣做，效果是好的。美國(guó)政府的對(duì)外援助款是經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的，有個(gè)緩沖余地呀。過(guò)去阿爾巴尼亞等國(guó)家一再要我們?cè)X(qián)少了還不滿(mǎn)意。你可以說(shuō)我們得經(jīng)過(guò)人大，我做不了主。像援建坦贊鐵路，得花10億多美元，蘇聯(lián)不干，英國(guó)、美國(guó)也不干，我們卻答應(yīng)了。到后來(lái)人家還埋怨，說(shuō)我們提供的設(shè)備質(zhì)量不好，管理也跟不上。

還有一些與人民群眾利益密切的重大決策、重大改革措施，經(jīng)過(guò)人大，恐怕只有好處，沒(méi)有壞處。前些年一些地方的房改方案提交人大常委會(huì)討論，效果就很好。

這次修改憲法時(shí)，政治體制改革剛開(kāi)始，黨政職能分工等問(wèn)題還沒(méi)有解決，所以有些事情當(dāng)時(shí)還不好作規(guī)定。我看，隨著政治體制改革的深化，這些問(wèn)題可以逐步明確起來(lái)。

加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的組織

記?者：這次修改憲法，在加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的組織方面作出了哪些新的規(guī)定？

王漢斌：主要是三項(xiàng)：規(guī)定全國(guó)人大增設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、審議和擬訂有關(guān)議案；規(guī)定常委會(huì)的組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，這樣規(guī)定有利于加強(qiáng)常委會(huì)對(duì)行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也有利于逐步做到多數(shù)常委會(huì)組成人員是專(zhuān)職的；規(guī)定由委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議，處理常委會(huì)的重要日常工作。

我先談專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的問(wèn)題。設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)工作的一項(xiàng)重要組織措施。人大及其常委會(huì)要審議各項(xiàng)議案，如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)研究，就很困難。外國(guó)議會(huì)一般都設(shè)有各種委員會(huì)，包括常設(shè)委員會(huì)、臨時(shí)委員會(huì)和特別委員會(huì)等。議會(huì)的許多工作都是先在委員會(huì)研究討論，然后交付議會(huì)全體會(huì)議審議通過(guò)。所以，這種委員會(huì)被稱(chēng)為“行動(dòng)中的議會(huì)”。

我國(guó)1954年憲法規(guī)定設(shè)立四個(gè)委員會(huì)，但預(yù)算審查委員會(huì)和代表資格審查委員會(huì)只在大會(huì)期間進(jìn)行工作，閉會(huì)期間就沒(méi)有什么活動(dòng)了。所以，實(shí)際上只有兩個(gè)常設(shè)委員會(huì)，一個(gè)是法案委員會(huì)，一個(gè)是民族委員會(huì)。1956年下半年，為了加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督等經(jīng)常性工作，劉少奇委員長(zhǎng)提出設(shè)立“八大委員會(huì)”。為此，彭真副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)率全國(guó)人大代表團(tuán)訪(fǎng)問(wèn)蘇聯(lián)和東歐五國(guó)，考察這些國(guó)家蘇維?；蜃h會(huì)工作的情況，歷時(shí)79天?；貋?lái)后，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，研究提出了設(shè)立“八大委員會(huì)”的方案，并向中央寫(xiě)出報(bào)告。但不久反右派斗爭(zhēng)開(kāi)始了，不僅方案被擱置了，而且參加研究方案的一些同志還受到批判，說(shuō)什么主張?jiān)O(shè)各種委員會(huì)，是為右派奪取黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)大開(kāi)方便之門(mén)?！拔幕蟾锩敝?，強(qiáng)加在彭真同志身上的“罪狀”就有一條：提出設(shè)“八大委員會(huì)”，企圖篡黨奪權(quán)。

記?者：這次修改憲法中對(duì)設(shè)立哪些專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是怎樣決策的？

王漢斌：這次修改憲法時(shí)，對(duì)設(shè)立哪些專(zhuān)門(mén)委員會(huì)討論得很熱烈。各方面提出要設(shè)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)有二十幾個(gè)。秘書(shū)處研究時(shí)考慮，由于我們對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)如何工作還缺乏經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始時(shí)不要設(shè)得太多，以后還可以根據(jù)需要增加。所以最初提出設(shè)十個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的方案，在草案中作了明文規(guī)定。中央書(shū)記處討論時(shí)，認(rèn)為憲法明文規(guī)定設(shè)立的還是少一點(diǎn)好，決定減去五個(gè)，定了五個(gè)。后來(lái)廖承志同志提出并堅(jiān)持要求增加華僑委員會(huì)。中央書(shū)記處經(jīng)過(guò)考慮，同意加上華僑委員會(huì)。這樣，修改后的憲法就規(guī)定全國(guó)人大設(shè)立民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。

七屆全國(guó)人大根據(jù)我寫(xiě)的請(qǐng)示報(bào)告，增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)。八屆全國(guó)人大增設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，是萬(wàn)里同志提的。后來(lái)增設(shè)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)，是田紀(jì)云同志提的，我是贊成的，把它從財(cái)經(jīng)委員會(huì)分出來(lái)，很有必要。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問(wèn)題是我們國(guó)家非常重要的問(wèn)題，應(yīng)該有個(gè)委員會(huì)專(zhuān)門(mén)研究，為農(nóng)民說(shuō)話(huà)。

記?者：專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的主要工作是什么？它有沒(méi)有最后的決定權(quán)？

王漢斌：秘書(shū)處認(rèn)真研究了這個(gè)問(wèn)題，在憲法修改草案中作了原則規(guī)定，就是各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)方案。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以做的事情很多，歸納起來(lái)就是“研究、審議、擬訂”六個(gè)字，它沒(méi)有最后決定權(quán)。所以，對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)沒(méi)用“職權(quán)”兩字，用的是“工作”。憲法通過(guò)后，根據(jù)這個(gè)精神，我主持起草了全國(guó)人大組織法，對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的工作作出具體規(guī)定。

在人大會(huì)議期間，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)主要管兩件事：一是管議案，對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和代表提出的議案進(jìn)行研究、審議，或者擬訂有關(guān)的議案；二是管質(zhì)詢(xún)案，審議對(duì)國(guó)務(wù)院及各部委和最高人民法院、最高人民檢察院提出的質(zhì)詢(xún)案。經(jīng)過(guò)這一道工作程序，大會(huì)主席團(tuán)對(duì)有關(guān)問(wèn)題可以考慮得更周到些，使大會(huì)作出的決定可以更切實(shí)可行。

在人大會(huì)議閉會(huì)期間，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)開(kāi)展經(jīng)常性的工作，研究、審議和擬訂有關(guān)議案，協(xié)助人大常委會(huì)開(kāi)展立法和監(jiān)督工作。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)人數(shù)較少，便于分門(mén)別類(lèi)地討論問(wèn)題。而且它的組成人員對(duì)有關(guān)問(wèn)題比較熟悉，研究問(wèn)題可以考慮得更深入、更周到些。

專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是人大的重要工作機(jī)構(gòu)。但它不是一級(jí)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有最后決定權(quán)。它審議后，向大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)提出審議報(bào)告，由大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)作出決定。在國(guó)外，有些國(guó)家的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)有否決權(quán)。如美國(guó)，法案必須先經(jīng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)討論，它可以擱置法案，而法案一旦被擱置，就到不了議會(huì)全體會(huì)議，實(shí)際上是被否決了。我們?cè)谄鸩輵椃〞r(shí)，研究過(guò)這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為我國(guó)不能采取美國(guó)那樣的辦法。如果那么做，國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院就很難辦了。當(dāng)時(shí)有人主張?jiān)O(shè)立與國(guó)務(wù)院各部門(mén)對(duì)口的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就有保留，說(shuō)：我只能聽(tīng)勤政殿的，不能有兩個(gè)“婆婆”。后來(lái)有的同志說(shuō)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)有監(jiān)督權(quán)，我說(shuō)這么說(shuō)恐怕不合適，憲法和全國(guó)人大組織法都沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的監(jiān)督職能，說(shuō)它協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督工作是可以的。

記?者：專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是怎樣組成的？這些年好像對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員的產(chǎn)生辦法有些意見(jiàn)？

王漢斌：專(zhuān)門(mén)委員會(huì)由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成。它是由全國(guó)人大從代表中選舉產(chǎn)生的。不是代表，不能成為專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的組成人員。全國(guó)人大產(chǎn)生專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員時(shí)，采取整個(gè)名單合并表決的辦法，有的代表對(duì)此有意見(jiàn)，要求逐個(gè)表決。有位領(lǐng)導(dǎo)同志也說(shuō)：干脆一個(gè)一個(gè)地表決算了。我想這里有一個(gè)問(wèn)題，外國(guó)議會(huì)議員人數(shù)較少，幾乎每個(gè)議員都參加一個(gè)甚至幾個(gè)委員會(huì)。他們也并沒(méi)有采取逐個(gè)表決的辦法，一般是由各政黨協(xié)商產(chǎn)生的。而我國(guó)人大代表人數(shù)多，參加專(zhuān)門(mén)委員會(huì)工作的代表人數(shù)很少，所以，對(duì)誰(shuí)參加專(zhuān)門(mén)委員會(huì)比較重視。后來(lái)由于逐個(gè)表決太麻煩，還是采取整個(gè)名單合并表決的辦法。

全國(guó)人大組織法還規(guī)定，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以根據(jù)需要，任命專(zhuān)家若干人為顧問(wèn)，顧問(wèn)由全國(guó)人大常委會(huì)任免。六屆、七屆全國(guó)人大時(shí)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)設(shè)了顧問(wèn)，委員長(zhǎng)會(huì)議還有兩個(gè)特邀顧問(wèn)：一位是武新宇，一位是胡繩。后來(lái)實(shí)際上取消了設(shè)顧問(wèn)的規(guī)定。據(jù)說(shuō)是一些領(lǐng)導(dǎo)干部爭(zhēng)著當(dāng)顧問(wèn)，組織部門(mén)不好平衡，只好不設(shè)了?？磥?lái)，即使制度設(shè)計(jì)是好的，實(shí)行起來(lái)也會(huì)走樣。

記?者：規(guī)定常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)，有什么重要意義和作用？

王漢斌：這也是加強(qiáng)人大常委會(huì)組織建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。人大常委會(huì)要監(jiān)督行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的工作，它的組成人員不擔(dān)任這些機(jī)關(guān)的職務(wù)，有利于加強(qiáng)監(jiān)督。同時(shí)，這樣規(guī)定可以使常委會(huì)組成人員專(zhuān)職從事人大工作，集中精力把人大常委會(huì)的工作做好。胡喬木同志在關(guān)于修改憲法草案的報(bào)告中說(shuō)：如果做不到這一點(diǎn)，就無(wú)法改變?nèi)舜蟆跋鹌D章”的形象。人大常委會(huì)專(zhuān)職后干什么？主要是參加專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的工作，參加擬訂、審議和研究議案，作系統(tǒng)的調(diào)查研究，提出可供選擇的方案等。這些工作沒(méi)有相當(dāng)數(shù)量的委員專(zhuān)職去做，是不行的。

這里需要說(shuō)明一點(diǎn)，就是人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，不僅僅指中央一級(jí)國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)，而且包括各級(jí)國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)；不僅僅指領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而且包括這些機(jī)關(guān)的所有職務(wù)。有人問(wèn)：律師擔(dān)任了人大常委會(huì)組成人員以后，還能不能繼續(xù)從事律師工作？我們研究認(rèn)為，律師在擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員期間，是不宜再做律師工作的。因?yàn)樗茸鋈舜蠊ぷ?，又?dāng)律師，同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)職務(wù)，有個(gè)利益沖突的問(wèn)題，如同既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判不合適一樣。

這些年來(lái)，有的同志既不愿辭去人大常委會(huì)委員的職務(wù)，又要在行政機(jī)關(guān)或?qū)徟小z察機(jī)關(guān)擔(dān)任一定的職務(wù)，這是違反憲法規(guī)定的。遇到這種情況，我們提出他必須作出選擇，或者辭去人大常委會(huì)委員職務(wù)，或者辭去行政、審判、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)。

記?者：過(guò)去沒(méi)有委員長(zhǎng)會(huì)議嗎？設(shè)立委員長(zhǎng)會(huì)議是從什么時(shí)候開(kāi)始的？

王漢斌：從1954年憲法到1978年憲法，都沒(méi)有規(guī)定設(shè)立委員長(zhǎng)會(huì)議。人大常委會(huì)要開(kāi)會(huì)，由委員長(zhǎng)決定，辦公廳發(fā)通知?，F(xiàn)在按照憲法規(guī)定，由委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議，處理常委會(huì)的重要日常工作。人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)前，由委員長(zhǎng)會(huì)議集體討論，提出議程草案，其他一些重要的日常工作也要委員長(zhǎng)會(huì)議討論。這對(duì)于加強(qiáng)人大常委會(huì)的工作很有好處。當(dāng)然，委員長(zhǎng)會(huì)議不是一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，它不能代替人大或人大常委會(huì)行使職權(quán)、決定問(wèn)題。

同時(shí)，修改后的憲法還肯定了縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的規(guī)定，肯定了省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，還規(guī)定設(shè)區(qū)的市以上地方人大可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立主任會(huì)議等。這些規(guī)定，對(duì)于健全人民代表大會(huì)制度，發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，都有重要而深遠(yuǎn)的意義。

記?者：地方人大常委會(huì)設(shè)立后，它同全國(guó)人大常委會(huì)是什么關(guān)系？

王漢斌：一些地方人大常委會(huì)提出，要明確全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者是指導(dǎo)關(guān)系。彭真同志指出，按照憲法規(guī)定，各級(jí)人大都是向選民或選舉單位負(fù)責(zé)的，不是向上級(jí)人大負(fù)責(zé)的，并且都在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。因此，全國(guó)人大同地方人大之間不能有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不能有指導(dǎo)關(guān)系。比如，省級(jí)人大選舉、罷免或者決定任免省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，全國(guó)人大都不能過(guò)問(wèn)，也無(wú)法過(guò)問(wèn)。只是在法律監(jiān)督方面，全國(guó)人大常委會(huì)同地方人大常委會(huì)有工作上的聯(lián)系，可以有某些指導(dǎo)關(guān)系，因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)有監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的職責(zé)。此外，彭真同志還提出，要規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)主任或者一位副主任列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，以反映地方的情況和意見(jiàn)，使全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律和通過(guò)的決定能夠更好地符合實(shí)際。地方人大的同志也可以更好地了解全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律和決定，便于貫徹執(zhí)行。同時(shí)也可以參照全國(guó)人大常委會(huì)的工作，加強(qiáng)地方人大常委會(huì)的建設(shè)。這個(gè)辦法從1980年五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議開(kāi)始執(zhí)行，并載入全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則，是一項(xiàng)行之有效的制度。

堅(jiān)持人民代表大會(huì)一院制

記?者：據(jù)說(shuō)在修改憲法時(shí)，有些人提出“兩院制”，這個(gè)問(wèn)題是怎樣決定的？

王漢斌：我記得在開(kāi)始研究修改憲法時(shí)，胡喬木同志就提出要考慮“兩院制”的問(wèn)題。在憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處第二、三次會(huì)議上，不少人認(rèn)為：實(shí)行“兩院制”，人數(shù)少，便于深入討論、解決問(wèn)題；能使代表更好地代表人民，使通過(guò)的法律更嚴(yán)密，實(shí)行的監(jiān)督更有效，能起制約、平衡作用，有利于政局的穩(wěn)定。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，外國(guó)的“兩院制”有其產(chǎn)生的歷史條件，我們國(guó)家過(guò)去實(shí)行的是一院制，實(shí)踐中并沒(méi)有什么問(wèn)題，還是繼續(xù)實(shí)行一院制為好。當(dāng)時(shí)，北大和人大法律系國(guó)家法教研室、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳政法室和中國(guó)社科院法學(xué)所的有關(guān)同志，還在一起共同研究，提出了“兩院制”的具體方案。在秘書(shū)處召開(kāi)的座談會(huì)上，有些同志都主張實(shí)行“兩院制”，有的提出政協(xié)應(yīng)為上院。但也有些同志不贊成設(shè)兩院，我就不贊成“兩院制”的方案。

1980年12月5日，胡喬木同志向中央書(shū)記處并彭真等同志寫(xiě)的《關(guān)于修改憲法的幾個(gè)問(wèn)題》的報(bào)告中說(shuō)，大家認(rèn)為，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成為真正的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。為此，除加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)外，還應(yīng)從組織上、制度上進(jìn)行改革：一是現(xiàn)在全國(guó)人大代表人數(shù)過(guò)多，不利于大會(huì)討論決定問(wèn)題，行使最高國(guó)家權(quán)力。因此，全國(guó)人大代表可考慮減到與第一屆全國(guó)人大代表人數(shù)大致相等，即1200人。二是關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)的組織，可考慮分設(shè)“地方院”和“社會(huì)院”?！暗胤皆骸庇筛魇?、自治區(qū)、直轄市和各少數(shù)民族的代表組成?！吧鐣?huì)院”由各界和各行各業(yè)的代表組成。兩院人數(shù)相等，任期相同，享有平等的權(quán)利。這樣，可以使代表們更好地從各方面反映人民的意志和利益，不僅能對(duì)政府起監(jiān)督、制約作用，而且兩院可以互相制衡，使通過(guò)的法律更為嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，實(shí)行的監(jiān)督更為有效。報(bào)告還提到了另外兩個(gè)方案，但講得都很簡(jiǎn)單。一個(gè)方案是我國(guó)的人民代表大會(huì)歷來(lái)只有一院制的傳統(tǒng)，干部和群眾已經(jīng)習(xí)慣了，還是可以按照原來(lái)一院制的方案辦。另一個(gè)方案是把全國(guó)人大代表減少到五六百人，全部改為專(zhuān)職，經(jīng)常進(jìn)行工作。

對(duì)這個(gè)問(wèn)題，彭真同志認(rèn)為還是按1954年憲法規(guī)定比較好，不要搞“兩院制”。葉劍英同志對(duì)修憲中的其他問(wèn)題沒(méi)有發(fā)表什么意見(jiàn)，但這次他講話(huà)了，他說(shuō)：可不能搞“兩院制”。鄧小平同志的意見(jiàn)是：還是不要搞“兩院制”，如果兩家意見(jiàn)不一致，協(xié)調(diào)起來(lái)非常麻煩，運(yùn)作很困難。他說(shuō)：我們還是搞一院制，就是人民代表大會(huì)制，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣，國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作比較順當(dāng)。所以，在提出的憲法修改草案中沒(méi)有采納“兩院制”的方案，采取了擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)和加強(qiáng)它的組織的措施，來(lái)加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)和人大工作。

記?者：當(dāng)時(shí)有人提出政協(xié)為上院，還有一些人提出要把政協(xié)的地位和作用寫(xiě)進(jìn)憲法。這個(gè)問(wèn)題是怎樣處理的？

王漢斌：1954年制定憲法時(shí)，就有人提出政協(xié)為上院的意見(jiàn)。毛澤東主席對(duì)此表明了見(jiàn)解并作了解釋。他首先強(qiáng)調(diào)了協(xié)商的必要性和人民政協(xié)的作用，批駁了那種認(rèn)為實(shí)行人民代表大會(huì)制度后政協(xié)就沒(méi)有作用的看法。同時(shí)，他又強(qiáng)調(diào)不能把人民政協(xié)搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，批駁了那種認(rèn)為應(yīng)使人民政協(xié)成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或半權(quán)力機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。他說(shuō)，人大和國(guó)務(wù)院是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家管理機(jī)關(guān)，如果把人民政協(xié)也搞成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，就成為二元論了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。

這次修改憲法，也有人出提政協(xié)為上院的問(wèn)題，但沒(méi)有采納這個(gè)意見(jiàn)。在就憲法修改草案征求意見(jiàn)時(shí)，有些政協(xié)委員強(qiáng)烈要求把政協(xié)要起“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”的作用寫(xiě)進(jìn)憲法。秘書(shū)處研究認(rèn)為，把上述意見(jiàn)寫(xiě)進(jìn)憲法不合適。胡喬木同志在憲法修改委員會(huì)第三次會(huì)議上說(shuō)明了未采納的理由。他說(shuō)：這個(gè)話(huà)是完全正確的，可是寫(xiě)到憲法里就變成了一個(gè)法律性的問(wèn)題了，政協(xié)同人大、政協(xié)同國(guó)務(wù)院的關(guān)系在法律上就復(fù)雜化了。國(guó)務(wù)院要受人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督，這是國(guó)家的基本結(jié)構(gòu)，是憲法上規(guī)定的。如果憲法上同時(shí)規(guī)定，政協(xié)也實(shí)行“民主監(jiān)督”，那么這個(gè)“民主監(jiān)督”的對(duì)象當(dāng)然首先是國(guó)務(wù)院了。這樣，國(guó)務(wù)院的工作要發(fā)生很多困難。另一方面，人大和人大常委會(huì)的決定就不具有法律上最高權(quán)力機(jī)關(guān)決定的意義了，還要在政協(xié)就同樣問(wèn)題再作決定，結(jié)果國(guó)家就變成兩個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)了。

在此之前，鄧小平同志還有幾次批示和講話(huà)。1980年9月27日，他在為全國(guó)政協(xié)章程修改委員會(huì)第一次會(huì)議準(zhǔn)備的一個(gè)文件上批示：“在修改章程中，不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無(wú)權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督。它不同于人大，此點(diǎn)請(qǐng)注意?！?1月12日，又在烏蘭夫、劉瀾濤的信上批示：“原來(lái)講的長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督，是指共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系而言。對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督權(quán)，有其固定的含義，政協(xié)不應(yīng)擁有這種權(quán)限，以不寫(xiě)為好。”9月29日，他在政協(xié)章程修改委員會(huì)第一次會(huì)上講話(huà)中指出：人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)在我們國(guó)家政治生活中充分發(fā)揮它的重要作用。它是鞏固和擴(kuò)大我國(guó)革命的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的重要組織，也是我國(guó)政治體制中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式。我們應(yīng)當(dāng)很好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使實(shí)踐中證明是有益的東西，在修改后的章程中得到反映。

所以，這次修改憲法，在“序言”中寫(xiě)了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。這樣規(guī)定，既充分肯定了政協(xié)的地位和作用，又沒(méi)有將它同國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)相混淆。

1993年在對(duì)憲法作部分內(nèi)容修改時(shí)，又增加了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。這是孫起孟同志提出的。

記?者：記得孫起孟