論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新

公選課《現(xiàn)代公共管理學》課程論文淺談區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新航海學院陸上1091黃春桓摘要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程加速推進的背景下,區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構“科學發(fā)展觀”與“和諧社會”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問題的滋生及其成因,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。

關鍵詞:區(qū)域公共問題;區(qū)域公共管理;制度創(chuàng)新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Ｗｉｌｓｏｎ,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創(chuàng)新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內(nèi)外公共管理環(huán)境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內(nèi)公共行政學界率先對“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進行了探索性研究①。現(xiàn)在看來,伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程的不斷加速,傳統(tǒng)社會公共問題“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對和要解決的是區(qū)域性公共問題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。

一、區(qū)域公共問題及其成因

(一)全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題。自二戰(zhàn)結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區(qū)域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問題”和“中觀區(qū)域性公共問題”。伴隨經(jīng)濟全球化進程和世界新區(qū)域主義運動的興起,民族國家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉變,加之作為政治目的的區(qū)域化進程的加快,使得洲際內(nèi)跨國間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。諸如相互貿(mào)易與投資、國家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內(nèi)部力量已經(jīng)無法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國家甚至所有國家的集體決策和協(xié)調(diào)行動。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區(qū)域公共問題。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,國內(nèi)的分權化改革和市場化進程在不斷推進.而2001年中國正式加入ＷＴＯ,更宣告中國的市場經(jīng)濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內(nèi)和國外兩個市場的激烈競爭。由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應等。

(三)工業(yè)化和城市化的推進產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題。近20多年來,中國的工業(yè)化進程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會公共問題的空間重組和空間集聚,其結果也萌發(fā)了復雜的區(qū)域公共問題。主要表現(xiàn)在:1.城鄉(xiāng)二元結構問題。在我們看來,中國的城鄉(xiāng)二元結構問題,從某種意義上說,是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異。從這一視角看,轉型時期的城鄉(xiāng)二元結構問題,非常值得區(qū)域公共管理開展長期的理論與實證相結合的探究,比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問題等等。2.行政區(qū)劃變革問題。從歷史發(fā)展的角度看,改革開放以來,在市場化、工業(yè)化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。因此,需要加強公共管理學科視野的研究。3.流域治理問題。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關系密不可分。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。(四)現(xiàn)代化進程中的區(qū)域公共問題日益加劇。從現(xiàn)代化進程和發(fā)展理論視角來看,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。中國是一個嚴重非均衡發(fā)展的國家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關國家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。這些問題主要有:1.國內(nèi)的東、中、西部之間,在經(jīng)濟發(fā)展水平、制度文明、社會發(fā)育、競爭優(yōu)勢等方面差距明顯,形成發(fā)達區(qū)域、次發(fā)達區(qū)域和欠發(fā)達區(qū)域的發(fā)展鴻溝。2.東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎較好的省份出現(xiàn)滯脹和結構性蕭條的發(fā)展困境,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢。3.老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴大的“馬太效應”趨勢。4.沿海一些發(fā)達省份的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑

(一)治理理念的轉變:從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問題管理中的政府制度創(chuàng)新,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失,確立區(qū)域公共管理的新思維。1.在政府治理的社會背景上,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的大勢所趨。在這樣一種權變、風險、不確定性的復雜社會生態(tài)下,社會公共事務表現(xiàn)出高度滲透的趨勢,區(qū)域乃至全球社會間結成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的價值導向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務為價值導向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學觀,把大量跨越國界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務納入自身的管理范圍,由此實現(xiàn)社會公共事務的分層治理和細分治理。3.在社會公共事務治理的主體上,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟組織,形成了區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務的新格局。4.在公共權力的運行向度上,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權威,彼此間是合作網(wǎng)絡和交叉重疊的關系。它主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關系、確立集體行動的目標等方式實施對區(qū)域公共事務的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作?？傊?根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國內(nèi)區(qū)域公共管理3種類型。

(二)治理機制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡制。在公共事務的治理機制上,區(qū)域公共管理觀認為,治理紛繁雜蕪的公共事務尤其是區(qū)域性公共事務,沒有絕對的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡的區(qū)域公共問題治理新機制。誠如著名學者約瑟夫?Ｓ.奈、約翰?Ｄ.唐納胡所指出的:“全球性的最大特點是網(wǎng)絡性,因此,這些治理機制也應當是網(wǎng)絡性的,而不是等級制的?！薄爸卫砣詫⒔⒃诿褡鍑覟橹行牡幕A之上。國家權力、國家間的權力分布仍然十分重要……但是,‘國家’的舊有形象或許將變得越來越與實際不符,因為國家機構與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來越網(wǎng)絡化而難分彼此。跨政府關系網(wǎng)絡、跨國關系網(wǎng)絡將變得越來越重要?！盵1](Ｐ13)組織間網(wǎng)絡治理最成功的典范莫過于歐盟的區(qū)域治理。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會政治體系的兩個構成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機制;在這4種治理類型中,法國一般被貼上“國家主義”的標簽,美國以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網(wǎng)絡治理)的實例。在此基礎上,國內(nèi)有學者對貝婭特?科勒—科赫的4種治理機制做了進一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征。由此可以看出,國家主義、多元主義、法團主義治理機制主要適用于某個民族國家或行政區(qū)政府,而網(wǎng)絡主義治理機制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。

(三)制度基礎的建構:從“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理。從目前的現(xiàn)狀來看,我國區(qū)域公共問題管理的制度基礎非常薄弱。由于尚未建構起適應區(qū)域公共問題管理需要的相應制度體系,政府對區(qū)域公共問題的管理仍沿襲“國家簡單化”的思維觀念和方式手段。所謂國家簡單化管理,是指高度集權的計劃體制下,由于國家官僚的極度理性而設計的一種“假、大、空”式的公共問題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設計嚴重脫離實際而不具有可操作性和問題的針對性。簡而言之,國家簡單化管理,就是官僚在過分自信的情況下濫用國家權力,對復雜的社會公共問題做簡單化處理的一種治理安排[2](Ｐ3)。國家簡單化的管理制度,難以應對區(qū)域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達國家那種“國家精密化”的管理制度。所謂國家精密化管理,是指成熟市場經(jīng)濟國家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設計的一種縝密、精細、法治的公共問題管理制度。中國或國內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強,沒有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架;區(qū)域的劃分非常簡單和籠統(tǒng),而且變動很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍;尚未有相對獨立、具有憲政法治基礎的專門區(qū)域管理機構,等等。

(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策。傳統(tǒng)上我國中央政府或地方政府,只有面向國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新,重要的內(nèi)容還在于實現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉變。

1.國家間政策一體化。政策一體化是指政府有意采取超出國民待遇范圍的措施,通過調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)艺吆蛨?zhí)行機制的相互認可來減少管理體制所帶來的市場分割的負面效應。目前,國際上的區(qū)域一體化安排(ＲｅｇｉｏｎａｌＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ)如歐盟(ＥＵ)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟關系協(xié)定(ＣＥＲ),在國家間政策一體化方面堪稱典范。通過國內(nèi)政策配合、國家標準和規(guī)章的協(xié)調(diào),以及對外國管理體制和達標評定程序的認可3種模式,國家間政策一體化可以獲取豐厚的經(jīng)濟收益,主要是降低交易成本、擴大開放和增加國內(nèi)市場的公平競爭、將外部溢出效應“內(nèi)部化”、對實行自由貿(mào)易的成員方進行補償?shù)臋C制等[3](Ｐ97)。因此,中國政府應積極參加東盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實現(xiàn)與這些國家的政策一體化目標。2.政治目的下的“次區(qū)域”一體化政策。由相鄰的若干民族國家或地區(qū)結成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個成員國之間實行“俱樂部規(guī)則”,可以共同提供國家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會的政治制度,以及民主價值觀的形成等區(qū)域性政治公共物品。這種“次區(qū)域”一體化政策可以減少鄰邦間的摩擦、減緩社會及政治壓力、鞏固民主與政治制度、提升“弱小政體”的談判和討價還價能力,比如中國與俄羅斯以及中亞幾個國家建成的“上海合作組織”、中國與東南亞諸國結成的“大湄公河”次區(qū)域合作組織等。3.實施區(qū)域功能政策。(1)競爭政策。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,競爭政策在區(qū)域經(jīng)濟一體化和建設統(tǒng)一大市場、消除政府間惡性競爭方面起著極其重要的作用。比如在歐盟,競爭政策被奉為單一歐洲市場的第三根支柱,因為它的目的是通過消除一切阻礙、限制或扭曲歐盟范圍內(nèi)自由競爭的行為,保證歐洲統(tǒng)一大市場中公平競爭的和諧有序進行[4](Ｐ13)。歐盟競爭政策有著雄厚的法律基礎。然而,我國目前的競爭政策的法律基礎很不完善,除《中華人民共和國反不正當競爭法》(1993)第7、30條有相關限制不正當競爭的條款外,很少有其他法律涉及地方政府間競爭和地方保護的規(guī)定。因此,要規(guī)范我國地方政府間的合理競爭,消除地方保護主義現(xiàn)象,就必須建構競爭政策的法制基礎。(2)區(qū)域(地區(qū))發(fā)展政策。這一政策旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,減小區(qū)域間的發(fā)展差距。正如上文所分析的,區(qū)域政策必須以堅實的制度基礎做保障,比如,歐盟的區(qū)域政策有3個必不可少的方面:歐洲地區(qū)發(fā)展基金(后又發(fā)展為包括發(fā)展基金、結構基金、凝聚力基金在內(nèi)的豐富的資金體系)、涉及地區(qū)問題的政策機構(主要包括歐洲投資銀行、歐洲社會基金、歐洲煤鋼共同體、歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金)、對各類具有不同程度地區(qū)效應的政策予以協(xié)調(diào)[5](Ｐ159)?？梢钥闯?獨立運作的基金、專門負責的職能機構和區(qū)域政策間的協(xié)調(diào)是保證區(qū)域發(fā)展政策有效落實的基礎。因此,在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事業(yè)中,我國政府必須關注這方面的問題。

[參考文獻]

[1][美]約瑟夫?Ｓ.奈,約翰?Ｄ.唐納胡.全球化世界的治理[Ｍ].北京:世界知識出版社,2003.

[2][美]詹姆