關于《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析上

《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析上提要：任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經濟、政治、社會發(fā)展等多角度，分析了我國制定《人口與計劃生育法》的立法背景;對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計劃生育，從而制定專門《人口與計劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結。文章還聯(lián)系實際，對國家立法過程中若干備受關注的重點、難點問題，如生育政策的立法表述、社會撫養(yǎng)費制度的確立、計劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進行了概括性的分析和闡述。社會主義市場經濟體制的逐步建立和社會主義民主法制建設進程的加快，對依法治理人口與計劃生育工作提出了更高的要求。人口與計劃生育工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應新形勢發(fā)展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認，從而結束了有國策而無國法(這里指國家基本法律)的歷史。國家制定《人口與計劃生育法》既是貫徹落實黨的十五大提出依法治國基本方略和落實計劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩(wěn)定低生育水平，保障計劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關注的重點、難點問題作一介紹與評析。一、我國《人口與計劃生育法》的立法背景分析任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經濟、政治、文化、社會發(fā)展等諸多方面。有的立法既有國內因素的考慮，還有國際因素的考量。就我我國實行計劃生育近30年來，已形成了一套較為完整的、經實踐證明是行之有效的政策措施、規(guī)章制度和管理方法，初步探索了一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，逐步推行了一系列重大的改革舉措，迫切需要通過法律的形式固定下來，使之長期堅持下去并不斷發(fā)展完善。3、政治背景(因素)分析隨著依法治國基本方略的實施，國家計劃生育管理必須全面納入法治軌道。為了規(guī)范計劃生育行政管理部門及其工作人員依法管理計劃生育的行政行為，做到有法可依，嚴格執(zhí)法，文明執(zhí)法，必須制定專門法律。實行計劃生育涉及公民的基本權利和義務，為了更好地體現(xiàn)權利義務相統(tǒng)一原則，應當改變以往在計劃生育工作中存在的對公民重義務、輕權利、重管治、輕服務的狀況，國家也急需制定專門法律來明確規(guī)定公民履行計劃生育義務的同時本應享有的合法權利。為保障計劃生育工作健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，需要由國家立法明確規(guī)定各級政府、計劃生育行政管理部門及相關部門、各類社會組織在人口與計劃生育工作中應承擔的義務及法律責任，以及為計劃生育工作提供必要的保障條件，為綜合治理我國人口問題提供法律依據。實踐證明，僅僅依靠地方立法，難以完成這一重任，必須由國家制定專門法律予以規(guī)范和保障。此外國家立法也具有較好的地方立法和行政立法基礎。人口與計劃生育國家立法始于70年代末，前后起草、論證30余稿，為新一輪人口與計劃生育國家立法積累了有益的經驗和教訓。80年代以來，全國各省、市、自治區(qū)相繼制定了計劃生育條例(西藏、新疆制定了政府規(guī)章)，計劃生育行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定逐步納入正軌。廣大干部、群眾迫切要求依法管理計劃生育工作。我國民主法制建設進程加快，既對依法治理計劃生育提出了更高的要求，也為國家立法創(chuàng)造了有利條件。近年來計劃生育行政機關及其工作人員依法行政水平不斷提高。廣大計劃生育專兼職人員的法制觀念、群眾觀念、服務觀念不斷增強，初步形成了依法治理計劃生育的法制環(huán)境。國家立法具有堅實的工作基礎。20世紀90年代以來，人口與計劃生育工作適應改革開放和建立社會主義市場經濟體制的形勢，堅持深化改革，從工作的指導方針、改革思路、管理機制以及工作方法都發(fā)生了深刻的變化，為國家立法奠定了堅實的工作基礎。(二)制定《人口與計劃生育法》的國際背景分析多年來，我國積極參與人權及人口問題的國際交流與合作，截止目前，我國已加入的國際人權公約主要有：《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約》等;簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發(fā)展宣言》、《關于進一步執(zhí)行〈世界人口行動計劃〉的建議》、1994年國際人口與發(fā)展大會通過的《國際人口與發(fā)展行動綱領》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關計劃生育條款規(guī)定的情況下履行國際公約、文件所載的義務。我國的計劃生育工作，體現(xiàn)國際公約、國際文件對公民生育權的尊重和保護。20世紀90年代以來，我國認真借鑒國際成功經驗，改進和提高計劃生育和生殖健康水平，履行對國際公約和國際文件的承諾。為了更好地體現(xiàn)我國對人權的尊重和保護，進一步樹立我國計劃生育工作的良好形象，全面參與國際事務，國家也有必要制定專門的《人口與計劃生育法》。國家立法具有較為有利的國際環(huán)境。中國人口與計劃生育政策得到了國際社會越來越多的支持和理解。二、我國《人口與計劃生育法》的立法過程述略我國人口與計劃生育的法制建設起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關法律、法規(guī)到國家制定人口與計劃生育專門法律的漫長道路。1978年3月全國人大五屆一次會議通過的憲法首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定，“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發(fā)展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。從1982年起，我國就將實行計劃生育，控制人口數量，提高人口素質確立為國家的基本國策，并逐步形成了一系列開展計劃生育工作的方針、政策。由于當時不具備制定計劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關婚姻、收養(yǎng)、婦女權益保障、未成年人保護、母嬰保健等相關法律時，增加有關計劃生育方面的條款，作出若干具體規(guī)定。1991年12月26日，經國務院批準，頒布了《流動人口計劃生育管理辦法》，成為人口與計劃生育領域的第一部行政法規(guī)。1998年8月6日，國務院又對該行政法規(guī)進行了修訂。為了加快計劃生育法制建設，2001年6月13日，國務院又頒布了《計劃生育技術服務條例》，為人口與計劃生育國家立法進一步奠定了基礎。從地方立法來說，為適應依法管理人口與計劃生育工作的要求，自1980年2月廣東省人大常委會制定并通過《廣東省計劃生育條例》開始，各省、直轄市、自治區(qū)先后制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章2.我國的計劃生育國家立法始于20世紀70年代末。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。大致可以分為五個階段：第一階段是從1978年到1980年。鄧小平曾指出“人口增長要控制，應該立法”。在此期間，由國務院計劃生育領導小組辦公室組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》8稿，原擬提交1980年召開的五屆全國人大三次會議與婚姻法同時討論，但因條件不夠成熟，決定暫不討論。第二階段是從1982年到1988年。根據中央領導同志關于“計劃生育工作的根本問題是要立法。不立法計劃生育不能持久”的指示精神，國家計生委組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央認為時機還不夠成熟，決定暫不出臺。第三階段是從1989年到1990年。中央政治局常委會決定，“為了使計劃生育工作逐步納入法制軌道，應積極為制定計劃生育法做準備。在制定計劃生育法之前，可以先由國務院制定和頒布計劃生育條例。”據此，國家計生委從1989年3月起開始起草《中華人民共和國計劃生育條例》，共修改了9稿。1990年8月國務院總理辦公會議決定，待地方計劃生育法規(guī)執(zhí)行一段時間，積累了一些經驗以后，再考慮制定條例及立法。第四階段從1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央轉發(fā)的《中