日本電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制及其對(duì)我國的借鑒

日本電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制及其對(duì)我國的借鑒

論文摘要:日本加入WTO后,電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制進(jìn)行了一系列的改革并積累了成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,我國電信產(chǎn)業(yè)的改革和發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期,研究和借鑒日本電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn),對(duì)建立和完善具有中國特色的電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系有著十分重要的意義。我國應(yīng)盡快出臺(tái)電信法,建立新型獨(dú)立的電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu),引入信息產(chǎn)業(yè)基金和建立普遍服務(wù)基金,適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用不對(duì)稱規(guī)制和綜合運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等多重手段加強(qiáng)互聯(lián)互通的監(jiān)管。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息化的推動(dòng)下,日本的電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,擁有僅次于美國的全球第二大電信市場和世界電信業(yè)排名第一的日本電報(bào)電話公司(NTT)。在發(fā)達(dá)國家中,日本的電信產(chǎn)業(yè)是發(fā)展最好的,這與其電信規(guī)制改革所取得的進(jìn)展密不可分。日本電信業(yè)經(jīng)過一系列的改革和發(fā)展,不僅強(qiáng)化了其國內(nèi)競爭態(tài)勢(shì)、增強(qiáng)了其國際競爭力,而且保護(hù)了日本消費(fèi)者利益。通過法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段和方法,其日本電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制逐步走向成熟和完善。當(dāng)前,我國電信產(chǎn)業(yè)的改革和發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期,研究和借鑒日本電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn),對(duì)建立和完善具有中國特色的電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本電信業(yè)規(guī)制主要特征

縱觀日本電信規(guī)制改革的發(fā)展歷程,大體上可分為四個(gè)階段:政府壟斷和嚴(yán)格管制階段、民營化和開放市場階段、重組NTT和放松市場管制階段以及現(xiàn)代的日本電信規(guī)制階段。日本電信規(guī)制改革的每一步都是伴隨著法律的改進(jìn)而進(jìn)行的,日本政府始終本著壯大民族電信企業(yè)、增強(qiáng)電信企業(yè)的國際競爭力,通過引入新的不對(duì)稱管制政策、建立電信爭端解決委員會(huì)、發(fā)展批發(fā)電信服務(wù)、確保普遍服務(wù)的提供等一系列的規(guī)制改革措施,奠定了日本作為世界電信強(qiáng)國之一的規(guī)制基礎(chǔ)。日本電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主要特征有:

(一)分類管制

日本在電信管制上最突出的特點(diǎn)是對(duì)電信運(yùn)營商根據(jù)其是否擁有通信設(shè)施進(jìn)行分類管制,自己建有通信設(shè)施提供電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者為第一類電信運(yùn)營商;其他的運(yùn)營商是第二類電信運(yùn)營商。

在電信運(yùn)營商市場準(zhǔn)入管制政策上,日本政府對(duì)第一類電信運(yùn)營商采取了許可制度,而對(duì)第二類電信運(yùn)營商則采取了較為寬松的政策(登記和通報(bào)制),從而有效地避免了非效率的市場進(jìn)入。同時(shí),隨著電信技術(shù)的進(jìn)步和電信與計(jì)算機(jī)、CATV技術(shù)的融合,以往的電信業(yè)務(wù)分類變得越來越模糊,新的分類越來越難以建立。這種分類規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)是避免了按電信業(yè)務(wù)進(jìn)行分類管制所帶來的矛盾,比美國按基本業(yè)務(wù)、高級(jí)業(yè)務(wù)對(duì)運(yùn)營商進(jìn)行分類管制更具有前瞻性。一些國家和地區(qū)如韓國、臺(tái)灣等均采取了日本的管制模式。當(dāng)然,任何一種模式都不可能是十全十美的,日本管制模式的不足之處表現(xiàn)在:(1)這種分類管制排除了第一類電信運(yùn)營商通過租用其他第一類電信運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營業(yè)務(wù)的可能,對(duì)新進(jìn)入者不能不說是一種拓展市場的障礙;(2)無論新老運(yùn)營商,只要屬于第一類的運(yùn)營商,在市場進(jìn)入、退出和資費(fèi)上都采用相同的管制,不利于競爭者的成長。但遺憾的是日本政府雖然在法律上避免了按電信業(yè)務(wù)分類帶來的缺陷,但在事實(shí)上仍執(zhí)行了按電信業(yè)務(wù)分類開放市場的政策,使改革應(yīng)有的效果打了折扣。

(二)建立以NTT為主導(dǎo)和多家運(yùn)營商相互競爭的市場結(jié)構(gòu)

日本電信規(guī)制最終是以防止競爭非效率為宗旨的。日本電信業(yè)在引入競爭后,NTT作為特殊的公司在《NTT法》的約束下運(yùn)行,但政府通過規(guī)制制度的設(shè)計(jì)從側(cè)面來保護(hù)NTT的主導(dǎo)運(yùn)營商的地位和利益,使NTT開展有效率的經(jīng)營。這種制度的設(shè)計(jì)直到1997年日本簽訂WTO基礎(chǔ)電信協(xié)議承諾開放市場之后才被打破。正因?yàn)槿毡镜倪@種制度設(shè)計(jì)才造就了世界上最強(qiáng)的電信企業(yè)NTT。但是,從另一方面看,日本政府也通過不對(duì)稱規(guī)制和相關(guān)的資費(fèi)管制,尋求新老運(yùn)營商間利益的平衡,使新的電信運(yùn)營商也得到快速發(fā)展,日本電信運(yùn)營商從1995年到2001年間就凈增了1170家。這種以NTT為主導(dǎo)和多家運(yùn)營商相互競爭的市場結(jié)構(gòu)關(guān)系可以輕易的避免日本電信業(yè)出現(xiàn)惡性競爭和過度競爭。

(三)電信運(yùn)營商預(yù)選系統(tǒng)(“MYLINE”)

在沒有引入電信運(yùn)營商預(yù)選系統(tǒng)之前,電信用戶要想選用NTT以外的電信運(yùn)營商的話,必須先撥打運(yùn)營商進(jìn)入識(shí)別碼才能接受該運(yùn)營商提供的服務(wù),這樣使用起來比較麻煩,也不利于促進(jìn)運(yùn)營商間的公平競爭。到2001年5月,正式引入了電信運(yùn)營商預(yù)選系統(tǒng)。只要你在該系統(tǒng)中注冊(cè)了你所選擇的電話公司,就能自動(dòng)地去選擇你已注冊(cè)的運(yùn)營商。即使你注冊(cè)了A運(yùn)營商,你仍然可以通過先撥打你想選擇的其它運(yùn)營商的接入識(shí)別碼以選擇該運(yùn)營商提供的服務(wù)。并且如果你的電話裝有一個(gè)特殊功能裝置(LCR)①的話,你的電話將會(huì)自動(dòng)的選擇費(fèi)用最低的電話公司,即使你注冊(cè)了另一家運(yùn)營商。該措施的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在:(1)有利于運(yùn)營商間公平、良性的競爭;(2)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者福利的最大化;(3)降低了政府對(duì)互聯(lián)互通管制的難度,管制成本在長期來看是下降的。

(四)資費(fèi)規(guī)制

日本電信資費(fèi)規(guī)制的法律是《電信事業(yè)法》,對(duì)不同類型的運(yùn)營商施行不同的管制政策。1998年以前,第一類運(yùn)營商的資費(fèi)設(shè)定必須得到郵政省的許可才能實(shí)施。1998年5月修改電信事業(yè)法之后,對(duì)電信資費(fèi)進(jìn)行了一系列的改革,對(duì)第一類運(yùn)營商引入了新的資費(fèi)體系:(1)改許可制為通報(bào)制。當(dāng)制定或修正電信服務(wù)用戶資費(fèi)時(shí),第一類電信運(yùn)營商變更其資費(fèi)之前應(yīng)事先通報(bào)郵電省,且應(yīng)在新資費(fèi)生效前一星期讓消費(fèi)大眾知道。運(yùn)營商通報(bào)郵電省的項(xiàng)目包括:新資費(fèi)計(jì)劃、實(shí)施日期、資費(fèi)變更的理由以及應(yīng)用范圍及期限(若有限制時(shí))。(2)保留郵政省命令改變資費(fèi)的權(quán)利。當(dāng)遇到以下情況時(shí),郵政省有權(quán)命令運(yùn)營商改變資費(fèi):如資費(fèi)的計(jì)算方法不適當(dāng)也不清楚;資費(fèi)設(shè)定對(duì)某些特別群體有不公平的優(yōu)待或歧視的現(xiàn)象;現(xiàn)行的資費(fèi)設(shè)定可能引起運(yùn)營商間不正當(dāng)?shù)母偁幉⑶冶徽J(rèn)為是極為不合理、損害用戶利益的。(3)引入收集意見和建議的機(jī)制。終端用戶和競爭供應(yīng)商可以就服務(wù)收費(fèi)、服務(wù)條件或其他的事項(xiàng)向郵政省提出意見和建議。(4)引入價(jià)格上限管制。為了保證消費(fèi)者利益,促進(jìn)電信服務(wù)供應(yīng)商在本地市場上就電話、IS-DN和出租指定線路及通信設(shè)施規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)指數(shù),實(shí)行價(jià)格上限管制,引入了“資費(fèi)指數(shù)”的管制方法。通過這一系列的資費(fèi)改革,日本電信資費(fèi)得到了大幅度的降低。

(五)電信事業(yè)爭端解決委員會(huì)

隨著電信規(guī)制的放松和競爭的加劇,電信運(yùn)營商間互聯(lián)互通的爭端在不斷增加,便出現(xiàn)了快速有效的解決這些爭端的強(qiáng)烈需要,最終在2001年6月,通過了建立電信事業(yè)爭端解決委員會(huì)的法案。2001年11月30日,日本電信事業(yè)爭端解決委員會(huì)正式成立,該委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立于總務(wù)省(掌管許可和批準(zhǔn)權(quán))的部門,由5位委員組成,委員們由總務(wù)省任命并經(jīng)參眾兩院同意,秘書處對(duì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并協(xié)助委員會(huì)實(shí)施行動(dòng)。該委員會(huì)的運(yùn)作包括:(1)協(xié)調(diào)和仲裁。(2)咨詢和報(bào)告?？倓?wù)省在作出管理決定時(shí),該委員提供咨詢并闡述事態(tài)向總務(wù)省呈送報(bào)告。(3)建議。該委員會(huì)根據(jù)解決爭端而獲得的信息可向總務(wù)省提出建立新的競爭規(guī)則的建議。該委員會(huì)的成立有利于緩解政府、運(yùn)營商和消費(fèi)者三者兩兩間的矛盾和沖突,維護(hù)競爭秩序;更有利于電信事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。

(六)電信風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)基金

1998年5月,日本建立了電信風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)基金,基金來自公共和私人兩個(gè)部門,主要目的是為新進(jìn)入者提供資金幫助、提升公共服務(wù)、并充分利用私人資金資源。為了向一系列的政策措施提供資金支持,當(dāng)時(shí)日本的電信改進(jìn)組織(TelecommunicationAdvancementOrganizationinJapan即TAO)向該基金投資了10億日?qǐng)A,幫助該基金為進(jìn)行領(lǐng)先技術(shù)的創(chuàng)新研究和開發(fā)的企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)資金,為通信廣播事業(yè)的高度化提供財(cái)力支撐。但是獲得該基金資助的企業(yè)必須具備如下條件之一:(1)企業(yè)必須是新建立的;(2)從建立到現(xiàn)在5年內(nèi)擁有10億日?qǐng)A左右的資本(第一類電信運(yùn)營商則必須擁有15億日?qǐng)A左右的資本)。只有滿足這兩個(gè)條件之一,新的企業(yè)才能獲得來自這項(xiàng)資金的投資,且每個(gè)企業(yè)的投資的上限是2億日?qǐng)A或不超過總資本的30%。通過該基金的實(shí)施,日本迅速地培養(yǎng)了較多的市場主體參與市場競爭,促進(jìn)經(jīng)營效率的提高。

(七)普遍服務(wù)規(guī)制

早在1994年日本就成立了一個(gè)專門的小組,研究多媒體時(shí)代普遍服務(wù)的費(fèi)率問題,并于1996年提出了終期報(bào)告。報(bào)告提出了在多媒體時(shí)代用普遍服務(wù)基金制度支撐普遍服務(wù)。終期報(bào)告將普遍服務(wù)分為兩大類:多媒體接入服務(wù)和多媒體服務(wù)。前者涵蓋了寬帶網(wǎng)業(yè)務(wù)和網(wǎng)絡(luò)功能服務(wù)。接入業(yè)務(wù)由電話運(yùn)營商提供,其它普遍服務(wù)和多媒體業(yè)務(wù)分類包括多項(xiàng)應(yīng)用服務(wù),如遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育,許多地區(qū)已將這些列入地區(qū)信息計(jì)劃中。傳統(tǒng)的做法是:政府的各個(gè)部門提出他們的信息計(jì)劃與其它部門競爭,他們向地方政府展示他們的總體計(jì)劃。地方政府如果獲得成功,中央政府會(huì)肯定其做法,并減低稅收,給予低息貸款以建設(shè)電信基礎(chǔ)設(shè)施。在2002年3月,總務(wù)省(MPHPT)向電信委員會(huì)提交了一份關(guān)于引入普遍服務(wù)基金的內(nèi)閣法案,適用該項(xiàng)法案的電信服務(wù)范圍包括固定電話、公用電話和緊急消息。通過對(duì)不經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)的交叉補(bǔ)貼來實(shí)施,通過獲利領(lǐng)域來補(bǔ)償不獲利的領(lǐng)域,以保證虧損的部分能夠獲得補(bǔ)貼。該基金機(jī)制在2002年6月有效實(shí)施。

二、對(duì)我國電信規(guī)制改革的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前,為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,我國電信產(chǎn)業(yè)正在下大力進(jìn)行規(guī)制改革,上述日本電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的情況無疑為我們提供了最好的借鑒。下面結(jié)合我國國情,對(duì)我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革提出以下設(shè)想和建議。

(一)電信法須盡快謹(jǐn)慎出臺(tái)

如上所述,日本每一步電信改革都是依據(jù)法律進(jìn)行,并根據(jù)時(shí)代發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和WTO的規(guī)則及經(jīng)濟(jì)全球化的要求,先后對(duì)其法律作過多次修改和完善,為電信成功改革提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。相比之下,我國的電信發(fā)展長期以來都是在一些所謂的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等指導(dǎo)和約束下進(jìn)行,缺乏法律的有效性,目前已日漸暴露其缺陷。例如,中國聯(lián)通在發(fā)展初期,其賴以生存的資金來源是一種叫做“中中外”的融資方式,即聯(lián)通的一個(gè)分公司和一個(gè)國外的投資方(一般也是電信公司)組建一個(gè)合資企業(yè),該合資企業(yè)(主要是外方)建網(wǎng)和購買設(shè)備,然后再租給聯(lián)通公司。這種“中中外”是中國聯(lián)通賴以跟中國電信競爭的主要融資策略。然而,在1998年下半年,信息產(chǎn)業(yè)部卻發(fā)布命令,禁止中國聯(lián)通同國外投資者繼續(xù)簽訂“中中外”模式的建設(shè)合同,原因是違反“外國公司不能直接投資中國電信業(yè)”的政策。雖然以后信息產(chǎn)業(yè)部采取了一些補(bǔ)償措施,但是,卻不得不引起人們對(duì)法律的思考。諸多學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)今情勢(shì)下,應(yīng)盡快出臺(tái)一部電信法。筆者也認(rèn)為,電信法的出臺(tái)刻不容緩,但鑒于我國剛剛加入WTO,對(duì)WTO的法制觀念還不太適應(yīng);加之國際風(fēng)云變幻,技術(shù)日新月異,“三網(wǎng)融合”迫在眉睫以及機(jī)構(gòu)改革必須齊頭并進(jìn)等一系列重大現(xiàn)實(shí)問題擺在我們面前,致使我國的立法工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。所以,我們又必須認(rèn)真地研究中國國情,充分地借鑒國際上其它國家法律的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),謹(jǐn)慎地、具有前瞻性地制定一部具有中國特色的電信法。否則,倉促出臺(tái)電信法也將影響我國電信產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,貽害無窮。

(二)建立新型、獨(dú)立的電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu),并將規(guī)制制度的設(shè)計(jì)與行業(yè)監(jiān)管職能進(jìn)行分離

由于信息技術(shù)高速發(fā)展,有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、電話通信網(wǎng)的融合,使建立新的管制機(jī)構(gòu)和設(shè)立其新的管制職能成為必要。融合后的新機(jī)構(gòu)要將電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)及計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍,實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。日本的總務(wù)省就將有線電視網(wǎng)、固定電話網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)以及廣播電視和移動(dòng)通信統(tǒng)一納入其管制之下,對(duì)號(hào)碼資源和頻譜資源等實(shí)行統(tǒng)一的分配和管理,大大提高了監(jiān)管的效率,促進(jìn)了信息通信技術(shù)的高速發(fā)展。我們認(rèn)為,目前我國也有必要建立起新型、獨(dú)立的電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu),如同某些學(xué)者所建議的,可以把它叫做信息通信監(jiān)管委員會(huì),并通過法律予以授權(quán),保證其足夠的權(quán)威性。需要強(qiáng)調(diào)的是,必須將規(guī)制制度的設(shè)計(jì)與行業(yè)監(jiān)管職能進(jìn)行分離。正如喬治·施蒂格勒(GeorgeStigler)的俘獲理論所說明的那樣,規(guī)制職能與行業(yè)監(jiān)管職能的分離有利于消除企業(yè)對(duì)管制機(jī)構(gòu)的俘獲。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中,世界上很多國家(包括日本)在完成私有化(或民營化)后,也相應(yīng)地對(duì)規(guī)制制度的設(shè)計(jì)和行業(yè)監(jiān)管職能進(jìn)行分離,以加強(qiáng)他們對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管。從而一方面使規(guī)制制度的設(shè)計(jì)者能夠超脫于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)營企業(yè)的利益,從國家利益和公眾福利的角度來制訂電信政策,保證公平和有效競爭;另一方面使規(guī)制機(jī)構(gòu)能專心制訂合適的規(guī)制來貫徹電信產(chǎn)業(yè)政策,提供自由化及公平競爭的市場環(huán)境,保護(hù)消費(fèi)者利益和保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全,合理分配與管理通信資源,保證普遍服務(wù)等。此外,還應(yīng)當(dāng)建立起對(duì)信息通信監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制,即必須將其置于人大及社會(huì)的監(jiān)督之下,接受司法部門的獨(dú)立審查。對(duì)非常事件、重大決策要舉行公開的特別聽證會(huì),公平、公開和公正地運(yùn)作,并且要將這些監(jiān)督、審查行為制度化、定期化和公開化。

(三)引入信息產(chǎn)業(yè)基金和建立普遍服務(wù)基金

按照正在討論中的《產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)管理辦法》的定義,產(chǎn)業(yè)投資基金是指直接投資于產(chǎn)業(yè),特別是主要對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資。目前我國正在籌備的產(chǎn)業(yè)基金有由全國工商聯(lián)住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)支持籌備發(fā)起的內(nèi)地最大的房地產(chǎn)業(yè)基金,這一基金預(yù)計(jì)今年完成。作為一種新的融資渠道,在電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展中(特別是加入WTO后)引入信息產(chǎn)業(yè)基金,有利于改善我國電信產(chǎn)業(yè)過于單一和集中的融資結(jié)構(gòu),彌補(bǔ)我國電信產(chǎn)業(yè)投資資金的不足,同時(shí)也有利于引入新的電信運(yùn)營商,促進(jìn)競爭,增強(qiáng)我國電信企業(yè)的國際競爭力。日本在1998年就引入了電信風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)基金以募集資金支持其電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是,電信產(chǎn)業(yè)基金只是一種有效的融資方式,它比較適用于發(fā)達(dá)地區(qū)電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而當(dāng)我們向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)提供電信服務(wù)時(shí),便應(yīng)設(shè)立普遍服務(wù)基金,這也是世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國家解決其落后地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展電信產(chǎn)業(yè)困難的有效方式。一方面,WTO透明度原則要求必須將企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)外部的“明補(bǔ)”;另一方面,我國電信市場競爭格局的形成和競爭程度的加劇,“零利潤”或者“負(fù)利潤”的投資就會(huì)出現(xiàn)市場的“盲區(qū)”,出現(xiàn)電信服務(wù)的真空地帶。所有這些都迫切需要建立通過向電信企業(yè)征收稅收和國家財(cái)政撥款形成的普遍服務(wù)基金,以彌補(bǔ)市場的“失靈”。世界上主要的發(fā)達(dá)國家,也包括日本在內(nèi),都是采用普遍服務(wù)基金制度,并且認(rèn)為對(duì)普遍服務(wù)提供者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償是最直接、最有效的一種模式,其可操作性也相對(duì)較強(qiáng)。在我國當(dāng)前電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡和技術(shù)落后的情況下,建立普遍服務(wù)基金制度有利于我國電信產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)的提供。

(四)適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用不對(duì)稱規(guī)制

不對(duì)稱規(guī)制政策是一項(xiàng)旨在保護(hù)新進(jìn)入的弱小競爭者的有效政策,許多率先進(jìn)行電信改革的國家廣泛采用了這一政策(包括日本)。我國電信業(yè)改革中也有不同程度的運(yùn)用,包括分拆主導(dǎo)運(yùn)營商的市場、限制其經(jīng)營范圍、強(qiáng)制其無條件或有條件地與新運(yùn)營商互聯(lián)互通,給予新進(jìn)入者資費(fèi)優(yōu)惠等等。但因缺乏整體、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和法律效力,效果很不理想,出現(xiàn)了諸如價(jià)格戰(zhàn)、聯(lián)而不通、通而不暢等一系列不正常現(xiàn)象。加之中國電信南北分拆后其一家獨(dú)大的情況已一去不返,而且隨著我國WTO基礎(chǔ)電信協(xié)議的逐步兌現(xiàn),新的市場進(jìn)入者主要是外商投資企業(yè),繼續(xù)不對(duì)稱規(guī)制的模式不利于我國電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,因此要求廢除不對(duì)稱規(guī)制、建立對(duì)稱規(guī)制的呼聲日漸高漲。但是,鑒于我國目前電信產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀,適當(dāng)?shù)牟粚?duì)稱規(guī)制還是非常有必要的。首先,盡管不對(duì)稱規(guī)制有這樣那樣的負(fù)面效應(yīng),但在中國電信產(chǎn)業(yè)從壟斷走向競爭的改革過程中,它確實(shí)起到了至關(guān)重要的作用;其次,盡管電信運(yùn)營商之間的價(jià)格戰(zhàn)在全國各地有燃起之勢(shì),但是價(jià)格戰(zhàn)的根源并不是“不對(duì)稱規(guī)制”。以移動(dòng)通信市場為例,中國聯(lián)通能夠憑借資費(fèi)上的優(yōu)勢(shì)吸引大量的新用戶,但是在移動(dòng)通信市場上,中國移動(dòng)依然占據(jù)著70%的市場份額。中國移動(dòng)要主動(dòng)燃起價(jià)格戰(zhàn),其損失要高于中國聯(lián)通,這恰恰是不對(duì)稱規(guī)制給中國聯(lián)通帶來的好處,否則,中國聯(lián)通將很難在價(jià)格戰(zhàn)中生存下去。再次,在固定通信市場上,中國電信和中國網(wǎng)通在各自的地盤上仍占據(jù)著絕對(duì)的支配地位,雙方融入對(duì)方區(qū)域競爭還需要一定的時(shí)間。從這個(gè)角度看,中國電信規(guī)制從“不對(duì)稱規(guī)制”轉(zhuǎn)向“對(duì)稱規(guī)制”將是一個(gè)有序的漸進(jìn)過程,不可能一蹴而就。最后,雖然不對(duì)稱規(guī)制僅僅是電信市場改革初期的一項(xiàng)政策,但是只有在市場已經(jīng)開放、競爭局面走向成熟的情況下,它才能被對(duì)稱規(guī)制所取代?？偠灾?在我國目前市場還不完全開放、競爭還不充分、各種機(jī)制還未完善的情況下,適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用不對(duì)稱規(guī)制,是有利于我國電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的。

(五)綜合運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等手段加強(qiáng)互聯(lián)互通監(jiān)管

前幾年,因?yàn)橐苿?dòng)電話和固定電話存在的互補(bǔ)性,互聯(lián)互通問題并不十分嚴(yán)重。但是,隨著中國電信的南北分拆、電信改革的不斷深化,互聯(lián)互通逐漸成為我國“監(jiān)管心中永遠(yuǎn)的痛”,砍斷電纜、聯(lián)而不通、通而不暢之類的怪現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不止,嚴(yán)重地阻礙著我國電信產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,極大地?fù)p害了我國消費(fèi)者利益。其中首要的問題是網(wǎng)間資費(fèi)結(jié)算的標(biāo)準(zhǔn)過低,損害了電信運(yùn)營商主動(dòng)互聯(lián)互通的積極性,從而采取“小靈通”甚至比“小靈通”還要“靈通”的招數(shù);其次,法律的蒼白無力甚至缺位,導(dǎo)致了運(yùn)營商之間互聯(lián)互通極大的“隨意性”和對(duì)肇事者過分的縱容;再次,缺乏對(duì)互聯(lián)互通設(shè)置人為阻礙進(jìn)行監(jiān)控的技術(shù)手段。因此,要改變我國目前互聯(lián)互通現(xiàn)狀,必須將技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的和法律的手段結(jié)合起來綜合運(yùn)用,才能全面加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管力度。在這方面,一是要從法律的高度明確運(yùn)營商之間互聯(lián)互通所應(yīng)盡的義務(wù)以及違法的嚴(yán)重后果,并建立有效的處罰機(jī)制,加大對(duì)肇事者的處罰力度;二是要以經(jīng)濟(jì)杠