社會政策與公共政策透析

社會政策與公共政策透析

社會政策與公共政策規(guī)律關(guān)聯(lián)

對于社會政策，學(xué)者們的理解各不相同。一種是從社會政策作為一門學(xué)科的角度去理解，另外一種是從社會政策本身對于整個社會和現(xiàn)實世界的影響角度去理解。作為一門社會政策學(xué)科，社會政策討論的是人類福祉所必需的社會關(guān)系，以及能夠增進福祉的體制。對于社會政策是否是屬于公共政策的一部分，存在一些爭辯。這種狀況很大程度上是對社會政策與公共政策的實施主體、討論內(nèi)容及范圍等有許多不確定造成的。一些學(xué)者認為（Midgley、Alock等），社會政策是公共政策的一個組成部分，由于社會政策討論的訓(xùn)練、住房、社會保障、社會服務(wù)等都是國家的干預(yù)活動內(nèi)容或福利供應(yīng)。另一些學(xué)者認為，社會政策和公共政策既有不同，又有相同點，主要基于二者既有一些相同領(lǐng)域，又有各自為政的領(lǐng)域。這些學(xué)者同時普遍達成共識：公共政策是指政府以及社會公共權(quán)威機構(gòu)指定和實施的政策，是國家或政府對社會經(jīng)濟生活的干預(yù)，核心是以政府或權(quán)威機構(gòu)為主體且實施的范圍非常廣泛，基本囊括政府對社會經(jīng)濟生活干預(yù)的全部范圍。而對于社會政策來說，“社會政策，至少是當(dāng)時（19世紀70年月），主要的任務(wù)就是由國家通過改善收入安排方面的不公平狀況，使勞動階級和貧苦民眾的境況有所改善，但同時又意識到社會政策的范圍好像不僅僅局限與此?！彪m然社會政策實施的主體也是政府或者權(quán)威機構(gòu)，但是并不是唯一的主體。亦即社會政策除了政府之外，其他社會組織，如以非營利機構(gòu)為主體的第三部門也可以制定社會政策，也會對社會資源的安排、社會需求的滿意和公民福利的增加產(chǎn)生影響。因此，無論是仁者見仁還是智者見者，社會政策和公共政策都可以干預(yù)社會的政策，但是社會政策又不僅僅旨在干預(yù)社會，社會政策的終極目標(biāo)是如何增進公民的社會福利，以及如何更好地執(zhí)行社會政策。而公共政策的本質(zhì)是社會利益的幾種反映，是對社會利益的權(quán)威性安排。所以公共政策的功能和作用就是利用權(quán)威安排利益，利益安排是一個動態(tài)過程，從利益選擇到利益整合到利益安排落實，公共政策的整個過程伴隨著這樣一種利益取向的行為過程，從而增進社會的整體利益。這從陳慶云對于公共政策的定義中可以得到證明：“公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公正安排社會利益的過程中所指定的行為準則?！鄙鐣呤枪舱叩囊徊糠郑ㄒ妶D一），但是社會政策的強大就在于它超出公共政策的那一部分，即圖一中的陰影部分。黃晨熹認為，通過分析社會政策的目標(biāo)———“解決社會問題、滿意社會需求和提升社會福祉”，即可厘定社會政策和公共政策的分界。首先，政府通過實施國家福利政策建立社會服務(wù)和一些社會福利項目，并由政府來主導(dǎo)和完成這些服務(wù)和福利項目。傳統(tǒng)的國家福利政策包括社會保障政策、住房政策、訓(xùn)練政策、醫(yī)療政策和社會工作政策五個方面，這部分既屬于公共政策也屬于社會政策。其次，政府通過一些政策來直接影響社會福利和社會利益，例如經(jīng)濟政策、移民政策以及稅收政策。社會政策的鼻祖蒂特馬斯（Tit-muss）提出這部分在社會政策中屬于主體部分，是社會政策這座冰山水下的部分。蒂特馬斯將這部分定義為財政福利。蒂特馬斯的財政福利是指：“具有明確社會目標(biāo)的特殊減稅和退稅措施，如在很多發(fā)達國家，凡公民進行慈善捐款、撫養(yǎng)子女等，都可以獲得所得稅的減免，從而增加公民凈可支配收入?！痹诘偬伛R斯看來，“個人的稅收減免在某種程度上實際就是一個終極轉(zhuǎn)移……”而這與公共政策中直接影響福利有異曲同工之妙，可見，這部分公共政策依舊包含有社會政策。第三，政府通過一些政策來間接影響社會福利和社會利益。這部分的公共政策是間接影響福利的，故不肯定是政府主導(dǎo)的，有可能是通過某種媒介或者制度施加了這種影響。例如慈善基金會慈善捐款的稅收減免可以讓非政府組織和社會機構(gòu)關(guān)心需要關(guān)心的人，以及政府頒布的政策條例等。這部分社會政策與公共政策有肯定的差異，主要取決于對此的看法，看法不同就會有不同的答案。蒂特馬斯認為，與企業(yè)的就業(yè)以及各種醫(yī)療補貼、保險等附帶的與福利有關(guān)的，經(jīng)常由政府強制實施，假如社會政策定義中包含一些由非政府的社會實體作出的決策或者是實施的政策，那么這些社會政策是不屬于公共政策，比如企業(yè)為主體的、社區(qū)為主體的、非政府組織為主體的，等等。最終，通過以上三點的論述可見，社會政策絕大多數(shù)的部分和內(nèi)容都包括在公共政策中。因此，從這個意義上而言，將社會政策視為公共政策的一部分是可以理解的。究竟社會政策的討論和進展才開頭不久，在歷史的長河中，在任何國家或地區(qū)，由政府主導(dǎo)的公共政策無處不在，同時影響力也非常深遠，而社會政策的重點和核心就在于提高公民的“福利”。這也是最簡潔、最快速地區(qū)分社會政策與公共政策的方法。隨著福利多元化的進展，公共政策在某些領(lǐng)域已經(jīng)受到肯定限制或者說是有肯定的局限，通過實施社會政策或許會產(chǎn)生更好的效益。例如福利的供應(yīng)、合作機制、運行模式等。既有利于國家和社會的互補，各自發(fā)揮自己的特點，同時也有助于公共性、工藝性、社會性的進展，通過彼此的協(xié)調(diào)互動，實現(xiàn)公民社會的良性運行。因此，可以借鑒克雷斯德紐伯格（ChrisdeNeubourg）提出的“福利五邊形”（圖略）來豐富和進展對于社會政策領(lǐng)域增進福利的理解。每一個時代、每一個區(qū)域、每一個社會中都會存在“福利五邊形”，既是社會個體滿意個人福利，同時也是社會福利多元進展的需要，少了福利五邊形中的一角都會有缺陷，相互結(jié)合更能發(fā)揮最大作用，進而達到目的。這樣社會政策不僅包括政府直接關(guān)心公民滿意其需求的政策，還包括政府對其他社會福利供應(yīng)者與供應(yīng)機構(gòu)進行引導(dǎo)、規(guī)范和供應(yīng)促進的政策。社會政策與公共政策的關(guān)系就像一對孿生兄弟，彼此并行不悖共同生存進展，一起解決現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和全球化過程中的新問題。

社會政策的分析框架

這里提出“一二三四”這樣一個分析框架基本可以容納現(xiàn)有社會政策的主要內(nèi)容。一個規(guī)律起點。將“需要”作為規(guī)律的起點，主要基于以下考慮。第一，社會政策關(guān)注人的需要。馬克思就認為“需要是人的本質(zhì)屬性”。馬克思認為，人和動物的本質(zhì)區(qū)分就在于二者的需要和對于需要的滿意方式不同。人的需要具有社會的意義，意味著人之所以為人就是由于他們的需要存在而且在社會中能得到滿意。一個人只要存在于社會之中，他就存在需要，人的需要是人在實踐活動中的內(nèi)在驅(qū)動力。社會人的需要是多層次的，他不僅尋求生存需要的滿意，還尋求進展和享受需要的滿意。社會中的個體的需要在不同的社會進展階段上、在不同的文化背景中、在不同的地域和社會人自身扮演的角色上都會有不同的表現(xiàn)方式。社會政策從建立之初到現(xiàn)在，目標(biāo)都是愛護公民的社會權(quán)利，實現(xiàn)公民的需要，促進社會平安，提升社會福祉。滿意個人需要是手段，滿意社會需要是目的。很明顯，只要目的實現(xiàn)了，手段運用得充分與否就無關(guān)緊要了，特殊是滿意需要必需運用資源，以盡可能少的投入來實現(xiàn)既定的目的。需要本身和什么被作為需要來看待，都是變化著的。其次，社會政策中公民社會權(quán)利的實現(xiàn)。馬歇爾（Marshall）認為“公民權(quán)利是由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利組成”。其中，社會權(quán)利是公民權(quán)利的最高形式，社會權(quán)利的實現(xiàn)也是以社會福利的總體進展為條件的。社會權(quán)利的進展，代表了社會福利進展過程中的公民觀念轉(zhuǎn)變，同時也體現(xiàn)了對于是否滿意“需要”親密相關(guān)聯(lián)。由于，通過社會福利的關(guān)心使得自己的需要得到滿意，從而使社會權(quán)利得到提升。二個價值標(biāo)準。一般來說，一是個人的基本需要必需得到適度的滿意，才可能體會到幸福與歡樂；二是個人的需要滿足度高，個人福祉感知度就高。因此，福祉與滿足是社會政策從規(guī)律起點動身的兩個重要價值標(biāo)準。三種協(xié)調(diào)力氣。政府、市場和社會是實施社會政策的三種主要協(xié)調(diào)者。第一，從市場對政府而言，促進經(jīng)濟政策的繁華進展，滿意社會成員的高質(zhì)量需要。同時市場是政府財政經(jīng)費的主要來源，政府的財政力量有了保障，就能更好地供應(yīng)公共物品和公共服務(wù)，使社會政策的正向功能發(fā)揮到最大。市場主體還可以參加到公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中，分擔(dān)政府的壓力。良好的運行體制機制更能削減社會政策在實施過程中消失的弊端，降低政府管理的難度。從政府對市場而言，可以進行宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康穩(wěn)定進展。同時進行市場監(jiān)管，建立更完善的社會保障政策的體系。其次，從社會對政府而言，社會的自組織單位是社會自治和管理的重要途徑，培育和進展“第三部門”，實現(xiàn)公民的有序政治參加度。同時，“第三部門”的進展在肯定程度上可緩解市場帶來的不利因素，有助于促進社會政策的目標(biāo)實現(xiàn)和價值，增加社會資本，促進社會相信，建立利他主義的氛圍。從政府對社會而言，政府可以為“第三部門”供應(yīng)權(quán)威的指導(dǎo)和政策支持，同時供應(yīng)經(jīng)濟支持，保證“第三部門”長期穩(wěn)定有效的進展。政府也要對“第三部門”進行監(jiān)管，促進“第三部門”的使命感、責(zé)任感和服務(wù)精神。第三，從社會對市場而言，社會中的自組織可以起到橋梁作用，促進市場機制的良性運轉(zhuǎn)。從市場對社會而言，關(guān)注企業(yè)和社會的整體利益對于將來社會的進展是極其重要的，通過利益整合鏈來促進社會政策的進展。四種關(guān)鍵因素。社會政策分析從決策到執(zhí)行，有四個因素始終伴隨是社會政策最重要的因素，即社會政策的目標(biāo)、社會政策的資源、社會政策的結(jié)構(gòu)、社會政策的流程（見圖四）。第一，社會政策的“目標(biāo)”，即達到什么樣的狀態(tài)。在制定社會政策和執(zhí)行社會政策的過程中，瞄準目標(biāo)是社會政策運行的最核心機制，而社會政策的目標(biāo)就是愛護在市場經(jīng)濟條件下的公民社會權(quán)利和整個社會福祉。通過滿意公眾的需要和達到滿足的標(biāo)準后，在政府、社會、市場的參加協(xié)調(diào)下，使社會政策達到目標(biāo)，目標(biāo)群體的受益范圍更加廣泛。其次，社會政策的“資源”，即在實現(xiàn)社會政策目標(biāo)過程中，所要借助、開發(fā)和利用的包括人力、物力、財力、信息流等資源，從而實現(xiàn)社會政策終極目標(biāo)。“資源”扮演了橋梁的作用，只有通過這些資源的合理運用，社會政策才能順當(dāng)實施。第三，社會政策的“結(jié)構(gòu)”，即社會政策的主體結(jié)構(gòu)，主要是縱向的主體結(jié)構(gòu)。一般狀況下，“資源”的流淌都是根據(jù)肯定的結(jié)構(gòu)進行，社會政策的主體結(jié)構(gòu)也為政策資源的整合和共享供應(yīng)了保證。第四，社會政策的“流程”，社會政策根據(jù)既定的目標(biāo)合理運用資源，從結(jié)構(gòu)內(nèi)部到結(jié)構(gòu)外部的實踐過程就是“流程”?！俄f伯斯特大辭典》就把流程定義為“為達到預(yù)想的目標(biāo)或產(chǎn)品的一系列有序而完善的步驟或操作”。流程與結(jié)構(gòu)之間也是相互依靠的，可以說：結(jié)構(gòu)是靜態(tài)的流程，而流程則是動態(tài)的結(jié)構(gòu)。對于流程來說，其中也涉及許多環(huán)節(jié)，比如決策、流程的落實、路徑選擇、掌握監(jiān)督和效果評估等。通過以上社會政策的“一二三四”分析可見，目標(biāo)、資源、結(jié)構(gòu)和流程之間，“你中有我，我中有你”，共同作用、相互促進，從而解決社會問題、促進社會平安、實現(xiàn)社會福利普遍化、增進社會福利，進而對外部環(huán)境產(chǎn)生樂觀的影響；外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境的不斷溝通，使系統(tǒng)運行更加穩(wěn)定。

社會政策的將來趨向

自20世紀70年月以后，社會政策領(lǐng)域消失了理論多元化、地域多元化、福利多元化、政策周期化和社會整合化的趨勢。同時，社會政策的進展，公民身份、社會權(quán)利，以及伴隨著風(fēng)險和不確定性的增加，社會政策應(yīng)當(dāng)“擴面”發(fā)揮更大的作用。社會政策的進展重點在于對市場經(jīng)濟所帶來的嚴峻不公正進行肯定程度的彌補，也就是向社會弱勢群體進行政策傾斜，即向社會弱勢群體供應(yīng)食物、衣服、金錢、住房以及供應(yīng)訓(xùn)練費用和醫(yī)療救濟等。這也是社會政策在進展中國家和發(fā)達國家進展和改革的趨勢。毋庸置疑,將來一段時間內(nèi)，社會政策將連續(xù)保持快速進展勢頭,社會政策和經(jīng)濟政策的關(guān)系將更加清楚明白,政府公共福利支出及其比重將有所上升,醫(yī)療衛(wèi)生、收入維持、住房保障、就業(yè)平安、福利服務(wù)等連續(xù)成為社會政策關(guān)注和進展的重點領(lǐng)域。主要歸納為以下幾點：（一）理論多元化趨勢理論及實物界的多學(xué)派局面對費邊主義福利國家理論提出新的挑戰(zhàn)。福利國家藍圖的設(shè)計師、被人譽為“福利國家之父”的貝弗里奇就深受費邊主義思想的影響。新左派認為，福利國家根本無法調(diào)和與滿意市民的福利需求；新認為，隨著福利的擴張，全部人的需求無法滿意，反而簡單導(dǎo)致福利依靠問題越來越嚴峻。還有女權(quán)主義者認為，男性和女性在福利的供應(yīng)中存在“性別化”的對待。因此，面對不同觀點導(dǎo)致的理論多元現(xiàn)象，應(yīng)探尋社會政策新的進展方向，使社會政策更加促進社會的和諧，建立具有分散力的社會關(guān)系，形成社會共同體。（二）地域多元化趨勢將來社會政策的制定和實施不僅僅與一國中心政府和地方政府有關(guān)，還可能與國際社會以及國際組織等有關(guān)。社會政策的地域范圍已經(jīng)從國內(nèi)擴展到國外，借鑒其他國家的進展成果，如何應(yīng)對地域多元化導(dǎo)致的國際社會政策對國內(nèi)社會政策的影響是一個新的課題。（三）福利多元化趨勢福利多元化主要是指福利的供應(yīng)更加多樣化，社會政策將引領(lǐng)社會的進展，經(jīng)濟政策為社會政策供應(yīng)基礎(chǔ)保證，社會政策于經(jīng)濟政策將更加協(xié)調(diào)運行，因此，福利多元化使得原來的“福利國家”變成“福利社會”。（四）政策周期化趨勢政策是一個從初步產(chǎn)生效果到具有社會效應(yīng)并漸漸退卻的過程。因此，政策也是具有生命的，是具有生命周期的。生命周期是指一個人從誕生到死亡的全部生命歷程中所經(jīng)受的具有明顯不同的經(jīng)濟和社會特征階段，根據(jù)年齡可以分為兒童期、成年期和老年期等。而政策生命周期是指政策也是具有肯定“壽命”性質(zhì)的，有終結(jié)之時。政策規(guī)范有