行政法行政獎勵

對行政獎勵中有關法律問題的思考內(nèi)容摘要：行政獎勵是順應民主政治和市場經(jīng)濟的一種新型行政模式,它能夠克服傳統(tǒng)命令一服從模式的不足，最大限度調(diào)動行政相對人實現(xiàn)行政目標的主動性和創(chuàng)造性，但是行政獎勵也引出了理論上的爭議。針對這些爭議，筆者主張：職務不應當作為獎勵的方式；行政懸賞應當定位為行政合同行為；對行政獎勵不服，當事人有權行政復議和行政訴訟。關鍵詞：獎勵方式行政懸賞行政獎勵復議行政獎勵訴訟行政獎勵本來并不是個引人注目的問題，但近來幾項評獎卻引發(fā)廣泛的爭論，也暴露了我國行政獎勵法制化水平偏低的問題，反映出我國行政獎勵隨意性過大、“人治”色彩濃重、實體法和程序法嚴重缺失的問題。這種不公與依法行政的要求格格不入，也不能發(fā)揮行政獎勵的應有效果，從而促使筆者全面反思我國行政獎勵的法制化問題。行政獎勵是行政主體為了調(diào)動和發(fā)揚人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定的條件與程序?qū)ψ鞒鐾怀鲐暙I和模范遵紀守法的公務員、行政組織和行政相對人予以物質(zhì)和精神鼓勵的行政行為。根據(jù)獎勵的對象不同，行政獎勵可分為內(nèi)部獎勵和外部獎勵，前者是對行政系統(tǒng)內(nèi)部的公務員和機關、機構的獎勵，后者是對公民、法人和其他組織的獎勵。傳統(tǒng)的行政關系基本上是命令一服從模式，行政行為的基本特征就是處罰與強制。在這種行政關系中，雙方對抗性強，導致糾紛不斷，增加了行政成本，降低了行政的效率。另外，把行政相對人簡單地看作管理對象還違背了民主政治的發(fā)展方向。順應政治民主與市場經(jīng)濟的發(fā)展，行政管理正在由傳統(tǒng)的單方性命令、強制、制裁模式向服務與合作、指導與溝通模式轉(zhuǎn)變。尤其是隨著福利國家和給付行政觀念的確立，行政行為不再固守單方性和強制性的傳統(tǒng)，行政合同、行政指導和行政獎勵等權利色彩較弱的方式興起，更符合民主政治與人權保護的憲政體制。政府積極尋求與公民的合作，強制方式日漸衰微，激勵機制在行政法領域興起，行政獎勵能夠充分挖掘相對人的潛在智力、財力和物力資源，最大限度調(diào)動人們實現(xiàn)行政目標的主動性、積極性和創(chuàng)造性，既提高了行政效率，又使公民的主體地位受到尊重，體現(xiàn)了深厚的人文主義精神。行政獎勵的興起也引出不少理論問題，本文僅就其中幾個較大的爭議提出自己的看法。關于行政懸賞的性質(zhì)行政獎勵中還有一個有爭議的問題是行政懸賞。行政懸賞是行政機關為了特定的目的而發(fā)出要約，并對接受和履行要約的人給予物質(zhì)獎勵的行為。例如，稅務機關為了杜絕偷稅漏稅現(xiàn)象而向舉報人提供懸賞?，F(xiàn)在，行政懸賞作為一種行政手段被越來越多的使用，而且效果良好，但是也引發(fā)了一些糾紛，并提出了理論上的問題，行政懸賞是一種民事行為還是行政行為；如果是行政行為，它又是哪種行政行為；如果行政機關沒有履行懸賞義務的案件，是行政訴訟案件還是民事案件，是否屬于行政訴訟的受案范圍等。一種觀點認為，行政懸賞是一種民事行為，提出懸賞條件實際上是一種民法上的要約行為，受獎人接受要約是一種承諾。例如，舉報人的舉報行為和行政機關的獎勵行為都是履行承諾的行為，行政主體不兌現(xiàn)要約是違背了民法上的誠實信用原則，侵犯了受獎人的民事權利，因此法院應當立為民事案件，適用民法和民事訴訟法；另一種觀點主張行政主體的懸賞行為是不同于民事主體的懸賞行為，行政懸賞是在履行行政職能，目的是實現(xiàn)特定的行政目的，因此它屬于行政行為的范疇。對此，有人進一步認定它是一種特殊的行政獎勵行為，但也有人認為它屬行政合同行為。筆者認為它是一種行政行為，無論在主體上還是在行為內(nèi)容上，它都具備了行政行為的基本特征，行政懸賞是民事行為的觀點僅看到它要約與承諾關系，而忽視了它的行政性質(zhì)。行政行為區(qū)別于民事行為在于它是行政機關為了特定的行政目的而實施的具有法律效果的職務性行為，例如，公安機關為了偵破重大案件而向提供線索的人懸賞，完全不同于個人為了找回丟失物而承諾的懸賞，它的主體是國家行政機關，行為目的是特定的行政目標，行為內(nèi)容是履行行政職務，因此，完全符合行政行為的特征。但它不屬于行政獎勵行為，因為它完全不具備獎勵的前提，也不能適用獎勵的原則和程序，如稅務機關向消費者提供有獎發(fā)票，并非以先進事跡或者突出貢獻為前提，也不是按照行政獎勵的程序來實施的。筆者以為，它是一種特殊的行政合同行為，它不僅具有行政性，同時還具有合同性，它適用了要約與承諾的方式，雙方當事人是在自愿基礎上意思表示一致，確立了彼此之間的義務，因此，它是行政合同行為。職務作為獎勵方式的質(zhì)疑職務是指公民所擔當?shù)念I導性職位，這里所講的職務既包括行政機關內(nèi)部的職務，也包括企事業(yè)單位的職務，如局長、處長、所長、校長、廠長、經(jīng)理等。到目前為止，我國法律并未規(guī)定獎勵職務，但有些行政機關往往變相地把職務作為獎品一樣來獎勵。不少學者對職務作為獎勵方式持懷疑態(tài)度。有人認為，根據(jù)人才管理的“能級原則”，任職的依據(jù)除德、勤、績外，主要看工作能力。根據(jù)激勵理論，受獎的依據(jù)則主要是干部職工的工作成績，因此任職和受獎，完全是范疇不同的兩碼事。在工作實踐中，工作能力往往通過工作成績表現(xiàn)出來，所以兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系，也就出現(xiàn)了一些干部在受獎的同時又得到提升。但在實施獎勵時，卻不能因此而混淆了應當區(qū)分的嚴格界限。應做到“職以能授，爵以功賞”。還有人認為：官階和官位不是用來獎賞下屬的，其設置完全是行政機關履行職責的需要；從我國實際情況來看，晉級和晉職雖是常見的獎勵形式，但“形式”不等于“內(nèi)容”，如果將晉級和晉職作為行政獎勵的實質(zhì)內(nèi)容予以看待，那么在理論上可能會造成目的和手段的錯位，無形中為“加官進爵”、“步步高升”等錯誤思想提供滋生蔓延的理論土壤；晉級和晉職所帶來的最直觀的后果無非是精神上的鼓勵和工資以及其他各方面待遇的提高，這依然沒有超出精神利益和物質(zhì)利益的范疇。筆者贊同這種意見，但是，還有一點理由來補充：擔任某一職務，通常需要具備多方面的條件，如政治覺悟高、管理能力強、善于協(xié)調(diào)人際關系、身體健康、精力充沛等，然而，受獎勵者往往是某一方面突出，如擅長科研，但其他方面則平平，如果硬是讓他擔任一定職務，則往往不能勝任，這樣既不利于所在單位的工作開展，也不利于發(fā)揮本人的專業(yè)特長。把職務作為獎勵內(nèi)容的根本原因在于我國傳統(tǒng)中的官本位思想。行政獎勵的救濟“有權利必有救濟”、“無救濟則無權利”已成為一條法律公理。行政救濟是在行政相對人的合法權益受到侵害的情況下，行政相對人通過法定的途徑與程序保護自身權益的手段。行政救濟的手段、方法通常有行政復議、行政訴訟、申訴、撤銷，變更、責令賠償損失、實施某一行為等。在我國的行政法體系中，行政主體實施的具體行為，大多有相應的救濟的手段和方式。對于行政獎勵行為，本應與行政處罰設定同等明確的救濟權，即在《行政復議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》中規(guī)定對行政獎勵的行政救濟。但實際上在《行政復議法》第六條列舉的11種具體行政行為中并沒有行政獎勵?！缎姓V訟法》第十一條的規(guī)定受案范圍中，也未將行政獎勵明確納入到其中，《國家賠償法》也未明確將侵犯受獎權列入賠償范圍。因而，能否對行政獎勵提出行政復議和行政訴訟并獲得國家賠償存在一些爭議。有人認為，行政獎勵作為一種賦權行為，它對相對人是有利的，因而相對人不會對其申請行政復議或提起行政訴訟，行政獎勵既然未被明確規(guī)定為可以提起行政復議和訴訟，就不宜提倡行政獎勵的可復議性和可訴性。但也有人認為，僅從行政復議法和行政訴訟法的受案范圍來確定行政獎勵的可訴性是不夠的，其可訴性離不開行政獎勵的性質(zhì)及行政訴訟的原理，離不開我國行政訴訟制度的實際。根據(jù)行政法的一般理論，判斷一個行政行為是否具有可復議性和可訴性，應當同時使用以下標準，即職權標準、權益受損害標準、違法行為標準等。行政獎勵是否具有可訴性，首先要看行政獎勵是否符合這幾個標準：首先，行政獎勵是行使行政職權的具體行政行為。有一種觀點認為，行政獎勵對于所有人都具有一種引導、鼓勵作用，因此它屬于行政指導行為，行政指導行為又屬于事實行為。誠然，事實行為是與法律行為相對的一種行政活動，按照《行政復議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，只能對法律行為提起行政復議和訴訟。但是，筆者認為，這種觀點似是而非，盡管行政獎勵對于社會公眾的行為具有指導作用，但它是行政機關依法作出的對于受獎人能夠產(chǎn)生法律上的權利和利益的行為，因此它是一種法律行為，把行政獎勵行為視為行政事實行為的觀點則將行政獎勵對于受獎人的意義與對社會的意義混為一談。其次，行政獎勵對行政相對人的權益產(chǎn)生實際影響。最后，行政獎勵行政過程中必然存在著違法行政的可能。從上述三個標準分析，行政獎勵行為具備了可復議性和可訴性。另外，盡管行政復議法第六條沒有明確規(guī)定行政獎勵屬于復議范圍，但第十一項規(guī)定：“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”可以復議。行政獎勵是具體行政行為之一，因而，完全可以依據(jù)第十一項提起復議。行政訴訟法也是如此，第十一條第一款第八項規(guī)定，對于侵犯人身權和財產(chǎn)權的其他行政行為可以提起行政訴訟。而違法行政獎勵正是侵犯了相對人的人身權或財產(chǎn)權，因而這一規(guī)定為行政獎勵訴訟提供了法律依據(jù)。我國《行政訴訟法》第十二條和《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條對不可訴的行政行為進行了明確列舉和界定，可以看出，我國行政訴訟法雖未明確地將行政獎勵納入行政訴訟的受案范圍，但是也未將行政獎勵列入其排除范圍。從邏輯學角度理解，只要一個法定的具體行政行為不屬于不可訴的行政行為，那么它必然落入可訴性的行政行為的范圍?！秶屹r償法》規(guī)定，違法行政行為侵犯行政相對人的財產(chǎn)權和人身權的，受害人可以獲得國家賠償，國家賠償中的人身權僅限于人身自由和生命健康，因此如果行政獎勵侵犯了財產(chǎn)權，受害人可以申請賠償。但行政獎勵不可能侵犯人身自由和生命健康，只會侵犯榮譽權，對于侵犯榮譽權的，受害人則不得申請賠償。在行政獎勵救濟問題上，以下兩個問題應當注意：第一，關于內(nèi)部行政獎勵《。行政復議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》都明確將內(nèi)部行政行為排除于受案范圍，也就是說內(nèi)部行政獎勵不具有可復議性和可訴性，也不能申請國家賠償。但這并不意味著內(nèi)部行政獎勵就不存在救濟途徑，異議人可以依據(jù)公務員法的有關規(guī)定，提起申訴。第二，關于自由裁量行政獎勵。依據(jù)行政訴訟法，人民法院只對行政行為的合法性進行審查，而不對其合理性進行審查，因此，自由裁量的行政獎勵不具有可訴性。自由裁量行政獎勵會出現(xiàn)不合理問題，但不會產(chǎn)生違法性，不導致國家賠償。但當事人可以選擇行政復議等救濟途徑，因為行政復議可以對行政行為的合法性和合理性進行審查。例如，1999年5月，咸陽市秦都區(qū)灃東鎮(zhèn)紹家村發(fā)生翻船事故，灃東鎮(zhèn)八家村村民馬隨意等人趕到現(xiàn)場，將落水者全部搭救上岸，事后灃東鎮(zhèn)人民政府召開表彰大會，5位村民領到了榮譽證書和200元到500元不等的獎金，對馬隨意等9人給以口頭表揚。馬隨意認為自己見義勇為的行為沒有得到應有的獎勵，馬隨意一紙訴狀將鎮(zhèn)政府告到秦都區(qū)人民法院，要求鎮(zhèn)政府賠償精神損失費并承擔訴訟費3800元，并書面賠禮道歉。本案就是一個行政獎勵的合理性問題，而不是合法性問題，因而馬隨意應當選擇行政復議來救濟自己的權利。論行政法中的行政獎勵制度摘要:行政獎勵在我國目前經(jīng)濟快速發(fā)展的大環(huán)境下堪稱為一種新型的、功效顯著的管理手段。與帶有強制性、制裁性的行政行為相比,它具有將國家管理目標寓于積極的誘導、鼓勵中去實現(xiàn)的特點。它還體現(xiàn)為將成績與利益、奉獻與所得合理、正當?shù)穆?lián)結掛鉤,用政府的鼓勵措施推動經(jīng)濟的發(fā)展。以往行政法學的研究對于行政獎勵沒有足夠的重視。今天將行政獎勵納入行政法律行為并加以規(guī)范,是勢在必行的措施。關鍵詞:行政獎勵;行政行為;法律行為一、 關于行政獎勵含義的思考從行政法學的角度考證“行政獎勵”的含義。按照學界的通行說法，行政獎勵是指行政主體為了表彰先進、激勵后進，充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對為國家、人民和社會作出突出貢獻或模范地遵紀守法的行政相對人,給予物質(zhì)的或精神的獎勵的具體行政行為。長期以來，行政獎勵被認為是行政主體施以行政相對人的恩惠，加之法律對于行政獎勵規(guī)定的粗糙、不利于操作等這些思想觀念的教化和法律缺位的綜合效用，導致行政相對人不知要、不敢要更不知如何要行政獎勵的困局。要解開這一困局,必須首先轉(zhuǎn)變觀念,因為觀念是認識事物的先導。在福利國家、服務行政成為世界潮流的今天,行政獎勵不應是也不再是行政機關施以的恩惠，而成為其施政的重要手段之一,繼而成為行政相對人所擁有的一項可期待的權利。二、 關于行政獎勵性質(zhì)的思考在國內(nèi)學界，關于行政獎勵的性質(zhì),學者們也是見仁見智。而為大家所公認的行政獎勵性質(zhì)主要是：(1)體現(xiàn)了社會主義行政法的民主性質(zhì)；(2)體現(xiàn)了社會主義行政法建設物質(zhì)文明、精神文明的多方面功能;(3)體現(xiàn)了社會主義行政法對廣大公民的教育作用。上述對于行政獎勵性質(zhì)的闡述更多的是出于一種行政學的視角，而非行政法學的視角。進入20世紀90年代后，學者們開始注重從行政法學的角度來研究和論述行政獎勵的性質(zhì)。如姜明安教授認為：“行政獎勵是行政主體依照行政法律規(guī)范針對特定的行政相對人實施的，每一個行政獎勵決定,都直接關系到改變相對人的權利和義務，導致實施行政獎勵行為的行政主體與受獎勵者之間的行政法律關系的發(fā)生?！盵1]也就是說,他認為行政獎勵的性質(zhì)為具體行政行為。而崔卓蘭教授則另辟蹊徑地認為行政獎勵在性質(zhì)上屬于一種非強制行政行為。從上述兩位學者的論述中我們可以得知，學者們已開始注重對行政獎勵的性質(zhì)作行政法學上的研究與論述。綜上所述，我認為對行政獎勵的性質(zhì)可以作如下總結。行政獎勵是具體行政行為眾所周知，我國行政訴訟法規(guī)定的具體行政行為是指：“國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人,在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項做出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為?！倍姓剟顭o疑符合這一特征。這是因為：⑴行政獎勵是由行政主體依法實施的行政職權行為。盡管當代的行政法學的范式已經(jīng)由國家行政向公共行政轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的行政主體的理論,即行政機關和法律法規(guī)授權的組織的觀點已經(jīng)遭到學者的質(zhì)疑,并提出承擔社會公共管理和公共服務職能的非政府性社會公共組織作為行政主體的可能性與必要性，但是，從我國目前的行政獎勵行為實踐來看，行政獎勵還是主要由中央政府和地方政府及其各自的職能部門做出，這又主要體現(xiàn)為行政獎勵法規(guī)、規(guī)章的制定及行政獎勵的付諸實施等方面。(2)行政獎勵是指向行政相對人并對其權利產(chǎn)生實際影響的法律行為。一項行政行為的做出，有主體必然有與其對應的客體。行政相對人作為行政獎勵行為的承受者應該是無可爭議的。爭論之焦點在于行政獎勵是否會對相對人的權益有實際影響。我們知道,現(xiàn)代行政法的重要理念即在于從傳統(tǒng)的保護相對人的權利擴展到保護相對人的利益，這不僅是世界各國遵循充分、無遺漏保障公民合法權益的憲政要求,也是出于現(xiàn)代行政權不斷膨脹觸及公民及社會生活的方方面面而需要加以控制、實現(xiàn)依法行政的必要。再者，行政獎勵從某種程度上講是行政主體對有限的榮譽資源的一種分配、配置，或者說是行政獎勵相對人享有的一種可期待利益，這就必然會涉及分配的平等性問題,也當然地會對相對人的權利、利益產(chǎn)生實際的影響。行政行為是外部行政行為內(nèi)部行政行為與外部行政行為之劃分方法,雖然在國外和我國臺灣省行政法學著作中難尋,但是由于我國行政法學研究重點有著從行政組織法到行政行為法轉(zhuǎn)移的歷程，因而這一劃分方法已為我國行政法學界所認可。行政獎勵屬于外部行政行為主要基于以下考慮。從行政行為的作用對象來看，如前所述,行政獎勵是針對公民、法人及其他組織的，而將行政機關及其工作人員排除在外,因而針對公務員的所謂內(nèi)部獎勵并不屬于本文探討的行政獎勵的范疇。從行政法律關系來看，行政獎勵所形成的法律關系不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的隸屬關系,因而行政獎勵屬于外部行政行為。從效力范圍及適用的法律來看，行政獎勵的做出不及于行政系統(tǒng)內(nèi)部，而是及于“外部的”行政相對人;適用的法律并非規(guī)范行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政組織法，而是適用監(jiān)督外部行政行為的行政行為法，故行政獎勵屬于外部行政行為。行政獎勵是賦權性行政行為我們知道，行政獎勵行為顯然不同于具有無償性、強制性的行政征收行為,也不同于某種程度的、解禁的行政許可行為,更區(qū)別于帶有懲罰性質(zhì)的行政處罰行為，行政獎勵的最大特點即在于其內(nèi)容的賦權性。行政獎勵，無論從表面還是從實質(zhì)而言，都是賦予相對人某種權利，這種權利可以是物質(zhì)的，也可以是精神的，或者二者兼具。行政獎勵的賦權性主要體現(xiàn)在兩個方面:一是賦予行政相對人額外的權利，如國家對在科學技術研究領域有突出貢獻的相對人給予的科技獎勵、奧運獎勵等;二是減免行政相對人普遍的義務，最為典型的是我國的稅收優(yōu)惠,如減稅、免稅、出口退稅等。（四）行政獎勵是非強制行政行為傳統(tǒng)的行政法理念認為，行政主體的行為是一種以國家強制力為后盾的、以命令服從為特征的強制行為，但隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)昭示，傳統(tǒng)的強制性行政行為已經(jīng)無法涵蓋公法行為的全部，社會經(jīng)濟生活的復雜性也使得行政主體需要廣泛采用強制以外的非強制方式來干預經(jīng)濟。行政獎勵就是一種迥異于傳統(tǒng)的強制行政行為方式的新型的、有效的非強制行政行為。其目的是通過引入競爭機制，鼓勵先進,鞭策后進，表彰對國家和社會有貢獻的行為，充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性。因而它“與具有強制性的行政命令等行為不同，行政獎勵屬非強制行政行為范疇,它不再強調(diào)行政主體的權威和強力作用,更多地尊重行政相對人的意思自治和選擇自由。行政獎勵主要通過利益驅(qū)動機制，向特定的行政相對人施以作用和影響,并謀求其為一定作為或不作為，從而達到一定的行政目的。至于行政相對人是否愿意按行政主體意愿行事，則聽憑其自由選擇，行政主體沒有強制權力作用的空間”[2]。三、關于行政獎勵救濟的思考行政獎勵的相對人不服行政獎勵授予主體的決定時能否提起行政訴訟？這在行政法學界來說應該不是一個問題,因為現(xiàn)代行政法治的根本要求就在于行政主體的一切影響行政相對人合法權益的行政行為必須受到司法審查而不能為所欲為?，F(xiàn)代法治理念昭示我們，“無救濟即無權利”,“救濟勝于權利”。為了遵循和順應充分無遺漏地保護公民一切合法權益的憲政要求和世界潮流，相應地,在行政法領域即是保護行政相對人的合法權益，現(xiàn)代法治國家都為此做出了有效的制度安排。我國也在繼承、借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗基礎上,結合本國國情，建立了諸如行政復議、行政訴訟、國家賠償、信訪申訴等救濟體系，為相對人的權利救濟提供了制度上的保障。相對于其他行政行為的救濟而言,行政獎勵的救濟問題在法學界還未引起足夠的重視。在此，本文僅對行政獎勵的可訴性作簡要剖析。（一）現(xiàn)代行政法治要求“有行政損害必有救濟”“有損害必有救濟”是法治的基本要求之一，故而“有行政損害必有救濟”也應該是現(xiàn)代行政法治的基本內(nèi)涵。行政獎勵是國家依法賦予行政相對人的一項法定權利,由于國家在某種程度上壟斷了行政獎勵的授予權這一稀缺資源，再加上行政相對人獲得該獎勵具有不可預測性，故而行政主體對于行政獎勵的做出與否，以及獎勵的多寡直接影響到了相對人的合法權益，因此，必須賦予行政獎勵相對人以行政訴訟權。（二） 現(xiàn)代行政民主化趨勢的要求長久以來,行政法被當做行政管理的法，是行政機關用來“對付”行政相對人的法。追求行政效率，是當時行政機關的甚至法學界的“共識”,行政相對人毫無民主可言。隨著現(xiàn)代民主精神在世界范圍內(nèi)的滌蕩,我國行政法學界也開始對行政法的宗旨加以重新定位，呼吁行政的民主化,行政機關也逐漸注重行政方式的民主化,行政相對人對不服行政獎勵的行政行為以提起訴訟的方式監(jiān)督行政行為，是行政民主化的內(nèi)在要求和絕佳途徑。（三） 實定法并未排除對行政獎勵的救濟在我國，一項行政行為是否可訴的實定法上的依據(jù),或者說現(xiàn)實的可訴性取決于《行政訴訟法》中的有關受案范圍的規(guī)定。雖然《行政訴訟法》第十一條并未明確列舉行政獎勵在受案范圍之內(nèi)，但《行政訴訟法》第十二條也并未明確將其列入排除范圍。根據(jù)“法無明文禁止即授權”的普適法理，我們可以將第十一條的規(guī)定視作為今后擴大行政訴訟受案范圍留出空間，而將第十二條的未作禁止之規(guī)定視作對行政獎勵相對人的行政訴權的授予。四、關于行政獎勵規(guī)制的思考正如袁曙宏教授所言：“賞與罰，是矛盾的對立統(tǒng)一，是行政管理手段的兩個方面。如果我們疏于規(guī)范獎勵,嚴于規(guī)范處罰，就像我們輕視獎勵、重視處罰一樣會犯不可挽回的錯誤?！盵3]因此，行政獎勵也必須受到法律的規(guī)范和制約，這不僅是法治原則的基本要求,也是糾正當前行政獎勵行為極為混亂的局面的迫切之需。下面筆者對當前行政獎勵方面存在的問題及其規(guī)制方向作簡單闡述。（一）行政獎勵的法律規(guī)范闕如行政獎勵作為一種新型的行政管理行為，存在著法律缺位、于法無據(jù)的嚴重隱患。在現(xiàn)實生活中，由于行政機關仍然殘存著“官本位”思想，認為行政獎勵是給予行政相對人以恩惠,是授予利益而非侵害權利，故而不需要有法律上的依據(jù)或授權。然而正如法諺所云，無法律即無行政，法律永遠都應當是行政的“師出之名”。我認為對行政主體實施的行為是否需要有明確的法律依據(jù),是否需要給予較為嚴格的法律制約，應取決于該行為是否影響行政相對人的權益,而不論該行為是侵害行為還是授益行為,是消極行為還是積極行為。換句話說,對任何影響行政相對人權益的行政行為都必須進行法制規(guī)范，行政獎勵也不例外。而且實踐也充分證明了行政獎勵沒有法律依據(jù)的尷尬:我國迄今為止尚未制定一部統(tǒng)一的獎勵見義勇為的法律規(guī)范，致使見死不救現(xiàn)象屢遭曝光，使對道德淪喪的譴責和道德回歸的呼喚遭遇了法律缺位的尷尬而顯得蒼白無力。（二） 行政獎勵的授予極為混亂體制的不規(guī)范和法制的不健全,導致我國當前的行政獎勵的授予處于一種極為混亂的局面。主要體現(xiàn)在:行政獎勵的授予主體界定不清，多頭獎勵、濫施獎勵現(xiàn)象突出;行政獎勵的授予條件不明，導致獎勵不公開、不公正的現(xiàn)象屢禁不止;行政獎勵名目繁多、層次不明,甚至有名無實，導致行政獎勵的信譽大打折扣。有鑒于此,筆者以為,必須從整體上對有關行政獎勵的行政法律（法規(guī)、規(guī)章等）作一次徹底的清查，真正做到體系化、公開化、法治化，唯有如此，才能真正體現(xiàn)行政獎勵這一新型行政行為不可替代的作用與價值。（三） 行政獎勵的受益主體濫用權力與許多法律制度的創(chuàng)建與完善相似，行政獎勵也是民眾權利意識覺醒的產(chǎn)物。自從1998年浙江杭州的王日忠因舉報少獲獎勵而提起行政訴訟以來,全國范圍內(nèi)的有關行政獎勵的行政訴訟已經(jīng)“見怪不怪”，這無疑對督促行政機關依法行政，重塑政府形象、建設法治政府有著積極的推動作用。但是類似的行為也不可避免地存在著濫用權力的現(xiàn)象，這也當然不利于整個社會和公民的法治素養(yǎng)的培育和提升。為此，行政相對人在接受、申請行政獎勵，享受權利的同時，也必須負擔一定的義務,主要體現(xiàn)為相對人依法如實申請獎勵。參考文獻：［1］ 姜明安，等.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學出版社，高等教育出版社,2005.［2］ 傅紅偉.行政獎勵研究［M］.北京:北京大學出版社,2003.［3］ 袁曙宏.社會變革中的行政法制［M］.北京:法律出版社,2001.論行政獎勵的立法規(guī)制［摘要］由于傳統(tǒng)法學理論忽視獎勵對社會的調(diào)整作用、立法機關對獎勵機制存在偏見等原因，我國立法對行政獎勵的規(guī)制很不完善,有必要對行政獎勵進行規(guī)制以制約行政主體濫用權力,依據(jù)其他規(guī)范性文件和自由裁量權實施某些行政獎勵。行政獎勵客體應當包括政府認可的非義務行為、僅通過強制手段無法實現(xiàn)行政目標的義務性行為和對行為結果無法控制的義務性行為。在行政獎勵立法時應當充分考慮行政獎勵的功能，分析影響行政獎勵方式的因素，如受激勵群體的偏好,成本與效益的分析,是否違反法律、社會公德和其他更重要的利益等。［關鍵詞］行政獎勵;規(guī)制方式;獎勵客體;獎勵方式20世紀以來,隨著行政主體①職能的轉(zhuǎn)變、民主政治的推行和社會主義市場經(jīng)濟的逐步成熟，政府行使職能的方式發(fā)生了較大變化。越來越多手段柔和，帶有引導、協(xié)商、鼓勵性質(zhì)的非強制行政行為被用來管理社會、服務行政相對人。行政獎勵作為非強制行政行為的一種，“在形式上具有實現(xiàn)行政目標的有用性和功利性等價值功能,在本質(zhì)上則具有民主、平衡、合作等良好品質(zhì)，蘊含著深厚的人文主義精神”[1]。因此,盡管行政法學界對行政獎勵的性質(zhì)等理論問題還存在激烈的爭論,但在實踐中行政獎勵已經(jīng)在我國經(jīng)濟建設、社會管理等方面發(fā)揮著積極的作用。然而,由于傳統(tǒng)法學理論忽視獎勵對社會的調(diào)整作用②、立法機關錯誤地認為獎勵手段并不會侵害相對人的直接權益等原因,我國行政獎勵立法很不完善。我國至今沒有頒布與《行政處罰法》同位階的法典對行政獎勵進行統(tǒng)一明確的規(guī)定，而單行性的法律、法規(guī)對某一方面行政獎勵的調(diào)整又比較抽象模糊，難以真正發(fā)揮法律的指引和強制作用，如《大氣污染防治法》第8條第2款規(guī)定：“在防治大氣污染、保護和改善大氣環(huán)境方面成績顯著的單位和個人，由各級人民政府給予獎勵?！痹撘?guī)定并未就獎勵主體、獎勵方式、受獎行為的要求等作出具體的規(guī)定。因此，行政主體在實踐中運用行政獎勵這一手段時缺乏有效的約束，亂獎勵的情況屢見不鮮;相對人對獎勵的條件和方式等也無從知曉，在受獎權利受到侵害的情況下難以維護自身的合法權益，這樣導致行政獎勵的作用難以彰顯甚至出現(xiàn)負面效應。案例一:近年來，國家和地方政府為了振興體育事業(yè),不惜重金獎勵優(yōu)秀運動員。據(jù)中新社2006年1月28日報道，中共成都市委、成都市人民政府決定，獎勵奪得澳網(wǎng)冠軍的成都運動員鄭潔、晏紫各20萬元人民幣，并獎勵她們原就讀的學校各10萬元。除此之外，編制轉(zhuǎn)正、級別提干、升學也是非常吸引人的誘餌，如劉翔在奪得奧運會男子110米欄冠軍后就被推薦免試直升華東師范大學研究生碩博連讀。體育健兒歷盡艱辛，為國爭光，行政主體通過行政獎勵的方式鼓勵運動員再接再厲，激勵更多的運動員爭取更多更高的榮譽,本無可厚非。然而，行政獎勵的標準是什么?有沒有必要規(guī)定物質(zhì)獎勵的限額?以職務安排、升學名額的方式獎勵是否合理？案例二：《南京日報》2005年9月15日報道，南京市工商局制定了《關于建立健全全市工商系統(tǒng)預防與懲治腐敗體系的意見》，規(guī)定廉政勤政方面的先進典型在退休后可望一次拿到大約20萬元的獎勵。據(jù)悉，浙江寧波、湖南瀏陽等地區(qū)也在試行廉政保證金制度。這一消息引起了社會的廣泛關注，有人認為公務員清廉勤政是理所應當?shù)模诠べY之外沒有必要花費大筆的國家財政另行獎勵;也有人認為推行公務廉政金制度是從制度上防止和反對腐敗的有益實踐。由此可見,我國對行政獎勵的立法規(guī)定過于粗糙甚至缺位，導致行政主體和相對人無章可循，進而導致人們對行政獎勵主體的獎勵方式、幅度等問題的合法性、合理性產(chǎn)生懷疑。下文將試圖對行政獎勵①立法規(guī)制中的幾個問題作一探討。一、行政獎勵的法律規(guī)制方式我國行政法學界對是否有必要對行政獎勵進行法律規(guī)制存在爭議。有學者認為,行政獎勵是受益性行政行為，對行政相對人不會造成直接的侵害,因而可以在沒有法律依據(jù)的情況下實施，而也有學者認為行政獎勵有侵害社會公益的可能性,在實施任何行政獎勵行為時都必須有明確的法律依據(jù)。筆者認為這兩種觀點都欠準確。（一） 有必要對行政獎勵進行法律規(guī)制行政獎勵對于受獎人是受益性的，而對于社會公眾而言則有可能是侵益性的。因為行政主體應當是公共利益的維護者,實施行政活動的目的之一在于維護、增加和合理分配公共利益。行政主體所給予行政相對人的物質(zhì)利益來源于國家財政收入，而國家的財政收入主要來源于公民、法人及其他社會組織交納的稅收和費用。因此，如果不能合理實施行政獎勵，就會將其他社會主體的物質(zhì)利益不恰當?shù)胤峙浣o相對人。非物質(zhì)榮譽資源亦是如此。2.有利于明確行政主體的職責，強化行政相對人的權利觀念。長期以來，在我國行政獎勵實踐中，有些行政主體根本不將行政獎勵視為行政相對人的法定權利,而認為是對相對人的恩賜,同時相對人也缺乏應有的權利意識，從而使得相對人的受獎權利得不到有效保障,這在一定程度上與法律規(guī)定的模糊是分不開的。通過法律對行政獎勵的條件、程序、方式等事項的規(guī)定,不僅可以明確行政主體的職責，而且可以強化相對人保護榮譽權的意識,使相對人的受獎權利得到保障。3.有利于制約行政主體濫用權力。德國歷史學家弗里德里希?邁內(nèi)克指出：“一個被授予權力的人總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑?！盵2]行政主體作為公共利益的代表者，應當考慮實現(xiàn)公共利益的最大化，但是現(xiàn)實中，作為代議機關的行政主體及其公務人員也在追求自身利益的最大化。某些行政主體往往將行政獎勵作為權力尋租的手段，而我國目前行政體制改革尚未完成，行政決策機制尚欠完備，行政行為的科學性、合理性尚存疑問，所以有必要通過法律手段規(guī)范行政獎勵行為。（二） 可以依據(jù)其他規(guī)范性文件和自由裁量權實施某些行政獎勵由于我國人多地廣,政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡,再加上法律、法規(guī)還很不完善，所有規(guī)范性文件不可能都由最高國家權力機關制定，因此，我國建立了多層次的法律體系。隨著行政主體職能的擴張，行政事務急劇增加，實踐中急需運用大量的行政獎勵來實現(xiàn)行政管理目標。傳統(tǒng)行政法治觀念在規(guī)范和制約行政權力方面已經(jīng)顯得力不從心，而總體看來，行政獎勵相對于其他行政行為，在一般情況下侵害性要小得多。因此，在法律缺位時,應當允許法規(guī)、規(guī)章甚至其他規(guī)范性文件對行政獎勵予以規(guī)制。這可以在法律上找到依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定,地方國家權力機關和地方國家行政機關也有權根據(jù)法律規(guī)定和實際需要制定某些有可能輕微影響公民一般權利義務的規(guī)范性文件。因此,在對行政獎勵立法時,可以參照行政處罰法的方法規(guī)定在法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中對不同性質(zhì)的行政獎勵予以規(guī)范。在以上法律文件都缺位的時候，行政主體可以依據(jù)行政法治原則，運用行政自由裁量權作出行政獎勵。筆者認為，可以在立法中根據(jù)受獎行為對社會侵害的可能性和程度大小如物質(zhì)獎勵的數(shù)額、獎勵方式、獎勵范圍等,將受獎行為區(qū)分為法定的受獎行為和裁定的受獎行為,對前者的獎勵要基于明確的法律規(guī)定，而對后者的獎勵則僅需要在法律原則規(guī)定的情況下作出。二、行政獎勵的客體法律關系客體是指法律關系的主體的權利、義務所指向、影響、作用的對象［3］。行政獎勵法律關系的客體是受獎行為，對受獎行為的科學界定有利于明確行政獎勵的外延，針對不同類型受獎行為的特性實施有效的獎勵。有學者試圖從受獎行為的性質(zhì)、特征、本質(zhì)等方面入手進行界定，如李友根教授根據(jù)受獎行為的分布領域指出獎勵的對象基本包括:科學研究成果和技術發(fā)明創(chuàng)造成果;在本職工作中做出的突出貢獻;檢舉揭發(fā)或制止違法行為的有功行為等［4］。應松年等學者也反復強調(diào)“一般而言，行政獎勵是對有突出貢獻的單位和個人”，“行政獎勵的緣由通常是對國家和社會做出重大貢獻”［5］。而現(xiàn)行法律在對獎勵條件進行限定時大多使用“做出貢獻”、“成績顯著”等語詞進行表述，如《教育法》第十三條規(guī)定:“國家對發(fā)展教育做出突出貢獻的組織和個人,給予獎勵?！庇纱宋覀儾浑y發(fā)現(xiàn),我國理論界和立法界普遍將受獎行為等同于先進行為。筆者認為，在實踐中用“突出貢獻”、“成績顯著”、“重大犧牲”等表達先進行為的語詞來界定受獎行為并不妥當：1.“先進”一詞內(nèi)涵模糊。社會價值標準是不斷變化的，同一行為在不同時期可能會受到不同的評價。某一行為在前一時期可能是備受推崇的先進行為,在后一時期可能就屬于普通行為而不值一提。我國正處在劇烈的社會轉(zhuǎn)型時期，社會價值體系也處于巨大的變化之中,所以以“先進”這一抽象概念來表達受獎行為不利于行政主體和相對人把握。2.不利于對行政主體進行有效制約。人們對行為先進與否的判斷具有主觀性,不同主體對行為的評價可能不同，特別是對爭議較大的行為能否被界定為受獎行為,在一定程度上與行政主體的價值偏好和利益權衡有關。而行政獎勵需要消耗行政主體的有限資源，政府將行政獎勵作為施政手段,應當是基于施政目標在充分考慮受獎行為對于社會發(fā)展積極意義的基礎上權衡利弊的結果，以這一抽象的詞語限制受獎行為不利于監(jiān)督行政主體實施獎勵的合理性。3.實踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，有一些并非先進的行為也被納入受獎范圍。如我國《人口與計劃生育法》第17條規(guī)定：“公民有生育的權利，也有依法實行計劃生育的義務”，但同時在該法第4章中也規(guī)定了多種獎勵辦法,通過行政獎勵保障行政相對人履行計劃生育的法定義務。再比如依法繳納稅費是公民的義務,而實踐中又規(guī)定了稅收優(yōu)惠制度用以引導國家的資源流向,促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)行政目標。計劃生育和繳納稅費本是公民的法定義務,然而法律實踐卻將二者都列為獎勵的客體，而且獎勵的積極效果顯而易見,可見先進行為并不能涵蓋受獎行為的外延。人們把行政獎勵的客體界定為先進行為是對傳統(tǒng)觀念的盲目遵循,認為行政獎勵是對先進行為的嘉獎，而如果獎勵的行為不是先進行為就有違社會正義，這是對行政獎勵功能的狹隘理解。事實上，現(xiàn)代行政法中，行政獎勵與行政處罰一樣,都是且僅是為了實現(xiàn)一定行政管理目標的行政手段。行政獎勵的目的在于充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性與創(chuàng)造性，激勵更多的單位或者個人為國家、社會做出更大貢獻，促使受獎人做出的行為符合政府的施政目標。因此，只要獎勵能促使人們實施符合行政管理目標的行為，并且該獎勵符合其他要素，即使不是所謂的先進行為，也完全有可能被納入行政獎勵客體的范疇。筆者以為受獎行為可以包括以下3個方面：政府認可的非義務行為。傳統(tǒng)法學理論在描述法律對社會機制進行調(diào)整時,著眼于指出法律通過規(guī)定主體的權利和義務，并以國家強制力制裁違反義務的行為,將主體的行為納入法律軌道，從而建立和維護法律秩序，實現(xiàn)法律的目的［6］。理論上講，法律可以將所有行為都界定為人們的義務，從而以強制的手段予以保障實施。然而廣大主體的行為水平在特定時期是有限和穩(wěn)定的，如果義務的標準超過了廣大主體的實際水平,在實踐中就會難以施行，人們要么規(guī)避法律,要么置之不理，如果不能承受過重的義務負擔，就有可能會影響社會的穩(wěn)定。因此，義務的標準的設置應當符合義務主體的實際承受能力。這樣看來，強制手段必定對那部分超出義務的行為無能為力,而如果將其納入獎勵的范疇,行為人會因受到激勵從而積極實施該行為。當然，獎勵是需要成本的，行政獎勵主體需要動用有限的政府資源對行為人實施獎勵。如果對所有非義務行為不加選擇地進行獎勵,勢必會使政府背上承重的負擔。所以行政獎勵立法者在設定行政獎勵時必須考慮對投入一收益的博弈。對于那些無須獎勵即可實施良好的先進行為和即使獎勵也暫時難以實施的行為，政府就無須將其列入獎勵的客體。2.僅通過強制手段無法實現(xiàn)行政目標的義務性行為。處罰和強制手段作為確保行政目標得以實現(xiàn)的一種手段，往往給人以冷冰冰的感覺。再加上由于我國民眾缺乏維護權利的法律意識，也缺乏履行義務的主動性和自覺性，相對人可能不理會法律義務，即使通過強制的方式強迫履行也無法達到行政主體期望的效果。通過行政獎勵引導、鼓勵行政相對人履行義務,對模范履行義務的行為加以肯定和鼓勵,可以帶動更多的行政相對人積極、主動地履行法定義務。3.對行為結果無法控制的義務性行為。在很多法律關系中，其主體的權利和義務所指向的對象是行為結果。然而有些法律在對某些行為的結果進行義務設定時比較為難，因為行為主體所指向的對象個體差異很大,難以確定義務主體行為的平均結果。比如，教師工作的對象是學生，學生的個體差異很大,難以估量教師教學效果的平均狀況，從而也就很難對教師教學效果作確定的要求。再譬如政府官員的工作環(huán)境在地理、經(jīng)濟基礎、群眾觀念等方面差異也很大，不可能要求所有的政府官員取得相同的政績。所以，立法只能對行為的基本要求進行確定,同時輔以獎勵性措施激勵行為主體在實現(xiàn)基本義務的基礎上積極進取，爭取更好的行為效果。三、行政獎勵的方式盡管現(xiàn)實中存在精神獎勵、物質(zhì)獎勵或授權性獎勵等諸多行政獎勵的方式,但立法對特定種類的受獎行為給予何種獎勵等級、何種形式、何種幅度大多不明確。實踐中，行政主體獎勵的隨意度較大,有時并不考慮獎勵方式的社會效果,甚至個人的喜好或心情都可以影響獎勵的方式、數(shù)額等。這樣使得相對人難以了解政府的價值追求，對自己實施的受獎行為所能獲得的權益也難以預見,從而影響了獎勵的激勵功能。筆者認為在行政獎勵立法時應當充分考慮行政獎勵的功能，調(diào)研影響行政獎勵方式的因素,科學設計獎勵方式：受激勵群體的偏好。行政獎勵具有激勵的功能，旨在通過能滿足公眾利益需求的手段激發(fā)相對人朝符合政府意愿的方向選擇自己的行為。然而,不同主體的需求是不同的,個體為了滿足自身的需要會積極地追求滿足需要的條件。因而，只有針對不同主體的不同要求給予不同的獎勵，提高獎勵的邊際效益,才能使他們從國家的法律獎勵中感受到法律的肯定性評價,并激發(fā)起繼續(xù)從事該行為的欲望。因此，立法主體在考慮行政獎勵的方式時，應當在確定受激勵社會群體的基礎上,研究該群體普遍的需求，并找到邊際效應最大的需求搭配。以物質(zhì)獎勵和精神獎勵的關系為例:在我國現(xiàn)行法律中，大多強調(diào)精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結合的原則，有的法規(guī)還強調(diào)以精神鼓勵為主。筆者認為,一味地強調(diào)以精神鼓勵為主則未必妥當。馬克思指出，物質(zhì)利益是人們最基本的利益，是人們進行一切活動的物質(zhì)動力［6］。況且,在市場經(jīng)濟條件下,各種經(jīng)濟行為主體都具有利己心，行為目的在于追求自身利益的最大化,如果行為人在實施受獎行為時付出了較大的物質(zhì)成本，而獲得的物質(zhì)獎勵較少，那么行為人基于成本的衡量必然缺乏實施該行為的動力，而且行為人也看不出國家對該行為的重視，因而積極性會大受影響。況且，我國社會公民的物質(zhì)生活水平還比較低，根據(jù)馬斯洛的需求原理，物質(zhì)刺激比精神刺激在某些情況下更有效果。法律之所以提出要以精神鼓勵為主，筆者認為是因為社會主義要求公民具備崇高的精神境界,而不能一味朝錢看,然而,在人們的精神境界尚需培養(yǎng)的情況下，這種提法有失實事求是的原則。成本與效益的分析。行政獎勵作為一種制度安排和資源配置方式，總是需要成本的，該成本包括直接成本和間接成本。直接成本是指行政主體在行政獎勵中依法給付的物質(zhì)和精神等方面的權益;間接成本是指行政主體在實施行政獎勵過程中所耗費的立法、組織、審查、頒獎等支出。行政獎勵的制度設計就是要通過激勵這種方式，鼓勵更多的相對人朝著行政主體所希望的方向?qū)嵤┬袨?以產(chǎn)生更好、更多的經(jīng)濟效益和社會效益。所以,在進行成本一效益的分析時，應當綜合考慮經(jīng)濟、社會等各方面的成本和效益，進行總體把握。只有這樣才能科學地分析行政獎勵方式的合理性。以物質(zhì)獎勵的數(shù)額確定為例，從政府支付直接成本的角度看,物質(zhì)獎勵的數(shù)額越低越好,然而,如果相對人對此獎項無法產(chǎn)生價值認同感，那么該獎項的激勵功能就會失敗,也就談不上收益了;而如果數(shù)額太高，一方面國家的財政狀況無法滿足需要，另一方面行為人在得到獎勵后就喪失了進取心，激勵的邊際效益也會大大降低,成本效益比就會下降,不能實現(xiàn)行政目標。所以，有必要設計合理的物質(zhì)獎勵幅度。不得違反法律、社會公德和其他更重要的利益。誠然,我們在設計獎勵方式時要考慮到被激勵對象的興趣，以激發(fā)公眾的潛能,然而社會的資源是有限的，被激勵者最感興趣的獎勵方式有可能承載著其他更重要的利益。比如，據(jù)《南方周末》2006年8月3日報道，福建省漳州市政府出臺政策，凡是經(jīng)市政府審核公布漳州市民營企業(yè)前100名的納稅大戶，其控股企業(yè)主的子女中考均可享受加20分的照顧。這項政策引起了巨大的爭議,作為行政獎勵政策的制定者，市委、市政府主要是從全面推進民營經(jīng)濟發(fā)展的要求考慮的。而作為民營企業(yè)家，最關心的問題之一是子女的教育,因此,以子女升學的方式來獎勵企業(yè)家積極納稅無疑是具有誘惑力的。而反對者則認為以家長的社會經(jīng)濟地位作為教育資源的分配標準，會影響其他學生受教育的機會,破壞教育公平。筆者認為地方政府作為行政獎勵政策的制定主體，通過行政獎勵鼓勵更多的企業(yè)積極納稅、提高納稅額，本屬正常。然而,在目前教育升學競爭如此激烈的情況下，教育資源是非常有限的，教育面前人人平等，而這種加分政策就意味著金錢使得一小部分人獲得了某種特權，從而使得其他人喪失受教育的機會。因此，以加分的方式對“納稅行為”實施行政獎勵蘊涵著教育公平與財稅創(chuàng)收之間的價值沖突，而保障教育公平相對于提高財稅收入來說顯然更加重要，所以這種獎勵方式不可取。再比如，有的行政主體以晉升職務作為獎勵的方式。行政獎勵的依據(jù)主要是行為或成果突出，而晉升職務的依據(jù)除了德、勤、績外,更主要是看工作能力,受獎者不一定符合職務的要求，容易導致失職，從而損害社會利益。事實上，晉升職務所帶來的后果無非是精神上的鼓勵和物質(zhì)方面的提高，這完全可以通過其他方式予以滿足，而無須以晉升的方式予以激勵。行政獎勵的行政法思考［摘要］隨著現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變，行政行為表現(xiàn)形式日益多元化，行政機關做出的行政獎勵就屬于迥異于傳統(tǒng)行政行為方式的新型的、有效的行政行為,是世界各國在豐富政府管理手段、提高政府管理水平過程中普遍面臨的制度性課題。然而,對于行政獎勵的行政法研究,目前在我國仍沒有受到應有的關注，導致行政獎勵的理論嚴重滯后于現(xiàn)實要求。關鍵詞］行政獎勵;新型行政行為一、關于行政獎勵含義的思考從語言學角度考證“獎勵”一詞的含義，我們發(fā)現(xiàn)，《辭?！穼⑵浣忉尀椤百澰S鼓勵”;《現(xiàn)代漢語詞典》釋義為“給予榮譽或財物來鼓勵”。由此可以清晰地看出,獎勵包含著兩層意思：“獎”，即贊許、肯定之意；“勵”，即給予物質(zhì)和精神上的鼓勵之意。從某種意義上講,獎勵是集目的與手段于一體的二者缺一不可的一種行為方式。從發(fā)生學的角度考證“獎勵”的淵源筆者大膽設想，“獎勵”這一形式，也許從人類擺脫蒙昧狀態(tài)組建人類社會以來就已萌發(fā)了。但說到“行政獎勵”，應該說其是伴隨著國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。撫今追昔，筆者斗膽揣測:商鞅變法流傳至今的“立木為信”、“重賞之下必有勇夫”的著名歷史典故,可以視作我國古代的“行政獎勵”。從行政法學的角度考證“行政獎勵”的含義。按照學界的通行說法,行政獎勵,是指行政主體為了表彰先進,激勵后進，充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性,依照法定條件和程序，對為國家、人民和社會做出突出貢獻或模范地遵紀守法的行政相對人，給予物質(zhì)的或精神的獎勵的具體行政行為［1］。長期以來，行政獎勵被認為是行政主體施以行政相對人的恩惠,加之法律對于行政獎勵規(guī)定的粗糙,不利于操作等這些思想觀念的教化和法律缺位的綜合效用,導致行政相對人不知要、不敢要、更不知如何要行政獎勵的困局。要解開這一困局，必須首先轉(zhuǎn)變觀念，因為，觀念是認識事物的先導。正如阿蘭先生所言:“我們的觀念是我們的眼睛”。在福利國家，服務行政成為世界潮流的今天,行政獎勵不應是、也不再是行政機關施以的恩惠，而成為其施政的重要手段之一,繼而成為行政相對人所擁有的一項可期待的權利。二、關于行政獎勵性質(zhì)的思考在國內(nèi)學界，關于行政獎勵的性質(zhì),學者們也是見仁見智。應松年教授最早探討了行政獎勵的性質(zhì)，他認為行政獎勵的獎勵性就是其主要的性質(zhì)。而楊海坤教授則最早對行政獎勵的性質(zhì)作了比較系統(tǒng)的論述，他認為行政獎勵的性質(zhì)主要是:⑴體現(xiàn)了社會主義行政法的民主性質(zhì);(2)體現(xiàn)了社會主義行政法建設物質(zhì)文明、精神文明的多方面功能；(3)體現(xiàn)了社會主義行政法對廣大公民的教育作用。從上述兩位學者的論述中我們不難看出，在上世紀80年代，學者們對于行政獎勵性質(zhì)的闡述更多的是一種行政學的視角,而非行政法學的視角，這大抵和當時的時代局限或?qū)W術局限密不可分。進入90年代后，學者們開始注重從行政法學的角度來研究和論述行政獎勵的性質(zhì)，如姜明安教授認為“行政獎勵是行政主體依照行政法律規(guī)范針對特定的行政相對人實施的,每一個行政獎勵決定，都直接關系到改變相對人的權利和義務,導致實施行政獎勵行為的行政主體與受獎勵者之間的行政法律關系的發(fā)生。”[2]也就是說，他認為行政獎勵的性質(zhì)為具體行政行為。而崔卓蘭教授則另辟奚徑，認為行政獎勵性質(zhì)上屬于一種非強制行政行為。從上述兩位學者的論述中，我們可以得知，學者們已開始注重對行政獎勵的性質(zhì)作行政法學上的研究與論述,但仍是“鏡花水月”，不甚明晰。綜上所述,筆者采各家之長對行政獎勵的性質(zhì)作如下總結。行政獎勵是具體行政行為眾所周知,我國行政訴訟法規(guī)定的具體行政行為是指：“國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人,在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項做出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為?！倍姓剟顭o疑符合這一特征。⑴行政獎勵是由行政主體依法實施的行政職權行為。盡管當代的行政法學的范式已經(jīng)由國家行政向公共行政轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的行政主體的理論，即行政機關和法律法規(guī)授權的組織的觀點已經(jīng)遭到學者的質(zhì)疑，并提出承擔社會公共管理和公共服務職能的非政府性社會公共組織作為行政主體的可能性與必要性。但是，從我國目前的行政獎勵行為實踐來看，行政獎勵還是主要由中央政府和地方政府及其各自的職能部門做出，這又主要體現(xiàn)為行政獎勵法規(guī)、規(guī)章的制定及行政獎勵的付諸實施等方面。(2)行政獎勵是指向行政相對人并對其權利產(chǎn)生實際影響的法律行為。一項行政行為的做出，有主體必然有與其對應的客體。行政相對人作為行政獎勵行為的承受者應該是無可爭議的。爭論之焦點在于行政獎勵是否會對相對人的權益有實際影響。我們知道，現(xiàn)代行政法的重要理念即在于從傳統(tǒng)的保護相對人的權利擴展到保護相對人的利益,這不僅是世界各國遵循充分、無遺漏保障公民合法權益的憲政要求，也是現(xiàn)代行政權不斷膨脹觸及公民及社會生活的方方面面而需要加以控制,實現(xiàn)依法行政的必要。再者，行政獎勵從某種程度上講是行政主體對有限的榮譽資源的一種分配、配置，或者說是行政獎勵相對人享有的一種可期待利益，這就必然會涉及到分配的平等性問題,也當然地會對相對人的權利、利益產(chǎn)生實際的影響。行政行為是外部行政行為內(nèi)部行政行為與外部行政行為之劃分方法，雖然在國外和我國臺灣行政法學著作中難尋，但是由于我國行政法學研究重點有著從行政組織法到行政行為法轉(zhuǎn)移的歷程,因而這一劃分方法也為我國行政法學界所認肯［3］。行政獎勵屬于外部行政行為主要基于以下考慮。從行政行為的作用對象來看，如前所述,行政獎勵是針對公民、法人及其他組織的，而將行政機關及其工作人員排除在外,因而針對公務員的所謂內(nèi)部獎勵并不屬于本文探討的行政獎勵的范疇。從行政法律關系來看，行政獎勵所形成的法律關系不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的隸屬關系，因而行政獎勵屬于外部行政行為。從效力范圍及適用的法律來看,行政獎勵的作出不及于行政系統(tǒng)內(nèi)部，而是及于“外部的”行政相對人;適用的法律并非規(guī)范行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政組織法,而是適用監(jiān)督外部行政行為的行政行為法，故行政獎勵屬于外部行政行為。行政獎勵是賦權性行政行為我們知道，行政獎勵行為顯然不同于具有無償性、強制性的行政征收行為，也不同于某種程度的、解禁的行政許可行為,更區(qū)別于帶有懲罰性質(zhì)的行政處罰行為，行政獎勵的最大特點即在于其內(nèi)容的賦權性。行政獎勵,無論從表面還是從實質(zhì)而言，都是賦予相對人某種權利，這種權利可以是物質(zhì)的，也可以是精神的，或者二者兼具。行政獎勵的賦權性主要體現(xiàn)在兩個方面:一是賦予行政相對人額外的權利,如國家對在科學技術研究領域有突出貢獻的相對人給予的科技獎勵、奧運獎勵等；二是減免行政相對人普遍的義務，最為典型的是我國的稅收優(yōu)惠，如減稅、免稅、出口退稅等。行政獎勵是非強制行政行為傳統(tǒng)的行政法理念認為，行政主體的行為是一種以國家強制力為后盾的、以命令服從為特征的強制行為,但隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)昭示,傳統(tǒng)的強制性行政行為已經(jīng)無法涵蓋公法行為的全部，社會經(jīng)濟生活的復雜性也使得行政主體需要廣泛采用強制以外的非強制方式來干預經(jīng)濟。行政獎勵就是一種迥異于傳統(tǒng)的強制行政行為方式的新型的、有效的非強制行政行為。其目的是通過引入競爭機制，鼓勵先進，鞭策后進,表彰對國家和社會有貢獻的行為,充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性。因而它“與具有強制性的行政命令等行為不同,行政獎勵屬非強制行政行為范疇,它不再強調(diào)行政主體的權威和強力作用,更多的尊重行政相對人的意思自治和選擇自由。行政獎勵主要通過利益驅(qū)動機制，向特定的行政相對人施以作用和影響,并謀求其為一定作為或不作為，從而達到一定的行政目的。至于行政相對人是否愿意按行政主體意愿行事，則聽憑其自由選