十三五推進基本公共服務(wù)均等化的思路與建議上

“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化的思路與建議（上）龔楨梽國家發(fā)改委社會發(fā)展司副處長今天跟大家一起就“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”這樣一個主題來做簡要的匯報。在接下來的兩個小時里，我主要想和大家探討以下幾個方面，我認為比較重要，大家可能也比較關(guān)注的問題，主要還是依托我們目前正在編制的這個規(guī)劃。第一個方面，想跟大家就基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)的概念進行一些介紹和說明。第二個方面，主要就是就我國當(dāng)前基本公共服務(wù)發(fā)展的狀況，存在的主要問題和我們當(dāng)前“十三五”時期基本公共服務(wù)工作所面臨的形勢任務(wù)，做一個簡要的介紹。第三個方面，想結(jié)合我們“十三五”時期基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃，來談一談如何推進基本公共服務(wù)均等化，具體的一些思路和一些具體的任務(wù)。主要從這三個方面跟大家進行交流。一、什么是基本公共服務(wù)均等化下面就開始我們正式的講課。首先談一談什么是基本公共服務(wù)均等化。（一）理論來源：公共產(chǎn)品和公共服務(wù)到底什么是基本公共服務(wù)？怎么樣來區(qū)分基本和非基本，什么是基本公共服務(wù)均等化？盡管在我們國家的相關(guān)的政策文件中間，也有過相關(guān)的定義。想必大家在平常的工作之中肯定會遇到，我在參與一些相關(guān)的學(xué)術(shù)探討和地方的一些培訓(xùn)或者調(diào)研中間，也有一些地方領(lǐng)導(dǎo)同志常常跟我們探討起這個問題。就是自己在工作中間，對于基本和非基本，對于均等化，怎么叫均等化等都有一些困惑。其實從概念本身來說，公共服務(wù)公共產(chǎn)品它都是有一個西方的理論的來源，首先我們認識基本公共服務(wù)，就避免不了有一個公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的概念。這里幻燈片上給大家顯示提到的公共產(chǎn)品，它是指具有消費或者使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品，也就是指能夠為絕大多數(shù)共同消費或者享用的服務(wù)或者產(chǎn)品。我們看這個加粗的三個概念。首先它是非競爭性，也就是一部分人享受這一個產(chǎn)品的話，不會對其他人有影響。那非排他性，也就是某個人利用這一個產(chǎn)品的話不會排斥另外一個人對它的應(yīng)用，通俗一點來講就是說我們的公共產(chǎn)品是能為絕大多數(shù)人共同消費，或者說共同享用的公共產(chǎn)品或者服務(wù)。比如我們城市的交通，比如我們的義務(wù)教育等，這些就是我在享用這種服務(wù)的時候，別人也同時可以享有。公共服務(wù)它是指為了公共利益的需要，向不特定的社會大眾提供的兼具非盈利性和非實物形式的服務(wù)。注意這里有兩個概念，第一個是非營利性，第二個是非實物形式。也就是它首先具有公益的屬性，我們的公共服務(wù)它不是以盈利為目的的；同時它又有公共的屬性表明了它不是限定于少數(shù)人，而是面向全體社會大眾的，所以這是兩個概念，給大家做一個簡要的解釋。根據(jù)這個內(nèi)容和形式，我們對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)簡單地分為4個類別：第一類，是指基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。剛才說到，比如我們的水、電、氣、交通、通訊設(shè)施等等，還有郵電，還有氣象服務(wù)，這樣的是屬于基礎(chǔ)性的。第二類，是經(jīng)濟性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如說農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)推廣，還有我們的一些方面的咨詢服務(wù)、政策咨詢等等，這些是屬于經(jīng)濟性的。第三類，是安全性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如說我們的軍隊，我們的國防、警察、消防等等是保障人民的生命財產(chǎn)安全的服務(wù)和產(chǎn)品。第四類，就是社會性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也就是存在于我們的生活的方方面面。比如我們的教育，我們的科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等等。這個就是具有一定的社會性，也是我所在的這個司主要要從事的相關(guān)的工作，也是我們今天主要討論的重點一社會性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。（二）公共服務(wù)制度的國際比較剛才簡要的對概念進行了說明，下面我們看一看公共服務(wù)制度的國際的比較。我們剛才說到了公共服務(wù)是一個舶來品，這個服務(wù)的本身它體現(xiàn)的是一種公民和國家責(zé)任之間的一個公共關(guān)系。當(dāng)這個公共關(guān)系上升到制度層面的話就成了一個國家的福利制度的選擇。所以我們經(jīng)常說到你有沒有享受這個福利，你們地區(qū)的福利是什么樣子？你們這個國家有哪些福利？這里在國際上來說，一般以丹麥學(xué)者艾斯平?安德森的分法，我們分為4類的福利模式，第一類是代表北歐國家的叫做普惠型模式；第二類，是代表歐洲大陸國家的叫做合作型模式；第三種，是代表美國發(fā)展的叫做補缺型模式；第四類是代表東亞國家，主要是以日韓為主的發(fā)展型模式。那這幾類模式，它們之間的區(qū)別是什么？有什么共同點和不同的方面，我們來看一看下面的這張圖---不同福利模式的比較。首先，美國的這個補缺型的模式，它主要是一種選擇性的原則，也就是說它是根據(jù)貧困和需求的程度來進行提供福利的，不是說每個人均等的，每個人都享有這種福利。也就是通過稅收的形式只有屬于值得救濟的窮人和可能暫時需要經(jīng)濟和社會援助的人，才能夠得到它相應(yīng)的福利模式，這是從面上來說，它是屬于這一類。那對于德國，意大利等歐洲大陸國家，它們主要是通過繳費的方式來體現(xiàn)了他一種社會地位和工作環(huán)境。也就是只有體制內(nèi)的人通過相應(yīng)的社會保險才能夠獲得相應(yīng)的收入的保障，這樣體現(xiàn)了一種他的社會身份，和一種地位的象征。第三類，是大家可能了解的比較多的，主要是北歐，像瑞典、丹麥這些國家，它們一種普惠性的發(fā)展模式。那這種發(fā)展模式的話，它是人人共享、普遍享有。這種情況下主要是與是不是本國的居民，是不是在這居住了相應(yīng)的年限相掛鉤，通過國家的稅收給他們體現(xiàn)給全體人民都相應(yīng)的獲得實物和現(xiàn)金的福利。最后，像我們鄰國日本和韓國的話，它主要就是屬于一種經(jīng)濟和福利互促共進的一種方式，就是所有的福利政策是要有利于他們經(jīng)濟發(fā)展的，但是經(jīng)濟發(fā)展的同時，也會進一步的改善他們的福利政策。這是幾個制度的比較。那么通過這個表的話我們可以看一看它們的共同點，首先，各種福利模式，它都包含在我們主要的一些領(lǐng)域，比如我們的社會保障，我們的基本醫(yī)療還有就業(yè)，還有住房，還有教育等。它滿足的都是一種基本的需要，而且體現(xiàn)的是一種機會的均等，也主要是要通過我們的福利來解決我們一些社會的矛盾和社會管理方面的問題，促進社會的公平和諧和穩(wěn)定，這是政策的目標(biāo)是相同的。但是不同點來說的話，就是政府和市場發(fā)揮作用的大小以及體現(xiàn)公平和效率的權(quán)衡程度是不一樣的。具體我們來看一看，首先這種補缺，也就是你沒有什么我們就來補充它，還有一種合作的理念，在每一種模式里面都有，只是發(fā)揮的作用不同而已。比如我們提到的典型的補缺型國家美國，它也有幾項福利制度是面向大眾的，特別是奧巴馬提供的醫(yī)改方案，它也是一種促進大家都有享有的一種往大眾化方向的一個發(fā)展趨勢。同時，一個國家公共服務(wù)制度的安排在很大程度上，也受到該國的歷史條件，經(jīng)濟發(fā)展，文化基礎(chǔ)政府管理方式甚至各種學(xué)術(shù)思潮的影響。那在實踐中我們可以總結(jié)出來，他們個國家基本上都形成了一個從無到有，從低水平到高水平，從不斷完善到逐步健全的這么一個過程，同時也與經(jīng)濟發(fā)展的階段性體現(xiàn)了很強的正相關(guān)性。還有一點就是一旦脫離經(jīng)濟發(fā)展水平的支撐，那這個國家的福利水平就可能會引發(fā)危機。怎么說？因為福利必須要有一定的財政和經(jīng)濟的支撐來做保障，特別是像于瑞典這樣的國家普惠型的模式，它是屬于政府主導(dǎo)，通過高稅收的收入，然后再從搖籃到墳?zāi)?，也就是從你出生到你死亡這個全階段的社會保障體系都很健全，而且給予的水平也比較高，覆蓋面也比較廣。這種方式如果在經(jīng)濟高速發(fā)展的階段，是能夠很好的促進全民共享的，但是隨著上個世紀80年代后期石油危機的影響，像瑞典這種模式就開始出現(xiàn)問題了。比如福利的高速的增長，然后沒有差異的福利挫傷了人民的積極性，而且這種大搞福利帶來的一種（后果）就是福利陷阱，給地方政府和當(dāng)?shù)卣紩斐商貏e大的負擔(dān)。所以為了應(yīng)對這樣一些問題，瑞典政府也采取了一些措施，比如他們要求個人能夠更多的繳費，同時要求地方政府能夠承擔(dān)更多的責(zé)任，再就是積極吸引一些私人的機構(gòu)來參與這些公共服務(wù)和社會福利的供給，這樣一種方式才能夠保障它這個福利制度是可持續(xù)的。所以總體來說，他們都出現(xiàn)了一種制度的安排是彈性化的，政策目標(biāo)也是根據(jù)本屆政府或者當(dāng)時居民需求有所導(dǎo)向，同時也體現(xiàn)了這種調(diào)控手段一種趨同。這是我們對國際上不同福利模式的一個比較。（三）基本公共服務(wù)均等化 中國的實踐1、 我國基本公共服務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)下面我們來看看我們國家基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的一個脈絡(luò)。早在2005年，我們黨的十六屆五中全會的時候，就首次提出了公共服務(wù)均等化的原則。在2006年十六屆六中全會的時候，又提出了要逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。到2007年的時候，“十七大”報告進一步的要求要推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。到2011年的時候，“十二五”規(guī)劃綱要提出要把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，并且在“十二五”規(guī)劃文本中間開辟了一個專欄，來部署“十二五”時期的基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重點任務(wù)。到了“十八大”進一步地提到，要加快形成政府主導(dǎo)，覆蓋城鄉(xiāng)可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，并提出到2020年要基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化這樣一個目標(biāo)。到十八屆三中全會的時候，更是明確的在基本公共服務(wù)領(lǐng)域有兩項重點改革任務(wù)，第一項就是要推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，第二項是要促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，這是十八屆三中全會提出的改革任務(wù)。那么在五中全會建議的時候，就提到了要增加公共服務(wù)供給，在“十三五”規(guī)劃綱要的時候更是明確地提出，要加快健全國家基本公共服務(wù)清單，然后要健全基本公共服務(wù)制度。從總體上來看，一系列中央文件的這個表述，它體現(xiàn)了我們基本公共服務(wù)概念的不斷的聚焦和完善，同時也是看到了我們國家在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的實踐的逐步的發(fā)展過程。2、 什么是基本公共服務(wù)那什么是基本公共服務(wù)？我們看看這個圖，我們認為如果把公共服務(wù)作為一個特定產(chǎn)品和服務(wù)的集合，是這個大框的話，那基本公共服務(wù)的話我們認為就是其中的一個子集，就是它中間這個核心的小圈部分。在“十二五”規(guī)劃中間是這么來定義基本公共服務(wù)的：是指在一定的經(jīng)濟社會條件和發(fā)展時期內(nèi)由政府主導(dǎo)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。我認為這里面有3個點是非常重要的，我們的基本公共服務(wù)是跟當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的，這是第一個---它的前提；第二個，我們的基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供的，注意是由政府來主導(dǎo)的，但是不是政府主辦的？主導(dǎo)和主辦不一樣，這是第二個概念；第三個概念，就是它是保障期居民的基本的生存和發(fā)展需求，不是說每個人都要去上最好的學(xué)校，要看最好的醫(yī)生，要住最好的房子，這肯定不是我們的基本公共服務(wù)。所以我們把握了這3個關(guān)鍵詞，也就明確了什么叫做基本公共服務(wù)。那從狹義上來講，基本公共服務(wù)主要就是我們在“十二五”規(guī)劃中間明確提到的9大領(lǐng)域的80項服務(wù)項目，它主要分為44類，而且在“十二五”中間我們都提供了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，這是狹義上的理解。那我們覺得對于基本公共服務(wù)的發(fā)展本身來說，從廣義上來看它應(yīng)該還包括支撐剛才說到的這些項目的一些具體的設(shè)施建設(shè)、人員培養(yǎng)、服務(wù)供給、財力保障等等相關(guān)的活動，這樣才是構(gòu)成了我們基本公共服務(wù)的整個的一個體系。所以總體來看，基本公共服務(wù)是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一個重要的組成部分。它一般是強調(diào)兩個特點。首先基本公共服務(wù)的價值基礎(chǔ)是對公民基本權(quán)利的保障。一般認為主要有這么幾個權(quán)利，第一個是生存權(quán)，第二個是健康權(quán)，第三個是居住權(quán)，第四個是教育權(quán)，第五個是工作權(quán)，第六個是資產(chǎn)權(quán)。也就是基本的公民生存和發(fā)展需要，就是他的生存、他的健康、他的居住、他的受教育、他的工作和他的基本的資產(chǎn)保障。那這些從馬斯洛需要層次理論來說，這是一個涉及到人的基本的生理需要和安全需要的較低層次，但是這些決定了公民的基本的發(fā)展和基本的條件，是政府必須承擔(dān)的底線。另外一個方面就是基本公共服務(wù)保障，它的責(zé)任主體是政府，政府只有通過保障充足優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)，才能夠體現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的重要職能，這是主要來說它的兩個特點。3、什么是基本公共服務(wù)均等化那什么叫做基本公共服務(wù)均等化？均等化的概念我們是這么界定的，是指全體公民都能夠公平可及的，獲得大致均等的基本公共服務(wù)，它的核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。所以從這個概念來看，我們主要從需求和供給的角度來對它進行解讀。從需求角度來看，隨著我們城鄉(xiāng)居民的收入水平提高和生活質(zhì)量的改善，我們的消費結(jié)構(gòu)也在大大的升級，那對于基本公共服務(wù)的需求，可能大家會不斷的完善，這樣就為我們基本公共服務(wù)的發(fā)展提供了新的動力。以前來說，可能我們每天看一場電影，有電影可看我們就覺得可以了，現(xiàn)在不行，我們要看美國大片，要看我們國家拍的大型的3D、4D的影片，那這種服務(wù)就是公民的服務(wù)層次和服務(wù)水平有進一步的提高和提升。從供給的角度來說，我們的服務(wù)項目和內(nèi)容往往又受制于一個國家或者一個地區(qū)的具體的財政收入水平，說白了就是有多少錢辦多少事。那么政府需要在我們在需求和供給之間找到一個平衡點，就是說保證在我們財力可控范圍之內(nèi)的公共服務(wù)的提供，才能夠說是一種基本的公共服務(wù)。因此從基本公共服務(wù)這個概念的提出，也就暗含了我們政府提供公共服務(wù)的職能，它不是無限放大，也不是說要進行福利的過度安排的意思，是控制在大致的均等的范圍之內(nèi)，而且是基本的可及的范圍之內(nèi)，所以我們就要注意避免發(fā)生像北歐那些國家的“福利上去了下不來”這樣一種“福利的陷阱”。那怎么來理解基本公共服務(wù)的均等化？我們從4個層次來說。第一個方面，基本公共服務(wù)的均等化不是平均化。所謂平均就是等額分配，就是小朋友排排坐分果果，每個人拿到的都是平均的，沒有任何差別的。其實不管是從人的基本生存權(quán)出發(fā)，還是從城鄉(xiāng)區(qū)域之間的地理特征，然后歷史文化傳統(tǒng)等，每個地方對基本公共服務(wù)有一定的偏好和地域性的要求。比如我們?nèi)セ鶎诱{(diào)研，同樣是在農(nóng)村，老百姓需要有一個活動的場所，可能在廣西有些地方就需要有一個戲臺，因為當(dāng)?shù)乩习傩諓劭磻颍敲丛谟跂|北的話，可能需要有一個大家平常能夠一起看演出或者一起大進行廣場活動的空曠的地方。大家對這一塊的，即使是戶外的這個公共服務(wù)需求也是不一樣的，所以體現(xiàn)了一種偏好和差異，我們不能不根據(jù)這些實際情況進行簡單的平均化。第二個方面，就是基本公共服務(wù)均等化，不是財政投入的均等化。實際上我們也知道，不同地區(qū)的基本公共服務(wù)供給的成本是不一樣的，投入的平均化往往會導(dǎo)致結(jié)果的不均等，所以還是要根據(jù)實際情況來進行投入。第三個方面，就是基本公共服務(wù)均等化是最低標(biāo)準(zhǔn)的均等化。它體現(xiàn)的就是說一種底線服務(wù)，也就是上不封頂，但是下要保底，我們現(xiàn)在經(jīng)常說到的要兜住這個民生的網(wǎng)底，那就是主要通過我們基本公共服務(wù)這一塊來起到兜底的作用。第四個方面，就是基本公共服務(wù)均等化強調(diào)的是一種標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整。我們經(jīng)常說我們在安排政府福利的時候，一定要遵循盡力而為，量力而行的原則，也就是既要保障城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)的需求，又要避免了脫離目前階段的發(fā)展實際來進行貪大求洋。那什么服務(wù)可以納入基本公共服務(wù)？公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)是什么？應(yīng)該隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的水平進行相應(yīng)的動態(tài)的調(diào)整，但這個調(diào)整是一個漸進的過程，也就是要逐步從小到大，從低到高，然后難易的程度從簡單到容易，這樣一個原則來穩(wěn)步的推進，這樣才能夠更好的把握我們的基本公共服務(wù)均等化。二我國基本公共服務(wù)均等化發(fā)展?fàn)顩r上面就主要是簡單地就我們基本公共服務(wù)，相關(guān)的理論發(fā)展和國際比較的脈絡(luò)給大家進行一個梳理，下面我們進入到第二個方面---我國基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展?fàn)顩r到底是怎么樣子的？（一）“十二五”時期取得的成績剛才我們說到從“十二五”時期，我們國家制定了首部國家基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃，當(dāng)時是叫體系規(guī)劃。從這個規(guī)劃實施的這幾年來看，我們國家的基本公共服務(wù)體系的發(fā)展和完善，應(yīng)該是說取得了相應(yīng)的成績，那么我們下面主要從以下幾個方面給大家介紹。1、 基本公共服務(wù)體系初步建立第一個，是在“十二五”時期，我們國家的基本公共服務(wù)體系的初步建立，這個體系是什么樣的一個體系？就是?；尽娀鶎?、建機制。所謂?；揪褪侵饕獓@我們老百姓廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的基本利益需求，我們從國家層面提出了九大方面44類80項基本公共服務(wù)項目，并且每一項都明確了我們國家的基本標(biāo)準(zhǔn)。這個是第一個方面。第二個，強期層是什么呢？我們通過一系列的保障工程，包括從發(fā)改委的角度來安排資金，從財政的角度來安排補貼，從部門給予相應(yīng)的資金，還有各級政府部門的大力推進實施的一大批的保障工程，從基層這個角度夯實了我們基本公共服務(wù)的一個基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，從地方到中央這個整體來說，這個制度框架都已經(jīng)進行了較好的搭建。第三個，我們也從國家層面提出了一系列的，比如財力保障、供給方式、績效評價等制度安排，所以看得出來總體上這個制度設(shè)計是在系統(tǒng)而整體的推進的。2、 基本公共服務(wù)的水平顯著提高那第二個方面，就是我們“十二五”的基本公共服務(wù)的水平是顯著提高的。在我們剛剛說到了九大領(lǐng)域，一個是教育，一個是勞動就業(yè)，第三是社會保險，第四是社會服務(wù)，第五是基本醫(yī)療衛(wèi)生，第六是人口計生，第七是住房保障，第八是公共文化，第九是殘疾人服務(wù)。從這九大方面的話，大家都提出了相應(yīng)的服務(wù)的指標(biāo)，這些服務(wù)指標(biāo)完成的怎么樣？我們回過頭看一看，現(xiàn)在基本公共教育領(lǐng)域，我們的9年義務(wù)教育鞏固率已經(jīng)達到了93%，高中階段毛入學(xué)率也提高到了87%，那還有一些在這個表上大家可以看看，比如我們看在大家還可能比較關(guān)注多一點的，像農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率，現(xiàn)在是到了31.4%；還有我們的醫(yī)療衛(wèi)生這一塊，嬰兒的死亡率也是降到了8.1%。，總體來說就是這些服務(wù)水平也得到了相應(yīng)的提高。剛才說到的是某項指標(biāo)。下面是從面上來說，我們看教育領(lǐng)域，9年義務(wù)教育的鞏固率剛才說到了，特別是進城務(wù)工人員隨遷子女在流入地的公辦中小學(xué)進行義務(wù)教育就讀的比例現(xiàn)在達到80%。在就業(yè)方面，我們看全國就業(yè)人員已經(jīng)達到了77451萬人，而且參加勞動技能后就業(yè)率平均達到了70%以上。在社會保障領(lǐng)域，我們看城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實現(xiàn)了整合，而且保障的水平也在大大提高。在社會服務(wù)，主要是民政這一塊，像臨時救助制度已經(jīng)得到了全面的實施，殘疾人小康這個進程也在加快推進。在衛(wèi)生領(lǐng)域，我們的公共衛(wèi)生服務(wù)項目增加到了12類，而且國家的公共衛(wèi)生經(jīng)費已經(jīng)提高到每人每年40元，這城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險補助提高到了380元，而且我們的健康水平的指數(shù)已經(jīng)達到了中高收入國家水平，在今年剛剛召開的全國衛(wèi)生大會上面，我們也看到總書記提到了一系列健康方面取得的成績。還有保障性安居工程開工率和棚戶區(qū)的改造率也取得了非?？斓倪M步。最后像我們的文化設(shè)施，全民健身活動的開展以及廣播電視的覆蓋率等，都在“十二五”時期有一個很明顯的提高。3、 資源投入快速增加第三個方面，就是我們各級政府各類的資源投入也是快速的增加。首先，我們看財政的一個數(shù)，在“十二五”時期，我們財政教育的支出占財政總支出的比重到了15.7%，文化傳媒占到了1.78%，社會保障和就業(yè)占到了15.97%，醫(yī)療衛(wèi)生占到了6.31%，住房占到了3.31%，也就是我們國家在民生這一塊的保障支出達到了60%左右。同時像我們發(fā)改委來說，在“十二五”時期，國家安排中央預(yù)算內(nèi)投資用于社會事業(yè)，每年大概都有500億以上，是“十一五”時期的兩倍多，這個基數(shù)還是相當(dāng)大的。那我們再看剛才說到的預(yù)算支出，大家可以看剛才提到的這個表格，主要是這五大領(lǐng)域，總體來看它的支出水平都是有明顯的提高。4、 公眾滿意度不斷提升政府做了這么多老百姓的感受怎么樣？我們的主觀感受是怎么樣？我們也做了一個公共服務(wù)的滿意度調(diào)查，這邊只是在規(guī)劃中期，也就是2013年的時候，我們做到了這樣一個調(diào)查?？傮w來說，平均分是69分到70分這樣一個大概的水平?？傮w從這幾個方面來看，水平比較高的，我們看屬于文化體育醫(yī)療衛(wèi)生比較高，那社保和住房可能還需要進一步的提升。這是居民的滿意度在不斷的提升。（二）“十二五”時期存在的問題剛才說到的是我們?nèi)〉玫闹饕某煽?，但是我們也要看我們在取得成績的同時，仍然存在供需矛盾比較突出、供給模式較為單一、民間資本進入存在困難、體制機制仍然不健全這樣一些主要的問題，下面我們來逐一的進行分析。1、供需矛盾比較突出從供需矛盾方面來看，主要就是供給不足和發(fā)展不均衡這兩大問題。第一方面，是我們偏遠地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施依然滯后，服務(wù)的供給能力仍然不足，質(zhì)量和水平仍然不高。另外一個方面，就體現(xiàn)為城市和農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)，常住人口與流動人口，他們之間的基本公共服務(wù)保障水平仍然存在較大的差距。這里我們來看一看一些數(shù)字，這是2014年底我們?nèi)珖鴧⒓羽B(yǎng)老保險的人數(shù)，全國是8.4億人，應(yīng)參保者為10.2億，那覆蓋率是82.4%，還有近1.8億人游離于這個制度之外，沒有得到保障。其中我們看看農(nóng)民工，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的只有2500萬人，占1.68億外出農(nóng)民工總數(shù)的15%不到。那么同期還有1.2億個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加社會保險，他們的人數(shù)占比只占到41.7%。整體來看就是我們的覆蓋沒有那么健全。下面我們再看這樣一組數(shù)據(jù)，從醫(yī)療衛(wèi)生的醫(yī)護人員、城鄉(xiāng)醫(yī)護人員和相關(guān)的一些指標(biāo)來看，2014年每萬人醫(yī)療機構(gòu)的床位數(shù)城市是農(nóng)村的2.21倍，每千人執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師數(shù)的城市是農(nóng)村的2.34倍，每千人口注冊的護士數(shù)是3.28倍；還有從逆向的一個指標(biāo)看，五歲以下兒童的死亡率農(nóng)村是城市的2.4倍。所以城鄉(xiāng)之間的這個差距，光從醫(yī)療這一塊的一些數(shù)據(jù)來看，就反映的非常明顯。再從區(qū)域之間的發(fā)展來看，從教育投入上來說，一是教育階段的辦學(xué)的地區(qū)間差異也是非常大的。這也是一個2014年的數(shù)據(jù)，小學(xué)和初中的生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費，北京排全國的首位，分別為小學(xué)是23441元，初中是36507元。從小學(xué)來看，最低的是河南省，它的標(biāo)準(zhǔn)僅僅為4447元，貴州是初中最低為6924元，兩項指標(biāo)它們高低差都達到了5倍以上，所以這體現(xiàn)了當(dāng)時區(qū)域發(fā)展的不均衡。還有一個教育投入，我們來看9年義務(wù)教育學(xué)歷合格的高一級教師的比重，大家看看東部地區(qū)的比例達到了近90%，那中西部地區(qū)的這個比例還有一定的差距。也就是我們的城鄉(xiāng)，我們的區(qū)域，我們的人群之間的這個不均等化的現(xiàn)象還是比較嚴重的。2、 供給模式比較單一第二個方面，是供給模式比較單一。長期以來，我們的公共服務(wù)大多數(shù)都是由政府負責(zé)投入和付費，政府不僅包攬了這個產(chǎn)品的這個生產(chǎn)，還有分配，它既是一個決策者，也是一個服務(wù)的提供者，同樣還是一個這個服務(wù)效果的監(jiān)督者。因為承擔(dān)了這么多功能，在這個議題上肯定對于它質(zhì)量和水平的影響會有一些弊端，主要體現(xiàn)在我們的集中決策，多元化的需求就難以得到滿足，也削弱了均等化的政策效果，往往出現(xiàn)了有些地方總體不足，但有些地方又局部非常浪費。這種模式也排斥了其他的社會力量，比如民間投資。比如社會資本要進入到我們這個領(lǐng)域，這樣就影響我們公共服務(wù)和公共產(chǎn)品規(guī)模的擴大，也影響了服務(wù)質(zhì)量和水平的提高，因為缺乏一個競爭的效率和激勵的作用。3、 民間資本進入困難我們來看第三個方面，主要就是民間資本進入到這個領(lǐng)域還存在一些困難。在我們調(diào)研之中，有地方都多次跟我們反應(yīng)，特別是現(xiàn)在民間資本進入比較活躍的一些領(lǐng)域，比如社會辦醫(yī)，比如民辦養(yǎng)老機構(gòu)等，他們提出來目前在進入到我們這個公共服務(wù)領(lǐng)域，一些審批的環(huán)節(jié)仍然還是比較多的，而且審批的效率是比較低的。好不容易我要投入一個項目，如果政府的審批效率比較低的話，那等到這個商機過去或者等到這個市場過去以后，可能社會資本它又不愿意投入這一塊了，就會有這樣一個問題。第二個，就是還有一些我們從2003年開始，我們相繼出現(xiàn)出臺了一系列的促進，比如說社會辦養(yǎng)老、文化，還有體育等這樣一系列的相關(guān)政策都對一些民間資本放開，提供一視同仁的待遇，且都提出了相關(guān)的政策舉措。但是我們在調(diào)研中間還是發(fā)現(xiàn)了很多地方的執(zhí)行力方面還有一些偏差。第三個，就是一些政策出臺以后，也沒有及時的跟進。因為從中央來說的話，全國一盤棋可能沒有針對某個地區(qū)有一些具體的更具操作性的舉措，那在地方政府來出臺這個文件的時候，我們是希望結(jié)合實際有進一步的創(chuàng)新和進一步的結(jié)合實際的突破，但是往往來說可能這一塊的這個力度也沒有那么大，影響了一些實際的效果。4、 體制機制尚不健全第四個，就是體制機制。剛才也說到了我們的，比如公共財政的保障機制，那一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的保障還有待提高。再就是我們這種城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，在城市的公共服務(wù)來說可能科技主要是一種，就是優(yōu)質(zhì)的一種服務(wù)資源比較少，那在農(nóng)村來說的話就是服務(wù)的可及性問題，它達不到，可能本地區(qū)就沒有這個服務(wù)項目，它必須要到鎮(zhèn)上面去或者要到縣城里面去，才能夠享受到相應(yīng)的服務(wù)。還有就是我們基層政府，可能是上面千條線下面一根針，所以最后主要政策的落實，都還是要靠基層政府，但是基層政府的人財物的匹配，可能跟我們大量的行政事務(wù)性工作又不那么匹配，影響了效率的提升。最后就是在我們這一塊的監(jiān)督評估機制，也有待我們進一步的來完善。這個是我們提到的我們基本公共服務(wù)目前階段的一些主要的問題。（三）“十三五”時期面臨的形勢要求相比于“十二五”時期，“十三五”時期，我們的基本公共服務(wù)又面臨哪些機遇，面臨怎樣的發(fā)展形勢？下面這個表格我們進行一個簡要的梳理，可以看一看在“十二五”時期，我們的發(fā)展基礎(chǔ)---基本公共服務(wù)的框架體系剛剛搭建，在這個時候人民群眾對于上學(xué)、就醫(yī)、社保、文化生活的難點問題是一個逐步有效的得到了緩解。但是“十二五”規(guī)劃之前，沒有編過國家層面的基本公共服務(wù)規(guī)劃，在這項工作來上來說是沒有先例可循的，這是當(dāng)時的一個發(fā)展基礎(chǔ)。在“十三五”時期，我們可以看到通過“十二五”的發(fā)展，目前從中央到地方，從政府到社會，以基本公共服務(wù)為核心，上下聯(lián)動，多方協(xié)調(diào)配合的這樣大的民生保障格局已經(jīng)形成。也就是我們很明顯的感覺到地方去的話，政府可能對于民生的關(guān)注（提高），政府經(jīng)常有十大民生工程、暖心工程、兜底工程等等，政府在對于老百姓民生需求的回應(yīng)和一些實實在在的辦實事的過程中間，往往把民生領(lǐng)域的這些工作都提到了議事日程，所以這一塊的基礎(chǔ)應(yīng)該是有很大的提高。那在面臨的形勢和環(huán)境來看的話，在“十二五”時期是當(dāng)時的公共服務(wù)需求是非常旺盛的；國家的財力水平也有一定的增加，所以國家在財政方面的投入，也是比較有保障的；再就是各級的財政體制，都會有相應(yīng)的支撐。到了”十三五”時期，我們現(xiàn)在目前面臨的形勢是經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，然后需求結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了新的變化，而且宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，總體上財政收入和支出的水平可能沒有“十二五”的發(fā)展速度。再就是我們的一些互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等這樣一些新信息技術(shù)的快速發(fā)展也大大提高了公共服務(wù)水平。再就是目標(biāo)，“十二五”時期，我們是要求全面建設(shè)小康社會，“十三五”時期，我們已經(jīng)明確的提出要全面建成小康社會，而且明確提出要補短板，要做好脫貧攻堅，那么脫貧攻堅，補好短板最重要的民生領(lǐng)域，老百姓最關(guān)切的一些焦點就在我們基本公共服務(wù)領(lǐng)域，具體我們來看看當(dāng)前的形勢。首先，在”十三五”時期，宏觀經(jīng)濟的約束進一步的趨緊。那同樣就會給我們的民生的支出和保障的力度帶來一定的壓力。從國際環(huán)境來看，經(jīng)濟金融危機以后，世界經(jīng)濟復(fù)蘇還比較緩慢，目前各個國家之間的博弈，還有國際秩序的調(diào)整也會帶來一系列不確定的不穩(wěn)定因素。從國內(nèi)來看，我們進入新常態(tài)以后，意味著我們經(jīng)濟的增長速度要從10%左右的高速增長，向中高速平穩(wěn)的增長過渡，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程之中，經(jīng)濟的速度放緩，那我們的結(jié)構(gòu)也要進行調(diào)整，財政的收支難度也進一步的加大。這在一方面對公共服務(wù)的支出水平和保障水平提出了一些挑戰(zhàn)，但同時=公共服務(wù)領(lǐng)域都是屬于服務(wù)業(yè)的行業(yè)，那這一部