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文檔簡介
俄羅斯情報管理體制改革
冷戰(zhàn)結束后,俄羅斯聯(lián)邦根據國家轉型和國家安全的新需求和新挑戰(zhàn),對信息管理制度的建立進行了適當的研究和嘗試,經歷了適應、改革和完善的過程。20世紀90年代,普京總統(tǒng)當選后,它首先形成了以滿足俄羅斯國家安全需求而設計的信息管理體系。1俄羅斯情報體系的軍事領導作為俄羅斯強大部門的組成部分,俄羅斯聯(lián)邦的信息系統(tǒng)受到了俄羅斯聯(lián)邦國家戰(zhàn)略和協(xié)調體系的指導。而其中作為俄聯(lián)邦軍事力量一部分的軍事情報機關另外還要接受軍事領導體系的領導。國家與軍情報領導與指揮體系中的各成員在情報領域的具體職責分別是:1.1俄羅斯情報體制的領導權1993年,俄羅斯聯(lián)邦政府建立了“三權分立”的政治體制?!抖砹_斯聯(lián)邦憲法》、《俄羅斯聯(lián)邦安全法》和其他信息立法確立了俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)在信息體系中的主導地位,并賦予了廣泛的權力。特別是,與蘇聯(lián)不同,總統(tǒng)直接領導俄羅斯三個主要信息機構中的兩個。結合過去20年來俄聯(lián)邦總統(tǒng)在情報領域的實際作為,我們可以看出,俄聯(lián)邦總統(tǒng)主要通過五種方式行使其對情報系統(tǒng)的領導權:首先,確定信息服務的基本戰(zhàn)略方針。俄聯(lián)邦總統(tǒng)通過確定俄聯(lián)邦國家安全政策,以情報體系的任務作為牽引,確定情報工作領域的基本戰(zhàn)略方針。比如,葉利欽就任俄聯(lián)邦總統(tǒng)后,對國家的戰(zhàn)略定位發(fā)生了改變,與之相適應,對外情報局也就放棄了過去的全球主義,進行適度收縮,只在真正事關俄羅斯國家利益的國家和地區(qū)進行情報搜集活動范圍。而普京就任總統(tǒng)后,對國家以及情報力量發(fā)展的認識都更加務實。其次,直接管理信息系統(tǒng)和信息服務機構的結構和功能。俄聯(lián)邦任何國家情報組織的設立、取消和改組都要經過總統(tǒng)的批準才合法。在過去20年間,俄聯(lián)邦總統(tǒng)時常通過情報體系和情報機構的改革,來改變情報體系結構與職能,從而改變情報體系的力量結構以及各情報機構在情報體系中的地位,以從組織角度實現(xiàn)對情報體系的直接領導。俄羅斯總統(tǒng)普京于2003年3月將俄聯(lián)邦政府通信總署一分為三,分別并入俄聯(lián)邦三個核心情報機關,僅這一舉措就改變了俄聯(lián)邦情報體系的力量結構,尤其是技術偵察情報力量的分布態(tài)勢,可見總統(tǒng)對情報體系的整體掌控力。第三,任命信息機構的領導人。俄聯(lián)邦情報機關領導人的任命權都由總統(tǒng)親自掌管??偨y(tǒng)擁有這樣的權利,他就可以通過任命與免除情報機關領導人的方式,來調整情報機關的發(fā)展方向。比如,在俄聯(lián)邦成立之初,普里馬科夫作為非葉利欽的“圈內人”,在經過葉利欽的考核后,留任對外情報局局長,在普里馬科夫的領導下,對外情報局明確了自己的工作目標、工作方式與工作方法,迅速凝聚了人心,確保了其內部安全,從而越來越好地實現(xiàn)了對國家決策層的情報保障。第四,評估信息機構的工作績效。俄聯(lián)邦總統(tǒng)除在自己的職權范圍內直接給所屬各情報機關下達情報保障任務外,常常還以評價各情報機關情報工作業(yè)績的方式,間接提出對情報機關完成情報任務的要求。俄聯(lián)邦成立以來,三任俄聯(lián)邦總統(tǒng)都通過蒞臨各情報機關,或者參加情報機關的紀念日大會的方式,從總體上評價各情報機關的情報工作情況。比如,2005年12月19日,普京在對外情報局85周年慶祝大會上發(fā)表了講話,首先肯定了對外情報局的工作成績,同時也指出了對外情報局工作的長處是“材料有了更多的內容豐富的分析和預測,還對解決現(xiàn)有的問題提出具體建議”,而這也成為了此后俄羅斯各情報機關的工作方向第五,所有信息機構的國際合作。俄聯(lián)邦情報體系的特點之一是內外分立,分散配置,統(tǒng)一歸口。俄總統(tǒng)作為俄聯(lián)邦各情報機關的終極用戶和最高領導,是各情報機關情報產品的最終歸口。俄羅斯各情報業(yè)務機關國際合作事項必須由總統(tǒng)批準方能付諸實施。俄羅斯聯(lián)邦政府總統(tǒng)通過使用這五名權利實施了對新聞系統(tǒng)的戰(zhàn)略領導。1.2俄羅斯聯(lián)邦安全會議對情報體系的領導俄羅斯聯(lián)邦安全理事會是俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的個人負責機構,負責協(xié)助總統(tǒng)作出安全決定。其工作范圍相當寬泛,安全會議由總統(tǒng)擔任主席,設有一位專職秘書。安全會議的常委和委員由總統(tǒng)任命,成員不固定。從俄羅斯聯(lián)邦安全理事會的職能來看,它在領導和協(xié)調信息系統(tǒng)方面發(fā)揮著重要作用。首先,俄羅斯聯(lián)邦安全理事會通過其業(yè)務活動指導信息系統(tǒng)。安全會議為輔助總統(tǒng)進行國家安全決策,首先需要查明俄聯(lián)邦國家安全形勢。聯(lián)邦安全會議機關的第一項任務就是“為聯(lián)邦總統(tǒng)和安全會議就當前安全問題、評估面臨的內外安全威脅、闡明威脅來源提供情報與分析保障,準備分析材料和對影響安全形勢的內外條件變化進行預測”第二,俄羅斯聯(lián)邦安全理事會是俄羅斯情報系統(tǒng)各部分的協(xié)調機構。俄羅斯情報傳統(tǒng)中的一個重要方面就是各情報機構之間平行運行,彼此保持相互競爭關系,所要完成的任務雖時有交叉,但是執(zhí)行任務的過程絕對不會交叉。而俄聯(lián)邦安全會議的一項重要職能就是在戰(zhàn)略層次上為俄羅斯最重要情報機關的首長進行交流提供一個平臺,同時也就承擔起了協(xié)調各情報機關立場的作用,從而引領情報工作向前發(fā)展1.3情報偵察權的機構結構根據聯(lián)邦權力機構結構的總統(tǒng)令,“俄羅斯聯(lián)邦政府根據俄羅斯聯(lián)邦憲法、俄羅斯聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦法律和俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的命令和指示,協(xié)調俄羅斯聯(lián)邦國家行政機構的活動。”換句話說,信息機構的管理權直接屬于總統(tǒng),聯(lián)邦政府只有根據總統(tǒng)的命令和指示進行協(xié)調。所以,我們把聯(lián)邦政府稱為俄羅斯情報體制中的執(zhí)行協(xié)調機構。俄羅斯聯(lián)邦政府通過兩種方式協(xié)調和管理信息部門。首先,關于信息機構的政府預算。政府擁有制定并向國家杜馬提出年度聯(lián)邦預算的權力,預算的多少直接決定了機構的生存與發(fā)展狀態(tài),決定了機構履行使命任務的能力。所以說,制定預算的權力是俄聯(lián)邦政府對情報部門實施影響的一個重要杠桿。俄聯(lián)邦曾經的高層人士就曾回憶過政府發(fā)揮的作用,比如,國防部如同情報機關一樣都直屬總統(tǒng),但是國防部如果想爭取到更多財政支持時,向政府總理直接申請的效果會更好,由此推測,政府總理應該也掌握著情報部門財政支持的力度。第二,聯(lián)邦行政當局的組成應提交給總統(tǒng)。俄羅斯聯(lián)邦政府總理在“有關建立、改組或撤銷執(zhí)行權力機構問題”擁有一定的發(fā)言權??紤]到政府總理是聯(lián)邦安全會議的常任委員,他也可以通過這樣的方式實現(xiàn)對情報機關的影響1.4聯(lián)邦會議對情報體系的立法與監(jiān)督職能聯(lián)邦會議是俄羅斯聯(lián)邦的一個機構,由聯(lián)邦委員會和國家雙馬協(xié)會組成。在俄聯(lián)邦“超級總統(tǒng)制”的政治體制之下,聯(lián)邦會議雖然發(fā)揮作用有限,但是,作為俄聯(lián)邦三權分立中的立法權力機關,聯(lián)邦會議還是擁有立法權和議會監(jiān)督權。由此,聯(lián)邦安全會議也自然成為俄聯(lián)邦情報領導與監(jiān)督體制中的立法與監(jiān)督機構。俄羅斯聯(lián)邦委員會在新聞系統(tǒng)中的立法和監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面:。第一,信息安全立法。在蘇聯(lián)時期,情報領域的立法非常貧乏。俄聯(lián)邦成立后,加大了國家安全與情報領域的立法力度。到目前為止,俄聯(lián)邦已經建立起了相對完整的情報法律法規(guī):既有憲法這樣的根本法,也有國家安全層面的總體性法律,各主要情報機關也都擁有了相應的部門法。俄聯(lián)邦會議通過這些法律法規(guī),不僅賦予了各情報機關存在的合法性,還通過這些法律法規(guī)規(guī)范了各情報機關的使命任務、工作范圍和工作方向等,更規(guī)范了情報機關的活動方式等。第二,信息機構的監(jiān)督機構。聯(lián)邦會議監(jiān)督情報機關的主要途徑有:一是財政監(jiān)督。聯(lián)邦會議下院杜馬在審議聯(lián)邦預算時,可以是否批準情報部門的經費開支對情報體系的運行形成影響。二是議會調查。2005年9月26日俄聯(lián)邦會議通過《國會調查法》,對嚴重危害憲法所保障的各項權利等事件,除總統(tǒng)及司法案件之外,都可進行調查。所以,原則上,如情報機關有此類活動,國會也有調查的權利。第三,議會的監(jiān)督權。按照《俄羅斯聯(lián)邦會議聯(lián)邦委員會成員和國家杜馬代表地位法》規(guī)定,聯(lián)邦會議兩院代表有權在聯(lián)邦委員會或國家杜馬會議上,以書面形式向俄羅斯聯(lián)邦政府、各聯(lián)邦執(zhí)行權力機關領導人提出質詢。被質詢的國家公務人員應在收到質詢之日起15日內,或按照相應規(guī)定的其他期限,以口頭或書面的形式給予答復。國家杜馬代表還有權在本院會議上,向俄羅斯聯(lián)邦政府的任何成員提出問題。該政府成員必須到會作出解釋或給予書面答復。俄聯(lián)邦各情報機關作為聯(lián)邦執(zhí)行權力機關,就有接受議會質詢的義務。近年來,聯(lián)邦會議兩側各直屬機構的成員組成主要來自強大部門,因此相關委員會在履行職責時表現(xiàn)出極大的敏感性。此外,由于俄羅斯情報系統(tǒng)的固有傳統(tǒng),聯(lián)邦會議的立法監(jiān)督非常困難。因此,來自非強大部門的成員抱怨說,情報系統(tǒng)是一個無法干預的領域。1.5俄聯(lián)邦國防部及其海上執(zhí)法隊伍作為俄羅斯聯(lián)邦的行政當局,俄羅斯聯(lián)邦的軍事情報機構不僅應接受總統(tǒng)、聯(lián)邦安全委員會、聯(lián)邦政府和聯(lián)邦委員會的指導和協(xié)調,并在軍隊中接受國防部和參謀長的指導和指揮。俄羅斯聯(lián)邦國防部是俄羅斯聯(lián)邦的最高軍事機構,可以組織促進國防利益的情報活動。這也就意味著,國防部不僅可以統(tǒng)一領導俄軍一切情報力量,還有權組織其他非國防部系統(tǒng)的情報力量從事“有利于國防利益的情報活動”國防部可以通過各種方式管理軍事信息系統(tǒng)。例如,國防部可以通過總統(tǒng)和安全理事會直接報告軍事信息的問題,并提出與軍事信息制度建設有關的各種建議。有權提交總統(tǒng)同意建立、重組和撤銷軍事信息機構的建議,并有權提交包括軍事信息機構在內的多余人員的提案。1.6俄聯(lián)邦國防部及其部隊的特權俄羅斯聯(lián)邦武裝部隊參謀長是俄羅斯聯(lián)邦武裝部隊的“中央軍事指揮機構”和“基本作戰(zhàn)指揮機構”。在2004年之前,俄聯(lián)邦總參謀部要協(xié)調其他強力部門及其部隊“完成國防任務”。這樣的特權就使得總參謀部在一定程度上超越了國防部。所以國防部與總參謀部的權力之爭成為俄軍方一個難解的問題。2004年,在普京總統(tǒng)的指導下,通過了俄羅斯聯(lián)邦國防法修正案,并對參謀長和國防部的機構進行了重大變革。這一舉措的結果就是總參謀部在法律地位與實際任務履行上都真正成為了國防部的一個下屬部門。重組后,總參謀部只剩下作戰(zhàn)總局、組織動員總局、信息總支那和其他部門。“組織以國防和安全為目的情報活動”,作為總參謀部的主要職能之一,地位得到進一步凸顯。而這也成為總參情報總局等軍事情報部門直接隸屬于總參謀部的法律依據。2俄羅斯聯(lián)邦情報管理體制的主要特點俄羅斯聯(lián)邦信息管理系統(tǒng)最重要的特點是軍事分離和垂直定位??偨y(tǒng)通過安全會議統(tǒng)一組織協(xié)調軍地兩方面情報資源,以聯(lián)邦安全總局、對外情報總局和總參情報總局為主要職能部門,歸口管理各情報機構,合理配置、區(qū)域協(xié)同,確保國家情報管理體制的運作高效暢通。2.1高度集中,垂直領導蘇聯(lián)時代,俄羅斯實行“集中管理、垂直指導”的信息管理模式。黨委主席是信息管理體制的領導者,擁有對整個國家信息系統(tǒng)的最高控制權。他通過國家安全委員會(克格勃)和國防部全面領導信息體系。克格勃作為黨的情報安全的主要機構,負責管理國家龐大的情報資源,并監(jiān)督軍事情報機構的活動2.2俄羅斯情報管理體制的變化蘇聯(lián)時代,俄羅斯實行了政府和軍隊雙重聯(lián)合的信息管理體制。他們相互競爭,相互監(jiān)督,在一定程度上相互協(xié)調,為國家安全的總體利益服務。俄聯(lián)邦成立后,總參情報總局與克格勃的繼承者對外情報總局和聯(lián)邦安全總局繼續(xù)保持著相互協(xié)同的關系。他們在情報工作領域各有側重,又相互交叉。其中,總參情報總局與對外情報總局的協(xié)同關系就更為重要。總參情報總局除負責搜集軍事情報外,還收集包括與一個國家進行戰(zhàn)爭的意向、能力和意圖有關的任何情報,而對外情報總局除負責對外情報偵察外,還兼有部分軍事情報的職能。長期以來,他們在各自的情報活動中保持著密切的合作,“從職權上看,實力雄厚、經驗豐富的格魯烏與對外情報總局是黃金搭檔,長期分工合作使兩個部門形成了有效的行動模式,即格魯烏鎖定目標,對外情報局實施準確行動2.3完善法律法規(guī)俄羅斯將國家信息立法作為新聞系統(tǒng)改革、生存和發(fā)展的基礎,頒布了一系列相關法律,并根據信息的變化不斷修訂和補充。安全和保修法形成了相對完整的法律體系。其中,《俄羅斯聯(lián)邦憲法》是國家安全法律保障機制的核心,它對維護俄羅斯聯(lián)邦國家安全的根本原則和有關國家安全機構的活動進行了規(guī)范,從而構成了俄羅斯“國家安全保障體系的核心法律基礎”。一系列有關國家安全問題的俄聯(lián)邦法律構成了國家安全法律保障機制的最重要內容,此類聯(lián)邦法律包括《俄羅斯聯(lián)邦安全法》《俄羅斯聯(lián)邦對外情報法》《俄羅斯聯(lián)邦偵查活動法》《俄羅斯聯(lián)邦安全局機關法》以及有關國家安全機關的組織條例,如《俄羅斯聯(lián)邦安全局條例》《俄羅斯聯(lián)邦對外情報局條例》等。同時,俄聯(lián)邦每一次對情報安全機構的改組和調整,都一定伴隨著一部相關法律的出臺,來規(guī)定國家情報機構的任務、職能、建制和領導關系等,以使情報機構在法律規(guī)定的范圍內行事。最近幾年,俄羅斯的情報機關立法向更專業(yè)、更明確、更清晰的方向發(fā)展。3俄羅斯信息管理系統(tǒng)的指針3.1改革開放以來,建立完善的情報體制和運行機制情報機構在維護國家安全方面發(fā)揮著非常重要的作用。隨著國家安全形勢的不斷變化,情報機構也應該不斷進行改革和調整,建立真正適應形勢需要的情報體制和高效暢通的情報運行機制,以提高工作效能和戰(zhàn)斗力。20世紀90年代初,以葉利欽為首的民主派急于拋棄蘇聯(lián)模式,試圖完全按照西方模式來改造本國的情報體制,盲目地將集中統(tǒng)一的情報機構分割成不同的部門,徹底拋棄了過去70多年建立起來的情報決策、協(xié)調和行動高度垂直統(tǒng)一的情報體制,又沒有建立完善和成熟的情報協(xié)調和指揮機制,造成了情報單位之間的配合和交流不暢。同時由于缺乏明確的改革目標和完善的配套措施,為政治斗爭而頻繁地改組情報單位,使其工作缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性,機構內部建設混亂,大量優(yōu)秀情報人才流失,整體戰(zhàn)斗力下降,特別是在日益嚴峻的恐怖主義威脅面前顯得力不從心,教訓極為慘痛。3.2必須保持國家情報體制的穩(wěn)定俄羅斯的信息實踐表明,只有穩(wěn)定的信息體系才能為國家和軍隊提供穩(wěn)定、正確的信息保障。否則,將會給國家和軍隊帶來災難性的后果。俄聯(lián)邦獨立后,較之變動如此頻繁對內情報機構來說,俄羅斯的對外情報局和總參情報總局(格魯烏)在過去的十幾年間保持了相對的穩(wěn)定性。對外情報總局在建立之初,曾根據俄羅斯國
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