公共政策分析導(dǎo)論

公共政策分析

PublicPolicyAnalysis

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院周超教授

公共政策分析導(dǎo)言：公共政策分析〔PublicPolicyAnalysis〕，是20世紀(jì)50年以后逐漸從政治學(xué)和行政學(xué)中別離和開(kāi)展起來(lái)的一門(mén)令人矚目的新興學(xué)科。它是以公共政策的性質(zhì)、原因和效果作為研究對(duì)象，探討在不同的政策環(huán)境中，政策系統(tǒng)的構(gòu)成要素和運(yùn)行機(jī)制，政策制定、執(zhí)行和估過(guò)程的理論、方法和技術(shù)，是一門(mén)跨學(xué)科、綜合性的科學(xué)，具有很強(qiáng)的政治性、實(shí)踐性和操作性。它的出現(xiàn)被譽(yù)為當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)開(kāi)展過(guò)程中的一場(chǎng)“科學(xué)革命〞。在當(dāng)代西方公共管理理論的研究和實(shí)踐中，由于公共政策分析關(guān)注對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題的分析、政策目標(biāo)〔價(jià)值〕確立的客觀性研究、政策對(duì)社會(huì)稀缺資源分配的合理性的探討，在政府政策制定、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，有力地促進(jìn)了政府政策的效益、效率和公平的提高，因此，越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界、政府和社會(huì)的關(guān)注和重視。我國(guó)是80年代末90年代初，伴隨著“決策民主化、決策科學(xué)化〞問(wèn)題的提出，才逐步從西方引進(jìn)這門(mén)學(xué)科。目前，隨著我國(guó)MPA教育的開(kāi)展，公共政策分析作為核心課程，也越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界、政府和社會(huì)的關(guān)注和重視。causespolicieseffects制定執(zhí)行評(píng)估評(píng)估第一章公共政策的根本概念第一節(jié)何謂公共政策？

有多少政策分析家，就有多少種說(shuō)法。

個(gè)人問(wèn)題公共問(wèn)題政策問(wèn)題當(dāng)社會(huì)需求?公共部門(mén)的支付能力==公共問(wèn)題〔物質(zhì)、金錢(qián)、時(shí)間、人才、技術(shù)等等就變成了稀缺資源〕

個(gè)人？公司？市場(chǎng)？社會(huì)？媒體？利益集團(tuán)？NGO？政府

公共政策:公共政策就是對(duì)稀缺資源的權(quán)威性分配。單個(gè)或一組政治人物在其權(quán)力范圍內(nèi)對(duì)某一問(wèn)題或事態(tài)作出的一系列決策.這些決策涉及到目標(biāo)的選擇以及到達(dá)目標(biāo)的手段.第二節(jié)公共政策的形式與特征1、公共政策的形式：通常是指法律、方案、規(guī)劃、預(yù)算、方案、決策、決議等等。2、公共政策的特征：〔1〕問(wèn)題導(dǎo)向〔2〕目標(biāo)取向〔3〕價(jià)值傾向〔4〕權(quán)威分配第三節(jié)公共政策的分類類1、公共政策的分類：根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)公共政策進(jìn)行各種劃分。2、公共政策的類型：〔1〕元政策、根本政策、具體政策〔從政策的層次〕〔2〕實(shí)質(zhì)性政策與程序性政策(內(nèi)容)〔3〕積極的政策和消極的政策〔性質(zhì)〕〔4〕全局性與局部性政策〔范圍〕〔5〕經(jīng)濟(jì)/教育…(研究領(lǐng)域)第四節(jié)公共政策分析的方法1、純粹理性模型：決策追求最優(yōu)2、漸進(jìn)模型：新政策是對(duì)舊政策的補(bǔ)充和修正

3、有限理性模型：決策追求滿意4、混合模型：理性模型與漸進(jìn)模型的調(diào)和5、系統(tǒng)模型：政策是政治系統(tǒng)的輸出6、團(tuán)體模型：政策是團(tuán)體利益的平衡7、精英模型：政策是精英分子偏好8、制度論模型：政策是組織的產(chǎn)物9、對(duì)策論模型：政策是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的理性選擇

1、純粹理性模式

1、決策者面臨的是一個(gè)既定的問(wèn)題。這一問(wèn)題可以同其他問(wèn)題相區(qū)別，它是重要的。2、引導(dǎo)決策者作出決策的各種目標(biāo)和價(jià)值是明確的；而且，可以按它們的重要性不同而依次排列。3、處理問(wèn)題的各種可供選擇的方案為決策者一一考慮。4、決策者對(duì)可供選擇的每一方案可能出現(xiàn)的結(jié)果〔本錢(qián)/效益〕進(jìn)行了調(diào)查研究。5、每一個(gè)選擇方案和其可能出現(xiàn)的結(jié)果能與其他選擇方案相比較。6、決定者將采用其結(jié)果能最大限度地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和價(jià)值的方案。純粹理性主義

〔PureorComprehensiveRationalism)1、系統(tǒng)分析作為理論根底〔Systemsanalysisasametatheory〕2、統(tǒng)計(jì)經(jīng)驗(yàn)主義作為方法論(Statisticalempiricismasmethodology)3、價(jià)值最優(yōu)化作為決策標(biāo)準(zhǔn)(Optimizationofvaluesasadecisioncriterion)2、漸進(jìn)主義模式的提出1、目的或目標(biāo)的選擇，對(duì)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的行動(dòng)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的分析，兩者是互相交織、密不可分的關(guān)系。2、決策者只考慮解決總是的種種可供選擇的方案的一局部。這些方案同現(xiàn)行政策只有量上〔程度上〕的差異。3、對(duì)每一可供選擇的方案來(lái)說(shuō)，決定者只能對(duì)其產(chǎn)生的某些“重要〞后果進(jìn)行評(píng)價(jià)。4、決定者所面臨的問(wèn)題經(jīng)常被重新界定。漸進(jìn)主義允許對(duì)目的—手段和手段—目的進(jìn)行無(wú)限的調(diào)整，從而使問(wèn)題比較容易得到處理。5、處理問(wèn)題的決定和解決問(wèn)題的“正確〞方法并不是唯一的?？疾煲粋€(gè)決定的優(yōu)劣并不要求各種各樣的分析者一致認(rèn)為這一決定是否達(dá)成既定目標(biāo)的最有效的手段，而是看他們是否直截了當(dāng)?shù)匾恢峦膺@一決定。6、漸進(jìn)的決定形成，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是補(bǔ)救性的。它更多地是為了改革當(dāng)今具體的社會(huì)病，而不是為了提出未來(lái)社會(huì)的目標(biāo)。2、純粹反理性主義

(Pureanti-rationalism)1、多元主義作為理論根底；(Pluralismasametatheory)2、歷史和案例分析作為方法論；(Contextualandcaseanalysisasmethodology)3、社會(huì)合理性作為決策標(biāo)準(zhǔn)；(Socialrationalityasadecisioncriterion)4、精英決策模型〔ELITETHEORY〕托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒〔HarmonZeigler〕在?民主制度的挖苦?〔TheIronyofDemocracy〕一書(shū)中，概括了杰出人物理論的主要思想：1、社會(huì)分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無(wú)權(quán)的多數(shù)人。只有少局部人才有權(quán)為社會(huì)分配價(jià)值，而群眾那么不能決定公眾政策。2、少數(shù)的統(tǒng)治者不是被統(tǒng)治的群眾的代表，杰出人物主要來(lái)自社會(huì)中社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的那個(gè)階層。3、非杰出人物向杰出人物的轉(zhuǎn)化必然是一個(gè)緩慢而又持續(xù)的過(guò)程，從而才能保持社會(huì)的穩(wěn)定并防止發(fā)生革命。在非杰出人物中，只有那些接受杰出人物的一致意見(jiàn)的人，才被允許進(jìn)入統(tǒng)治集團(tuán)。4、在社會(huì)制度的根本價(jià)值觀和維護(hù)這一社會(huì)制度方面，杰出人物的看法是一致的?！苍诿绹?guó)，杰出人物在包括私人企業(yè)、私人財(cái)產(chǎn)、有限制的政府和個(gè)人自由等問(wèn)題上看法是一致的?！?、公共政策所反映的不是群眾的要求，而是反映了杰出人物的主要價(jià)值觀，公共政策的變化將是漸進(jìn)性的，而非革命性的?！矟u進(jìn)的變革以現(xiàn)系統(tǒng)最小改變和最少混系統(tǒng)性的方式，對(duì)威脅社會(huì)系統(tǒng)的事件作出反響?！?、活潑的杰出人物很少受麻木不仁的群眾的直接影響。5、利益集團(tuán)模型：政策是利益集團(tuán)平衡的結(jié)果影響政策的方式：1、院外活動(dòng)----游說(shuō)2、競(jìng)選捐款----尋找代理人3、宣傳活動(dòng)----制造輿論4、民意調(diào)查----尋求民意支持5、抗議示威----施加壓力對(duì)政府政策的影響力：假設(shè)其它變量均相同的條件下，1、成員規(guī)模、2、專業(yè)知識(shí)水平3、集團(tuán)的組織和凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)的技巧4、財(cái)力和其它資源、5、社會(huì)地位、6、是否存在與之競(jìng)爭(zhēng)的組織、7、官方人事對(duì)集團(tuán)的態(tài)度以及在政治決策系統(tǒng)中所處的地位。第五節(jié)公共政策研究的方法論困境1.Approaches/Methods:

treatapproaches/methodsasafoundationalfactorandbelievethatscientificmethodscanbefoundouttosolveallsocialproblems.2.Actors/Policy-makers:

treatactorsasakeyexplanatoryvariableandfocusontheactors’interestsandcapabilities.

3.Institutions/Environments:regardinstitutions/circumstancesascriticalanalysisfactorsandemphasizethatwhattheactorsseekanddodependsonthepolitical,economic,andsocialinstitutionsthatsurroundthem.第六節(jié)政策過(guò)程模型1、問(wèn)題的形成：何謂公共問(wèn)題？是什么使它成為政策問(wèn)題？它是怎樣被提到政府的議事日程上的〔政策議程〕？2、政策方案的制定：解決問(wèn)題的備選方案是怎樣制定的？什么人參與政策方案的制定過(guò)程？3、政策方案的通過(guò)：政策方案是怎樣被正式通過(guò)和公布