試論我國航空安全信息報告制度

..PAGE2.v.試論我國航空平安信息報告制度柳賓為了盡可能快速、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)并改正民航企事業(yè)單位運營系統(tǒng)存在的缺陷，提高民用航空系統(tǒng)的平安性，航空平安信息報告作為一種非常有效的平安措施被民航局方以及民航各企事業(yè)單位推廣使用，其概括作法是相關(guān)單位或人員通過一定的途徑向局方或者單位報告航空平安方面的信息，如事故征候、不平安事件、平安隱患等等，使有關(guān)單位及時、主動識別危險，并采取有效措施加以預(yù)防、彌補系統(tǒng)缺陷。為了保障航空平安信息的盡可能全面的收集，民航業(yè)界建立了相應(yīng)的平安信息報告機制，其中，為我們所熟知的就是強制報告系統(tǒng)與自愿報告系統(tǒng)。本文嘗試從闡述我國航空平安信息報告系統(tǒng)的種類入手，分析各類航空平安信息報告的性質(zhì)，著重探討航空平安信息報告與處分的關(guān)系，并提供相關(guān)建議，以期平安信息報告機制能夠更順暢、合法地開展。一、我國航空平安信息報告系統(tǒng)的種類根據(jù)平安信息報告的主體與對象的不同，我國的平安報告系統(tǒng)大致可分為強制報告系統(tǒng)、自愿報告系統(tǒng)與單位內(nèi)部報告系統(tǒng)幾種形式。1、強制報告系統(tǒng)國際民航公約附件13?航空器事故和事故征候調(diào)查?第8章規(guī)定：“〞我國于2005年公布了?民用航空平安信息管理規(guī)定?〔CCAR－396〕，標(biāo)志著我國強制報告系統(tǒng)的建立。我國強制報告系統(tǒng)的主管部門為民航局方，對應(yīng)的報告人主要為事發(fā)相關(guān)單位，需要報告的信息包括了“飛行事故、航空地面事故、飛行事故征候和其他不平安事件有關(guān)的信息〞。其中其中“其他不平安事件〞為“航空器運行中發(fā)生航空器損壞、設(shè)施設(shè)備損壞、人員受傷或者是其他影響飛行平安的情況，但其程度未構(gòu)成飛行事故征候或航空地面事故的事件。〞總局專門出臺過?民用航空“其它不平安事件〞樣例?咨詢通告。396部要求一旦發(fā)生飛行事故、航空地面事故、飛行事故征候和其他危及航空平安的不平安事件，有關(guān)單位必須將民用航空平安信息及時報告民航局方，任何單位和個人不得瞞報、緩報或謊報民用航空平安信息；并且396部還規(guī)定了瞞報、謊報或者拖延不報航空平安信息的相關(guān)罰那么。但是，如果相對人按規(guī)定向局方報告了信息，規(guī)章并沒有規(guī)定相應(yīng)的減免行政處分的措施。2、自愿報告系統(tǒng)由于小的過失或不平安事件不在強制報告之列，而且當(dāng)事人出于害怕處分或丟面子等原因可能并不主動去報告局方或當(dāng)事人所在單位，為彌補強制報告系統(tǒng)的缺乏，國際民航公約附件13第8章規(guī)定了各國在建立強制性事故征候報告系統(tǒng)的同時，建議“各國建立自愿性事故征候報告系統(tǒng)，以便于收集強制性事故征候報告系統(tǒng)可能收集不到的資料〞。繼美國、日本、英國等國之后，我國民航總局于2004年11月30日發(fā)布了管理文件?航空平安自愿報告系統(tǒng)?〔MD-AS-2004-02〕，并由民航學(xué)院主持建立了航空平安自愿報告系統(tǒng)〔SCASS〕。SCASS的工作目標(biāo)是通過收集的信息數(shù)據(jù)進展分析研究，及時發(fā)現(xiàn)并消除民航系統(tǒng)的平安隱患和缺陷，建立良好的平安文化氣氛，提高我國民航運輸業(yè)的平安水平，其所收集的信SCASS系統(tǒng)運行的根本原那么是自愿性、XX性和非處分性。其中非處分性是指系統(tǒng)受理的報告內(nèi)容既不作為對報告人違章處分的依據(jù)，也不作為對其他所涉及人員和涉及單位處分的依據(jù)。然而，正是SCASS系統(tǒng)的非處分性原那么，導(dǎo)致了有關(guān)人士對“自愿報告減免處分〞的誤解。事實上，SCASS本身并不具有處分權(quán)。由于SCASS是中立的機構(gòu)，與民航局沒有直接的附屬關(guān)系，也不是依法享有行政處分權(quán)的主體，因此，SCASS并不會對當(dāng)事人實施處分；另外，由于SCASS秉承XX性與非處分性的原那么，因此，其也不可能對已受理的報告提供相關(guān)證據(jù)作為民航局方行政處分或相關(guān)單位內(nèi)部處分的依據(jù)。3、企事業(yè)單位內(nèi)部報告系統(tǒng)需要指出的是，除了國家運行的強制性和自愿性的平安報告系統(tǒng)外，許多航空公司、空中交通效勞提供者和機場經(jīng)營人都有報告平安危險和事故征候的“內(nèi)部〞報告系統(tǒng)，該系統(tǒng)在國際民航組織的平安管理手冊〔SMM〕中也作了相應(yīng)的說明。民航企事業(yè)單位建立內(nèi)部報告系統(tǒng)，可以有效地進展主動危險識別，發(fā)現(xiàn)單位運營的平安缺陷并實施相應(yīng)的干預(yù)措施，幫助本單位平安文化的建立。一般而言，航空公司或其他企事業(yè)單位為鼓勵平安信息的主動報告，會規(guī)定相關(guān)人員報告本單位的平安信息可以減免相應(yīng)的處分。在我國，局部航空公司已經(jīng)推行了企業(yè)內(nèi)部的航空平安自愿報告制度及主動報告減免處分制度，鼓勵全體員工主動報告在運行中存在的問題和隱患。但是，這里需要注意的是：“在我國，局部航空公司已經(jīng)推行了企業(yè)內(nèi)部的航空平安自愿報告制度及主動報告減免處分制度，鼓勵全體員工主動報告在運行中存在的問題和隱患。二、我國平安信息報告制度面臨的問題文章第一節(jié)對我國現(xiàn)有的幾種平安信息報告系統(tǒng)進展了闡述，在理想狀態(tài)下，上述平安信息報告系統(tǒng)可以有效而全面地收集、處理不平安事件〔含以上〕乃至系統(tǒng)缺陷等各類信息，但事實情況并非如此理想。關(guān)于396部所確定的強制報告機制，首先，由于要求報告信息的范圍限于危及航空平安的不平安信息以上，排除了其他不平安信息以及運營系統(tǒng)的缺陷與隱患，信息收集的范圍較為特定；其次，雖然總局發(fā)布了?民用航空“其他不平安事件〞樣例?，但鑒于不平安事件的復(fù)雜性與變化性，?樣例?并未完全界定危及航空平安的不平安事件的范圍，?樣例?以外的事件報告與否需要當(dāng)事人判定是否屬于“危及航空平安的行為〞，增加了信息報告的不確定性；第三，實踐中，當(dāng)發(fā)生較嚴(yán)重的事故征候甚至事故時，一般涉及單位較多，無法隱瞞而報告得較及時、全面，但對于不平安事件信息的報告，由于民航企事業(yè)單位或相關(guān)人員擔(dān)憂受到處分，時有發(fā)生緩報、謊報甚至瞞報的情況，更增加了信息收集的難度。雖然396部規(guī)定了瞞報、緩報或謊報民用航空平安信息的罰那么，但仍很難完全制止上述現(xiàn)象。我國自愿報告系統(tǒng)是為了彌補強制報告系統(tǒng)的缺乏而建立的，雖然SCASS收集信息的范圍與強制報告系統(tǒng)互補，但其所面臨的最主要問題仍是信息收集量的缺乏。據(jù)統(tǒng)計，自2004年9月至今，SCASS所收集到的自愿報告信息共計160份左右，大約20-40份/年，相對于美國ASRS、英國CHIRP的信息收集量可謂相差懸殊，目前還無法作為強制報告的有效補充。另外，自愿報告與我國傳統(tǒng)平安文化的融合、同類型報告比例偏高而局部領(lǐng)域較少涉及這里并不意味著較少報告的領(lǐng)域就是較少不平安事件或缺陷的領(lǐng)域。、以及這里并不意味著較少報告的領(lǐng)域就是較少不平安事件或缺陷的領(lǐng)域。至于企事業(yè)單位內(nèi)部的報告系統(tǒng)，一方面并非所有企事業(yè)單位建立了內(nèi)部報告系統(tǒng)，另一方面單位與單位之間的報告系統(tǒng)并未相互聯(lián)接共享資源，因此，所能起到的作用較為有限。綜上所述，關(guān)于我國航空平安信息的報告仍存在著事實上的灰色地帶，信息收集量有待進一步提高，多種報告系統(tǒng)的互補性仍有待進一步加強。三、美國自愿報告機制簡要介紹他山之石，可以攻玉。由于美國具有較長久的民用航空開展歷程，航空運輸業(yè)極為興旺，美國的自愿報告體系也相對較為成熟，除了獨立于FAA的航空平安報告系統(tǒng)ASRS〔AviationSafetyReportingSystem〕系統(tǒng)外，為了鼓勵相對人航空平安信息的報告，F(xiàn)AA還成立了航空平安行動方案〔AviationSafetyActionProgram，縮寫ASAP〕與自愿披露報告方案〔VoluntaryDisclosureReportingProgram，縮寫VDRP〕見..見..〔1〕ASRS系統(tǒng)。早在20世紀(jì)70年代，美國開場建立自愿報告系統(tǒng)，后來開展成為ASRS。該系統(tǒng)獨立于聯(lián)邦航空局，由國家航空航天局(NASA)管理。當(dāng)認為航空平安受到威脅的時候，飛行員、空中交通管制員、客艙乘務(wù)組、航空器維修工程師、地面工作人員和其他航空運行相關(guān)人員都可提交報告。提交到航空平安報告系統(tǒng)的報告會嚴(yán)格XX，所有報告在輸入數(shù)據(jù)庫前均隱去了識別標(biāo)記。所有員工和組織的名字以及可能會透露身份的日期等都會被刪除或概括化。航空平安報告系統(tǒng)主要被用于識別和記錄平安趨勢的研究工具，提供信息促進事故預(yù)防，同時對報告者提供有限的豁免權(quán)。對于涉及任何犯罪活動、航空事故等事件，ASRS將轉(zhuǎn)至有權(quán)處理部門?！?〕ASAP方案。ASAP是由FAA發(fā)起的與有關(guān)航空公司、維修企業(yè)等單位的聯(lián)合行動方案，該方案的目的是為了鼓勵合格證持有人下的員工主動報告可能的違章行為以及不平安信息，提供應(yīng)員工另一個渠道報告他們所擔(dān)憂的平安信息而不擔(dān)憂遭到報復(fù)。ASAP建立在互相合作與信任的根底上，確立了以另一種合法糾正行為的方式來替代懲罰性的執(zhí)法措施，如書面反應(yīng)、建議等。ASAP拒絕受理對于涉及任何犯罪活動、成心弄虛作假、或情況的藥物或酒精的使用等行為的報告并將之轉(zhuǎn)移至有權(quán)處理部門?！?〕VDRP方案。VDRP也是FAA主持的一項鼓勵方案，F(xiàn)AA相信保持航空平安重要的是給予合格證持有者以鼓勵措施改正缺陷，其目的是“鼓勵遵守聯(lián)邦航空管理局的規(guī)章，培養(yǎng)平安營運的習(xí)慣，促進內(nèi)部評估程序的制定〞。該方案允許根據(jù)聯(lián)邦規(guī)章法典第14篇運營的執(zhí)照持有人自愿向聯(lián)邦航空管理局披露明顯違反某些規(guī)章的行為。由于航空公司自己披露了XX并提交了“全面解決〞問題的方案，那么它會收到一份整改函，而不是處分。四、關(guān)于促進平安信息報告開展的幾點建議平安信息的重要性毋庸置疑，李家祥局長曾專門作出批示：“平安信息是平安管理的根底〞。為了鼓勵相關(guān)單位、人員主動報告不平安信息，有效預(yù)防各類民用航空事故，控制和消除航空平安隱患，筆者認為可以從以下幾個方面采取措施。1、在法律層面上保障主動報告機制，提高報告人的積極性。建議對航空平安信息進展分類定級，根據(jù)所報告的航空平安信息的級別，在民航法律法規(guī)中設(shè)定相應(yīng)的行政處分從輕、減輕或免除條款。對于屬于強制報告信息所涉及的不平安事件〔含以上〕，規(guī)定局方可以酌情予以從輕或者減輕行政處分；鼓勵民航企事業(yè)單位以及個人向局方報告強制報告信息以外的有關(guān)民航平安的信息，包括一般性不平安事件、平安隱患以及缺陷等，對于該類信息，如果涉及對報告人的行政處分的，可以在法律法規(guī)中規(guī)定減免相應(yīng)的行政處分。但是，對于成心XX、弄虛作假、瞞報、謊報信息或者涉及犯罪及濫用酒精、藥物等方面那么不予減免法律責(zé)任。在法律層面上保障主動報告機制，需要注意以下兩點：一是防止濫用減免處分的傾向。對于合格證持有人及其他相關(guān)人員涉及行政處分的XX行為，法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)明確要求相對人根據(jù)自己的發(fā)現(xiàn)迅速報告XX行為，立即完畢不適當(dāng)?shù)男袨?。如果局方已?jīng)通過其他途徑得知該XX行為，或者該XX行為的報告超過相應(yīng)時限要求，亦或者遲遲未完畢不適當(dāng)?shù)男袨?，那么不?yīng)對其實施從輕、減輕或免除處分的行政措施。2007年美國發(fā)生的航空器裂縫檢查事件，使FAA意識到過分依賴自我披露而導(dǎo)致VDRP程序的濫用，反而可能增加航空平安方面的風(fēng)險。見?航空法資訊?第11期。二是建議由法律法規(guī)而非規(guī)章作出相應(yīng)規(guī)定。曾有同志建議在396部或者?民航行政處分實施方法?〔CCAR-14R1〕中參加主動報告減免行政處分的條款，筆者認為不妥，一方面，就兩部規(guī)章的性質(zhì)而言，396部是關(guān)于平安信息管理方面的規(guī)章，而非不平安事件本身所涉及的法律標(biāo)準(zhǔn)，14部是關(guān)于民航行政機關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自身行政處分行為的程序性規(guī)章，兩部規(guī)章是否屬于?行政處分法?第27條第1款第4項所謂的“法〞尚有待探討；另一方面，由于396部和14部在法律體系中位階較低，僅屬部門規(guī)章層次，在規(guī)章中設(shè)定對其他規(guī)章甚至是上位法的罰那么的減免規(guī)定民航假設(shè)干規(guī)章罰那么的規(guī)定也源自于上位法。，也是有XX理的。民航假設(shè)干規(guī)章罰那么的規(guī)定也源自于上位法。2、利用現(xiàn)有法律依據(jù)，在局方執(zhí)法實踐中鼓勵平安信息報告。〔1〕善用?行政處分法?第27條。行政處分不是行政管理的最終目的，只是保障航空平安的必要手段，?行政處分法?第27條明確規(guī)定了相應(yīng)的從輕或減輕處分條款，且假設(shè)“XX行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處分〞。雖然?行政處分法?第27條所列情形并不包括主動的平安信息報告，但局方監(jiān)察員對于平安信息報告中所涉及事件符合上述規(guī)定的條件，應(yīng)當(dāng)適用本條從輕、減輕或者免除處分?！?〕依法運用自由裁量權(quán)。行政處分的自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在可以采取的行政處分種類與幅度內(nèi)進展選擇的權(quán)力。執(zhí)法實踐中，局方確需實施行政處分的，可以將主動報告作為從輕處分〔注意：非減輕〕處分的減輕不同于從輕。減輕處分是指在法定的最輕處分種類和最小處分幅度以下給予處分處分的減輕不同于從輕。減輕處分是指在法定的最輕處分種類和最小處分幅度以下給予處分，而從輕處分是指在法定處分種類和幅度內(nèi)對行為人適用較輕種類或者較小幅度的處分；減輕處分必須嚴(yán)格依相應(yīng)法條為之，而從輕處分可依案情酌情為之。3、注重平安信息報告制度的落實，以多種方式鼓勵平安信息報告。采取多種措施鼓勵不同形式的平安信息報告，促進主動報告與中國傳統(tǒng)平安文化的融合，在民航業(yè)界培養(yǎng)主動報告文化。一是鼓勵民航企事業(yè)單位建立內(nèi)部的主動報告制度，確立“如有疑心即報告〞的宗旨，建立完善平安信息報告的硬件與軟件機制，理順單位內(nèi)