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淺析環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的幾點(diǎn)不足
[內(nèi)容摘要]:任何權(quán)利要求最終皆須依賴法律的確認(rèn)。公民環(huán)境權(quán)在立法中的缺失也正是造成我國公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)差、環(huán)境惡化勢頭不止的重要原因?!吨腥A人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖在保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益方面有所突破,確立了鼓勵(lì)公眾參與的原則,但因受立法宜粗不宜細(xì)的思想影響,也未制定具體的程序作為保障,本文結(jié)合實(shí)例分析了因上述原因?qū)е略摲▽?duì)公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)不力的缺憾,并試圖在微觀層次上構(gòu)建可操作的補(bǔ)救措施。
[關(guān)鍵詞]:環(huán)境影響評(píng)價(jià),環(huán)境利用權(quán),環(huán)境知情權(quán),環(huán)境參與權(quán)
眾所周知,我國環(huán)境法自嶄露頭角始直至發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門可謂經(jīng)歷了一個(gè)披荊斬棘的過程??上驳氖?,新興事物的生命力總是能彰顯出其蓬勃旺盛的一面,近二十年來環(huán)境法的長足發(fā)展就是明證。環(huán)境法律體系日趨完善,相應(yīng)的環(huán)境立法在實(shí)現(xiàn)合理開發(fā)利用和保護(hù)自然資源,防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞;建設(shè)清潔適宜的生活環(huán)境,保護(hù)人體健康;協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展等環(huán)境保護(hù)的基本任務(wù)方面發(fā)揮了極為重要的作用,取得了令人矚目的法律成效。然而,我們在看到成績的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)注意到自身的不足。與西方發(fā)達(dá)國家相比,我國環(huán)境法的發(fā)展尚處于初級(jí)階段,其中在公民環(huán)境權(quán)益理論和實(shí)踐方面尤顯薄弱。綜觀我們現(xiàn)有的環(huán)境立法及實(shí)踐,可以看出,在環(huán)境權(quán)理論和實(shí)踐方面我們對(duì)保護(hù)國家環(huán)境權(quán)益的關(guān)注較多,而對(duì)保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的重視不夠。具體表現(xiàn)為:盡管保障公民的環(huán)境權(quán)益是實(shí)現(xiàn)其生命、人身安全的條件之一,但將公民環(huán)境權(quán)視為公民基本的、獨(dú)立的人權(quán)的呼聲仍局限于部分學(xué)者中間;國外公民環(huán)境權(quán)理論中的公民環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等內(nèi)容尚未走出學(xué)者的著作,對(duì)環(huán)境立法的影響更是微乎其微。因此,這種忽視反映在環(huán)境執(zhí)法過程中就表現(xiàn)為缺乏公眾參與和監(jiān)督,執(zhí)法力度較弱,繼而導(dǎo)致環(huán)境狀況繼續(xù)惡化,現(xiàn)狀堪憂;反映在環(huán)境司法過程中表現(xiàn)為環(huán)境訴訟總量較少,且其中多為環(huán)境行政訴訟,環(huán)境民事訴訟所占比例較小,說明在現(xiàn)實(shí)生活中受害者難以獲得充分的法律救濟(jì);而反映在環(huán)境立法中則表現(xiàn)為過于注重行政管理手段,鮮有賦予公民自我保護(hù)和參與環(huán)境管理的權(quán)利等內(nèi)容?,F(xiàn)就《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》來談?wù)動(dòng)捎谌狈?duì)公民環(huán)境權(quán)益的關(guān)注而存在的立法上的不足。
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》完善了原有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,對(duì)促進(jìn)我國環(huán)境法的發(fā)展具有重要意義,因?yàn)樵摲ú粌H要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),而且還進(jìn)一步要求對(duì)土地利用規(guī)劃,區(qū)域開發(fā)、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃,以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。這將對(duì)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綜合決策,并在一定程度上減輕和避免因政策不當(dāng)對(duì)環(huán)境造成不可挽回的影響起到積極的作用。但綜觀該法,其中雖有鼓勵(lì)公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的良好意愿,卻缺乏可操作的具體規(guī)定,更難以見到直接確認(rèn)和保護(hù)公民個(gè)人環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容;相形之下,其間卻充斥著大量行政審批權(quán)限劃分、審批程序以及行政處罰權(quán)的設(shè)定等內(nèi)容,故其實(shí)質(zhì)上仍是一部行政管理法,以下我主要談?wù)勗摲ù嬖诘娜c(diǎn)不足:
第一,該法規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)只是單向評(píng)價(jià)。
所謂單項(xiàng)評(píng)價(jià)即只針對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象本身對(duì)周圍環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)價(jià),而不要求評(píng)價(jià)周圍環(huán)境對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象本身的影響。雖然對(duì)于一般的生產(chǎn)性項(xiàng)目而言,這種單向的制度設(shè)計(jì)是可以的,而且也確實(shí)方便了行政管理,但對(duì)于與公民切身環(huán)境權(quán)益攸關(guān)的住宅等項(xiàng)目如果只做單向評(píng)價(jià),卻可能對(duì)居住者環(huán)境權(quán)益保護(hù)不力,甚至導(dǎo)致后患無窮。現(xiàn)實(shí)生活中不乏適例,譬如:
甲購置一套緊鄰某條交通干線的房產(chǎn),入住后飽受公路噪音之苦,加裝兩層窗玻璃仍無濟(jì)于事,最終導(dǎo)致神經(jīng)衰弱,工作和生活由此大受影響。
相信與甲類似的情形并不少見,北京市新開通的四環(huán)、五環(huán)以及多條快速路兩旁正在如火如荼地開發(fā)建設(shè)中的房地產(chǎn)項(xiàng)目比比皆是,很多樓座距離公路甚至不足10米,而且?guī)缀醵紱]有添置降噪隔音設(shè)施,可以預(yù)見,將來會(huì)有更多的購房者會(huì)像甲一樣難耐噪聲的侵?jǐn)_,更有居民小區(qū)緊鄰工廠而建導(dǎo)致居民飽受噪音、氣味之苦的報(bào)道也時(shí)常見諸報(bào)端。雖然任何建設(shè)項(xiàng)目都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),但根據(jù)我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條的規(guī)定,環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測、和評(píng)估,即只考察規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境的影響,但并未反過來考察項(xiàng)目的周邊環(huán)境對(duì)項(xiàng)目本身的影響,即不對(duì)項(xiàng)目本身的選址是否恰當(dāng)予以評(píng)價(jià),不對(duì)位于不同環(huán)境中的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目提出特殊的防護(hù)要求。在建設(shè)項(xiàng)目審批程序中,規(guī)劃部門負(fù)責(zé)出具建設(shè)項(xiàng)目選址意見書,也許是由于職能不同或者缺乏專業(yè)知識(shí)的緣故,規(guī)劃部門通常并不會(huì)對(duì)項(xiàng)目選址的環(huán)境因素予以特別關(guān)注,而環(huán)境行政管理部門又無權(quán)對(duì)項(xiàng)目選址發(fā)表意見,因此在選址問題上,居住者應(yīng)享有寧靜、舒適環(huán)境的權(quán)利往往就被漠視了。在我國行政力量過于強(qiáng)大、行政管制無所不包的社會(huì)環(huán)境中,審批機(jī)關(guān)不予關(guān)注的問題,建設(shè)單位當(dāng)然不會(huì)認(rèn)為自己有義務(wù)關(guān)注和解決,無數(shù)購房者理應(yīng)被保護(hù)的權(quán)益就在無形中被各方忽視了。
第二,公眾參與缺乏制度保障。
根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定,對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并且直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃,或除國家規(guī)定需要保密的情形外可能造成重大環(huán)境影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目,編制機(jī)關(guān)或建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批規(guī)劃草案或環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書前,舉行論證會(huì)、聽證會(huì),或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見,并且附具對(duì)上述意見采納或不采納的理由。但對(duì)論證會(huì)、聽證會(huì)究竟該如何舉行、誰應(yīng)參加等程序性問題并沒有具體進(jìn)行規(guī)定,從而導(dǎo)致了這些制度無法落在實(shí)處,下面的案例就充分說明了該問題的現(xiàn)實(shí)性:
乙過去的住房雖緊臨一條林蔭小路,但該路車流量小,未對(duì)附近居民生活和休息造成顯著影響。但后來該林蔭小路被市政改造,兩邊的樹被砍去,馬路拓寬,車流量驟增,乙從此告別了安靜舒適的生活,天再熱也不敢開窗,身心健康嚴(yán)重受損。
由于我國的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目分類管理,而且根據(jù)國家環(huán)保總局發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》,城市道路一項(xiàng)屬于應(yīng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的范圍,國家環(huán)境保護(hù)總局對(duì)于公路等建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中有關(guān)環(huán)境噪聲等問題也曾專門下發(fā)過通知。據(jù)悉,在上述案例中該道路拓寬項(xiàng)目建設(shè)部門當(dāng)時(shí)按規(guī)定委托了有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)編制了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告,也按要求召集了幾位專家進(jìn)行了論證,但遺憾的是,著手編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的機(jī)構(gòu)和參與論證的專家都一味地遷就或附和建設(shè)單位的意見,沒人對(duì)道路兩旁的居民可能受到的影響提出中肯的建議,而審批機(jī)關(guān)僅就編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)資質(zhì)、報(bào)告是否包括要求的內(nèi)容、參與論證的專家是否在專家?guī)烀麊沃械冗M(jìn)行形式的審查,并未審查而且實(shí)際上也無法對(duì)報(bào)告的內(nèi)容是否客觀、真實(shí),專家是否盡職等因素進(jìn)行審查。
因此,在上述案例中乙尋求救濟(jì)的努力就陷入了困境:首先,乙難以向道路建設(shè)方主張賠償,因?yàn)榈缆返耐貙捰泻戏ㄍ陚涞氖掷m(xù),且經(jīng)過了環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一審批環(huán)節(jié),建設(shè)方可以此證明道路的拓寬與乙所受損害不存在直接因果關(guān)系而免責(zé);其次,乙也無法向小區(qū)的原建設(shè)方主張權(quán)利,因?yàn)樵谛^(qū)建設(shè)時(shí)噪聲問題尚未存在或并不突出,建設(shè)方依據(jù)當(dāng)時(shí)的噪聲水平進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)是合情合理的;再次,乙也不能向窗外馬路上行駛的成千上萬的汽車使用人主張侵權(quán)賠償,因?yàn)榍謾?quán)人不確定且人數(shù)眾多,根本無法確定被告是誰;最后,乙也不能對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批機(jī)關(guān)提起行政訴訟,因?yàn)閷徟块T完全按照法律規(guī)定的程序和要求進(jìn)行審批,并無違法情形。相比之下,前一個(gè)案例中受害人甲還算幸運(yùn),其尚能在現(xiàn)行法律框架中尋求救濟(jì),因?yàn)樵谖覈阎贫ǖ摹蹲≌O(shè)計(jì)規(guī)范》和《民用建筑隔聲規(guī)范》兩個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)中具體規(guī)定了住宅的允許噪聲等級(jí)和隔音標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此,甲可以所購房屋噪聲級(jí)超過允許的噪聲級(jí)為由,要求開發(fā)商承擔(dān)違約責(zé)任。而本案中的乙卻根本無法找到責(zé)任人,只能自嘆倒霉。有損害卻沒有救濟(jì),不可否認(rèn),這只能說明我們的法律存在制度缺陷。
第三,行政管理色彩濃厚,透明度不高,公民無法享有充分的知情權(quán),不能形成有效的社會(huì)監(jiān)督。
由于行政管理部門可以通過資質(zhì)管理等手段決定評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的生死存亡,且《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)責(zé)任也僅限于行政責(zé)任;此外,在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中,有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的基本信息以及進(jìn)行評(píng)價(jià)的依據(jù)、數(shù)據(jù)和方法都是保密的;具體在何時(shí)、何地召開聽證會(huì)或論證會(huì),與會(huì)者發(fā)表了何種言論等情況外界均不得而知;評(píng)價(jià)報(bào)告也只有行政審批機(jī)關(guān)才有權(quán)看到。雖然該法明確了評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé),但由于公眾的知情權(quán)得不到切實(shí)保障,無法對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)形成有效的社會(huì)監(jiān)督,所以在現(xiàn)實(shí)中,評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)際上僅對(duì)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),而缺乏行業(yè)自律,評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正性由此大打折扣。
究其根源,《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》存在的上述不足不僅僅是技術(shù)上的問題,更是立法者環(huán)境理念存有偏差的反映。受我國幾千年的封建制度和長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,長期以來公眾習(xí)慣于政府的高度集權(quán),從而導(dǎo)致公權(quán)泛濫。談及環(huán)境保護(hù),當(dāng)政者甚至公眾腦海里也還只有國家環(huán)境權(quán)的概念,很少意識(shí)到公民環(huán)境權(quán),因此,但凡遇到問題首先想到由政府以行政手段解決。實(shí)際上,事關(guān)公眾利益單靠行政手段難以奏效,只有發(fā)揮公眾-非政府組織、公民及其它社會(huì)團(tuán)體的積極性,進(jìn)而形成有效的社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制方為治本之良策。事實(shí)證明,民主、公開、透明是解決問題的最佳手段。結(jié)合目前國際上環(huán)境治理變革的趨勢,我們應(yīng)當(dāng)調(diào)整環(huán)境管理的模式,摒棄“全能政府”的理念,要擴(kuò)大公眾參與環(huán)境管理的范圍,使政府在環(huán)境管理中不再事必躬親,而主要起掌舵和導(dǎo)航的作用。循此思路,我認(rèn)為應(yīng)從以下幾點(diǎn)對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行完善:
第一,規(guī)定公民環(huán)境利用權(quán),確認(rèn)公民能夠享有清潔、安寧、舒適的環(huán)境的權(quán)利。對(duì)于與公民環(huán)境利用權(quán)直接相關(guān)的住宅等特殊建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)審查該項(xiàng)目建成后能否符合相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為此應(yīng)進(jìn)行雙向環(huán)境影響評(píng)價(jià),增加周邊環(huán)境對(duì)該項(xiàng)目本身影響的評(píng)價(jià),尤其應(yīng)關(guān)注周邊環(huán)境是否存在噪音、廢氣、振動(dòng)、輻射等污染,是否對(duì)該項(xiàng)目的日照、空氣、生活用水等產(chǎn)生不良影響,應(yīng)要求建設(shè)單位提供相關(guān)數(shù)據(jù)和檢測結(jié)果,并據(jù)此提出預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。
第二,完善公眾環(huán)境知情權(quán)制度,切實(shí)保障環(huán)境影響相關(guān)者獲取必要信息的權(quán)利。陽光是最好的防腐劑,充分的信息公開能使公眾時(shí)刻關(guān)注自身的環(huán)境權(quán)益,也能使建設(shè)方、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、審批機(jī)關(guān)處于公眾的注視和監(jiān)督之下,這不僅可增強(qiáng)雙方的責(zé)任感,亦可最大限度地保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)、客觀和公正。具體可從以下幾點(diǎn)著手:
1.建立規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目信息披露制度。應(yīng)規(guī)定在規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目提交項(xiàng)目建議書、可行性研究、實(shí)施、竣工等不同階段必須向公眾披露諸如項(xiàng)目的選址、規(guī)模、計(jì)劃進(jìn)度、各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)等基本信息。以便公眾跟蹤了解項(xiàng)目進(jìn)展情況,判斷該項(xiàng)目是否對(duì)自身權(quán)益有影響,并為以后階段的參與做好準(zhǔn)備。
規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)者應(yīng)委托獨(dú)立測量機(jī)構(gòu)檢測項(xiàng)目邊界環(huán)境數(shù)據(jù),如噪聲值、電磁輻射強(qiáng)度值等,并予以公示。
聽證會(huì)或?qū)<艺撟C會(huì)與會(huì)者發(fā)表的意見應(yīng)該記錄并由其簽名確認(rèn),會(huì)后應(yīng)該全部公示。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書須全文公示。
審批機(jī)關(guān)參與審批的每位成員均應(yīng)詳細(xì)陳述對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告的審查意見,制作詳細(xì)的評(píng)審紀(jì)錄,且應(yīng)對(duì)公眾公開。
6.詳細(xì)規(guī)定前述的披露、公示、公開的定義、方式和手段。
第三,完善公眾參與權(quán)制度,制定可操作的參與程序,使公眾參與有章可循。
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于公眾參與的內(nèi)容只規(guī)定了在一定情形下,規(guī)劃和建設(shè)單位應(yīng)向有關(guān)單位、專家和公眾征求意見。這一規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化:
1.應(yīng)明確列舉可以不向公眾征求意見的情形,除此之外的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目必須向公眾征求意見。
規(guī)定征求意見的形式限于聽證會(huì)和專家論證會(huì)兩種,并明確可能直接對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)采取聽證會(huì)形式。
召開聽證會(huì)的,主持者應(yīng)公告具體聽證程序和聽證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn),參加者報(bào)名程序等,聽證會(huì)筆錄經(jīng)與會(huì)者簽名后也應(yīng)公開。召開專家論證會(huì)的,應(yīng)保證至少有一定比例的專家須由受影響者選定,論證會(huì)召開的時(shí)間、地點(diǎn)、與會(huì)專家名單、簡歷應(yīng)預(yù)先公布,論證會(huì)召開時(shí)也應(yīng)允許一定數(shù)量的公眾入場旁聽,專家在論證會(huì)上的發(fā)言也應(yīng)公開。
依法應(yīng)向公眾征求意見而未征求意見的,或雖征求公眾意見但形式或程序不合法的,其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告無效。
第四,確立公眾環(huán)境請(qǐng)求權(quán)制度,建立環(huán)境權(quán)益受損補(bǔ)償機(jī)制。環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是一種事先預(yù)防機(jī)制,當(dāng)公民環(huán)境權(quán)益被侵害的事實(shí)已然顯現(xiàn)時(shí),就應(yīng)構(gòu)筑一種事后補(bǔ)救機(jī)制,賦予受害人盡可能寬泛的請(qǐng)求權(quán),使受害人能夠順利地向施害人主張賠償。比如依法應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),在規(guī)定其行政責(zé)任的同時(shí),應(yīng)規(guī)定環(huán)境權(quán)益受損的公眾有權(quán)向項(xiàng)目開發(fā)者或受益人主張賠償。結(jié)合環(huán)境侵權(quán)的特點(diǎn),賠償?shù)姆秶粦?yīng)僅限于對(duì)人身健康造成的損害,還應(yīng)及于對(duì)受害者造成的精神損害。
總之,隨著我國人民物質(zhì)生活水平的提高,公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求也會(huì)日益提高,對(duì)環(huán)境問題會(huì)日益關(guān)注,獲得環(huán)境信息,參與決策的愿望也將會(huì)更加強(qiáng)烈,這對(duì)我們的環(huán)境管理工作以及環(huán)境立法工作都提出了新的要求。同時(shí)“入世”也要求我國的環(huán)境管理工作應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)透明度,強(qiáng)化公眾參與。根據(jù)我國的國情,借鑒吸收一
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