社會(huì)救助體系的目標(biāo)定位與困境

社會(huì)救助體系的目標(biāo)定位與困境

在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中，原社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)往往會(huì)破裂，弱勢(shì)群體將面臨生活水平下降的困境。制定任何一項(xiàng)社會(huì)福利政策,尤其是社會(huì)救助,首先必須解決一個(gè)基本問題:誰將獲得這種福利?這就是社會(huì)政策中所謂的“目標(biāo)定位”,即受益者資格認(rèn)定的問題。因此,“目標(biāo)定位”這個(gè)字眼廣義上理解泛指一切確定受益者資格的原則和方法,但是當(dāng)普享性原則得以實(shí)施時(shí),一定范圍內(nèi)的所有人均為受益者,那么在某種意義上可以說“沒有確定目標(biāo)”,因此“目標(biāo)定位”在狹義上理解就是指選擇性原則的實(shí)施,主要適用于社會(huì)救助。目標(biāo)定位工作的重要性在于它能夠使有限的社會(huì)救助資源真正流向那些需要救助的人群之中。由于社會(huì)救助的保護(hù)對(duì)象是低收入者、貧困者、“脆弱群體”(vulnerablegroups)或“弱勢(shì)群體”(disadvantagegroups),因此選擇性原則的落實(shí),簡(jiǎn)而言之就是確定窮人的工作,是社會(huì)救助成敗的關(guān)鍵。這一過程可以分為兩個(gè)環(huán)節(jié):一是受益資格標(biāo)準(zhǔn)的確定;二是根據(jù)已經(jīng)確定的標(biāo)準(zhǔn)找到合乎資格的受益人。我們可以把這兩個(gè)步驟形象地稱為“設(shè)標(biāo)”和“覓標(biāo)”的過程。設(shè)標(biāo)過程就是貧困線的設(shè)定過程,而覓標(biāo)過程就是家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查(meanstest),又稱家計(jì)調(diào)查,因此社會(huì)救助項(xiàng)目又被廣泛稱為“家計(jì)調(diào)查型項(xiàng)目”。在中國(guó),綜合性的社會(huì)救助體系已經(jīng)初見雛形。如果我們把整個(gè)社會(huì)救助體系比喻為一個(gè)車輪,那么最低生活保障(以下簡(jiǎn)稱“低?！?制度就是中軸,其他社會(huì)救助項(xiàng)目(包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)援助、司法援助等等)則是車輻。低保制度的目標(biāo)定位工作是整個(gè)社會(huì)救助體系實(shí)施的核心。本文運(yùn)用浙江省的實(shí)踐做為案例,來分析若干具有普遍性的目標(biāo)定位問題。以浙江為案例,主要是因?yàn)檎憬纳鐣?huì)救助在操作上比較規(guī)范,因此在我們的探討中可以有效地把由于政策執(zhí)行不規(guī)范而造成的偶然因素排除出去,而集中研究有關(guān)政策所涉及的制度設(shè)計(jì)和操作問題,從而使有關(guān)的分析更具有借鑒意義。一、社會(huì)救助受益人范圍一般而言,低保制度設(shè)定了一套系統(tǒng)的、規(guī)范的目標(biāo)定位程序,因此在全國(guó)各地,低保對(duì)象都可以自動(dòng)成為所有其他社會(huì)救助項(xiàng)目的受益人,而其他一些社會(huì)救助項(xiàng)目將受益者范圍擴(kuò)大到一些未納入低保的貧困人群。表-1給出了浙江省各項(xiàng)社會(huì)救助受益人范圍。值得注意的是,不少地方根據(jù)其具體的經(jīng)濟(jì)狀況,把一些社會(huì)救助的受益范圍擴(kuò)大到收入水平略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭,俗稱“低保邊緣戶”。(一)“低保標(biāo)準(zhǔn)”的認(rèn)定在浙江省,低保是以縣(區(qū))為單位來實(shí)施,不同的縣(區(qū))設(shè)立不同的低保標(biāo)準(zhǔn);在同一個(gè)地方,城市與農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)也有別。根據(jù)《浙江省最低生活保障辦法》(2001年10月日開始生效的)的第二條規(guī)定:“家庭人均收入低于其戶籍所在的縣(市)或設(shè)區(qū)的市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民、村民,除本辦法有特別規(guī)定的外,均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！盵5]表-2給出了浙江省部分代表性市縣在2005年10月之前的低保標(biāo)準(zhǔn),[6]并且將各地城市與農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了比較。平均而言,農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)爻鞘袠?biāo)準(zhǔn)的59.2%。從國(guó)際比較的角度來看,低保標(biāo)準(zhǔn)就是中國(guó)的官方貧困線。考察貧困線劃定高低與否,一般的衡量指標(biāo)是把它們與當(dāng)?shù)孛癖姷钠骄杖脒M(jìn)行比較。根據(jù)可獲得的統(tǒng)計(jì)數(shù)字,表-2中最右邊的兩欄展示了浙江省大部分縣市城鄉(xiāng)低保線與當(dāng)?shù)孛癖娛杖刖档谋容^估算值。由此可以看出,低保標(biāo)準(zhǔn)在各地高低不平。就城市而言,低保標(biāo)準(zhǔn)與居民收入之比從最低的11.3%(樂清市)到最高的24.9%(蘭溪市),其均值為18.1%;在農(nóng)村,最低的是15.9%(樂清市),最高的是43.7%(泰順縣),均值為26.1%。社會(huì)政策的國(guó)際文獻(xiàn)一般把民眾收入中位數(shù)的30%視為“極端貧困線”、40%為“嚴(yán)重貧困線”、50%為“溫和貧困線”、60%為“近乎貧困線”。實(shí)際上,由于低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定具有高度的地方差異,而且標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定極少考慮到貧困的相對(duì)性,這一問題在全國(guó)各地普遍存在。(二)低保對(duì)象的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征就低保受益者的范圍,我們用受益者占人口的比重來衡量。表-3給出了2004年和2005年浙江省低保覆蓋面的數(shù)字。關(guān)于低保對(duì)象的社會(huì)人口學(xué)特征(亦即身份構(gòu)成),可以獲得的信息并不充分。表-4根據(jù)浙江民政網(wǎng)上公布的資料,給出了在2005年前兩個(gè)季度城鄉(xiāng)低保對(duì)象的構(gòu)成情況。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看,傳統(tǒng)民政救濟(jì)對(duì)象在低保對(duì)象中所占的比例保持相對(duì)穩(wěn)定,在城市中“三無人員”占總?cè)藬?shù)的7%強(qiáng),而在農(nóng)村“五保戶”占總戶數(shù)的15%弱。在城市,失業(yè)下崗人員所占比例在21%強(qiáng)。值得注意的是,在有關(guān)統(tǒng)計(jì)中,“其他人員”的比重過高,大約占2/3左右。同樣,這些問題并非只在浙江存在,而是在全國(guó)普遍存在。在《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》上,“其他人員”的比重也同樣過高。這么多低保對(duì)象的社會(huì)人口特征并沒有列入規(guī)范化的民政統(tǒng)計(jì)之中,無疑會(huì)對(duì)低保工作的動(dòng)態(tài)目標(biāo)定位管理帶來不利的影響。在所謂“其他人員”的類別中,未成年人或正在受教育者肯定占有一定的比例,把他們區(qū)分出來從統(tǒng)計(jì)工作的角度來看并不困難,而且這批人一旦完成學(xué)業(yè)參加工作,必將對(duì)其家庭經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生重大影響,因此有效監(jiān)測(cè)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的變化對(duì)于低保工作的動(dòng)態(tài)覓標(biāo)管理具有重要意義。鑒于“退休人員”這一類別所占比重很低,僅僅大約1.2%,因此在“其他人員”類別中另外一大部分人可能是沒有正式退休身份的老年人,有效監(jiān)測(cè)低保對(duì)象中的老年人及其退休金來源無論對(duì)于社會(huì)救助政策還是對(duì)于老年人政策的制定和實(shí)施都意義非凡。二、目標(biāo)定位方法社會(huì)救助項(xiàng)目服務(wù)遞送的首要工作就是覓標(biāo),即根據(jù)受益資格標(biāo)準(zhǔn)確定申請(qǐng)者的申請(qǐng)是否得到批準(zhǔn)。我國(guó)所有的社會(huì)救助都是家計(jì)調(diào)查型社會(huì)項(xiàng)目,因此其目標(biāo)定位的核心就是審查申請(qǐng)者的家庭收入。由于我國(guó)現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大,因此家庭收入調(diào)查十分困難,這就給社會(huì)救助的覓標(biāo)工作帶來極大的困難。可以說,家計(jì)調(diào)查是社會(huì)救助必不可少、但卻異常繁瑣的工作環(huán)節(jié)。換言之,目標(biāo)定位工作是有成本的;如果成本過高,那么其結(jié)果便會(huì)適得其反,造成資源的浪費(fèi)。目標(biāo)定位的成本有很多種,但是其行政工作,也就是識(shí)別、監(jiān)測(cè)目標(biāo)人群,耗費(fèi)大量成本。在很多情況下,眾多社會(huì)救助項(xiàng)目依賴于同一種目標(biāo)定位機(jī)制,那么有關(guān)行政成本就可以大幅度減少?？傮w來說,行政成本占總給付金額的3-8%屬于正常的情況。目標(biāo)定位的機(jī)制或者方法有很多種。最為常見的就是收入調(diào)查(incometest)和資產(chǎn)調(diào)查(assettest)。在發(fā)展中國(guó)家,貧困者家庭一般沒有什么有價(jià)值的資產(chǎn),因此資產(chǎn)調(diào)查非常罕見,因此家計(jì)調(diào)查等同于收入調(diào)查。家計(jì)調(diào)查的具體方式也多種多樣。最直接的方式就是核定申請(qǐng)人在一定時(shí)間段內(nèi)的收入,但由于稅收體系不健全,這種直接的方式在很多發(fā)展中國(guó)家并部具有操作性,在我國(guó)這一問題也普遍存在。另一種方式被稱為“代理性家計(jì)調(diào)查”(proxymeanstest),即選用適合當(dāng)?shù)孛袂榈囊粌身?xiàng)容易辨別的指標(biāo),例如是否擁有黑白電視或手機(jī),來判斷申請(qǐng)者個(gè)人或家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。第三種常見的目標(biāo)定位方法是類別定位法(categoricalapproach),即依照某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)人口特征確定出一些特定的人群,為他們提供社會(huì)救助。第四種是區(qū)域定位法(geographicalapproach),也就是確定一些貧困地區(qū),然后對(duì)該地區(qū)所有人實(shí)施救助。在中國(guó),社會(huì)救助完全基于收入調(diào)查。從正式的制度安排上,直接的收入調(diào)查被視為主要的覓標(biāo)方法。根據(jù)《浙江省最低生活保障辦法》,所謂“家庭收入”是指“共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入”,但是以下各項(xiàng)不予計(jì)入:1.優(yōu)撫對(duì)象及政府給予特殊照顧的其他人員所享受的待遇;2.政府、政府部門及有關(guān)單位對(duì)工作、學(xué)習(xí)優(yōu)秀者頒發(fā)的非報(bào)酬性獎(jiǎng)勵(lì);3.因勞動(dòng)合同終止(包括解除),職工依照國(guó)家和本省規(guī)定所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、生活補(bǔ)助費(fèi)或一次性安置費(fèi);4.喪葬費(fèi)、撫恤金;5.人身傷害賠償中生活費(fèi)以外的部分;6.家庭成員向非共同生活的親屬依法支出的贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)或扶養(yǎng)費(fèi);7.經(jīng)省民政部門確認(rèn)的其他特殊收入。同時(shí),《浙江省最低生活保障辦法》還對(duì)低保申請(qǐng)者贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)或扶養(yǎng)費(fèi)收入、儲(chǔ)蓄與金融資產(chǎn)、閑置的生產(chǎn)性與基本生活必需品外的非生產(chǎn)性設(shè)施如何計(jì)入家庭收入的方法,給出了詳細(xì)的規(guī)定。此外,在家庭收入計(jì)算時(shí)限上,《辦法》規(guī)定,對(duì)城市居民計(jì)算申請(qǐng)當(dāng)月前連續(xù)6個(gè)月的收入總和,對(duì)農(nóng)村居民計(jì)算申請(qǐng)前12個(gè)月的收入總和。最低生活保障的申請(qǐng)程序已經(jīng)制度化,基本步驟如下:1)申請(qǐng)家庭由戶主向其戶籍所在地的街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府書面提出;2)街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在接到申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)在12個(gè)工作日內(nèi)完成對(duì)申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查,并且在申請(qǐng)人所在社區(qū)(村)中至少公示7天;3)公示結(jié)束后,街道(或鄉(xiāng)鎮(zhèn))向縣(市、區(qū))民政局救濟(jì)救災(zāi)科(幫扶救助服務(wù)中心)遞交“公示情況反饋函”,提出申請(qǐng)批準(zhǔn)建議,民政局救濟(jì)救災(zāi)科(幫扶救助服務(wù)中心)在收到核查材料后7個(gè)工作日內(nèi)完成審批;4)獲得批準(zhǔn)的低保對(duì)象名單轉(zhuǎn)交社區(qū)(村)公示7天,同時(shí)公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和市民政局舉報(bào)電話。我們?cè)谡憬「魂柺懈淮航值来呵锷鐓^(qū)考察時(shí)發(fā)現(xiàn),公示工作相當(dāng)規(guī)范。在城市地區(qū),公示布告張貼在申請(qǐng)者所在的小區(qū);在農(nóng)村地區(qū),公示布告張貼在申請(qǐng)者所在的村委會(huì)辦公場(chǎng)所。公示內(nèi)容包括申請(qǐng)者戶主姓名、家庭人口、月人均收入和申請(qǐng)救助金額四項(xiàng)。在實(shí)際工作中,一些地方還定期(每個(gè)季度)公示低保金額以及其他各種社會(huì)救助受益情況。如果經(jīng)過兩次公示沒有異議,低保對(duì)象就可以從批準(zhǔn)當(dāng)月開始獲得“低保證”,并領(lǐng)取低保金。值得注意的是,全國(guó)各地普遍強(qiáng)調(diào)家計(jì)調(diào)查的規(guī)范性,也就是必須切切實(shí)實(shí)地調(diào)查申請(qǐng)者的實(shí)際收入。其他的目標(biāo)定位方法,一般被視為“不規(guī)范”的做法而遭到否定。例如,不少地方曾經(jīng)采用過代理性家計(jì)調(diào)查的方法來甄別申請(qǐng)者,例如以是否擁有電話或手機(jī)作為一個(gè)衡量指標(biāo),但是這種方法遭到質(zhì)疑。在農(nóng)村地區(qū),有不少地方主要依賴社區(qū)組織的民主運(yùn)作,俗稱“選舉窮人”,即由村民代表會(huì)議民主挑選社會(huì)救助受益者。這些方法在浙江曾經(jīng)廣泛得到采用,但近來逐漸被視為“不規(guī)范”的工作方法,即使在現(xiàn)實(shí)中依然有所沿用,但有關(guān)工作人員也不會(huì)予以強(qiáng)調(diào)。低保實(shí)行動(dòng)態(tài)的覓標(biāo)管理。依照規(guī)定,低保對(duì)象有義務(wù)在家庭經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生變化時(shí)在15天內(nèi)告知居(村)民委員會(huì);低保審批機(jī)構(gòu)應(yīng)馬上進(jìn)行家計(jì)調(diào)查,辦理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)低保金的手續(xù)。但是,正如下文將詳述的,由于“低保證的含金量”逐年提高,很少有低保對(duì)象愿意在家庭經(jīng)濟(jì)狀況改善的情況下主動(dòng)申報(bào)。這就出現(xiàn)了所謂“福利依賴”的問題。雖然條例規(guī)定了對(duì)隱瞞收入的罰則,最為嚴(yán)重可以施以冒領(lǐng)金額1-3倍的罰款,但是一來低保金本身不高,二來民政部門并沒有罰款的執(zhí)法權(quán),因此有關(guān)罰則不具有威懾力。為了應(yīng)付這一局面,一般來說基層政府多采用定期和不定期的回訪,以了解低保對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的變化,并對(duì)那些家計(jì)有所改善的低保對(duì)象“做工作”,鼓勵(lì)敦促他們退出低保。低保對(duì)象不再被納入低保,主要是由于其家庭中有工作能力的人找到了工作,或者未成年人完成學(xué)業(yè)開始工作。三、目標(biāo)定位:人性化與行為要求目前,以最低生活保障制度為軸心的綜合性社會(huì)救助的制度架構(gòu)均已在各地形成,在現(xiàn)實(shí)中也基本上能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。而且,在某些地區(qū),例如本文考察的浙江,綜合性社會(huì)救助體系開始走向城鄉(xiāng)一體化,在當(dāng)?shù)睾椭C社會(huì)的建設(shè)中發(fā)揮了很大的作用。目前,社會(huì)救助工作的進(jìn)一步努力方向就是進(jìn)行制度微調(diào),使社會(huì)安全網(wǎng)更為嚴(yán)密,做到應(yīng)保盡保。制度微調(diào)的核心就在于目標(biāo)定位。整個(gè)目標(biāo)定位工作包含兩個(gè)過程:即社會(huì)救助的設(shè)標(biāo)和覓標(biāo)。關(guān)于這兩個(gè)過程,兩大問題值得深入探討。第一,低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的制度化。前文的分析已經(jīng)表明,低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定存在高低不均的現(xiàn)象,進(jìn)而產(chǎn)生了一定的社會(huì)不公平,這主要是緣由以往各地低保標(biāo)準(zhǔn)的確定和提標(biāo)過程缺乏制度化,而這一問題似乎沒有引起有關(guān)部門的高度關(guān)注。實(shí)際上,提高低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為2006年社會(huì)救助工作的一項(xiàng)內(nèi)容。但是,如何提標(biāo)卻頗費(fèi)思量。為了讓不同地區(qū)處在同等貧困水平的民眾都能享受低保和其他社會(huì)救助,我們建議各級(jí)政府確定一項(xiàng)政策指導(dǎo)意見,以當(dāng)?shù)孛癖娙司杖胫形粩?shù)的30%作為低保標(biāo)準(zhǔn)線。那些目前低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過這一門檻的地區(qū),可以維持現(xiàn)狀;而政府可以把主要精力放在鼓勵(lì)其他地區(qū)逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)并最終達(dá)致這一目標(biāo)。前文已述,人均收入中位數(shù)的30%在國(guó)際上一般被視為“極端貧困線”,因此如果以這一標(biāo)準(zhǔn)作為低保線并且在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)新低保標(biāo)準(zhǔn)下的應(yīng)保盡保,那么“消滅赤貧”就可以成為實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。與此同時(shí),以這樣的方式確立低保線,還有利于減少低保工作的行政成本并實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的充分制度化。既然絕對(duì)貧困的度量并不具有絕對(duì)性,那么堅(jiān)守勞民傷財(cái)?shù)乃^“菜籃子法”來測(cè)定低保標(biāo)準(zhǔn)完全沒有必要。民政部門完全可以依賴統(tǒng)計(jì)部門每年獲得各地民眾收入的數(shù)據(jù),并以此每年發(fā)布低保線,同時(shí)可以通過在常用電腦軟件(例如Excel)中設(shè)定公式就可輕易地獲得年度社會(huì)救助預(yù)算的估值。鑒于社會(huì)救助工作的高度繁瑣性,民政部門節(jié)省有關(guān)的行政成本是至關(guān)重要的。第二,目標(biāo)定位中的行為要求與“福利欺詐”的防范。在我們實(shí)地調(diào)查的過程中,基層民政工作者普遍反映,低保以及各種社會(huì)救助工作的最大難點(diǎn)在于如何準(zhǔn)確地進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查。實(shí)際上,這一困難并不是浙江獨(dú)有的,也不是中國(guó)所獨(dú)有的,而是全球性的問題。有關(guān)研究指出,社會(huì)救助的目標(biāo)定位不可避免地會(huì)遭遇四大成本問題:1)行政成本;2)經(jīng)濟(jì)成本;3)社會(huì)成本;4)政治成本。行政成本包括家計(jì)調(diào)查以及動(dòng)態(tài)管理所需要花費(fèi)的人力物力,經(jīng)濟(jì)成本主要是福利給付所造成的工作負(fù)激勵(lì)問題(俗稱“養(yǎng)懶漢”),社會(huì)成本就是社會(huì)救助可能會(huì)給受益者帶來“羞辱效應(yīng)”,令他們感到與社會(huì)隔絕,政治成本主要是社會(huì)救助能否獲得公眾支持的問題。在發(fā)達(dá)國(guó)家,社會(huì)救助正常運(yùn)行所依賴的家計(jì)調(diào)查一般通過考察個(gè)人收入所得稅的納稅情況來進(jìn)行。在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家,由于個(gè)人所得稅的征管體系不完善,因此家計(jì)調(diào)查的行政成本十分高昂。在中國(guó),公示制度的實(shí)施在很大程度上有助于緩解家計(jì)調(diào)查困難所帶來的問題,從而在很大程度上減少了低保制度運(yùn)行的行政成本。在目標(biāo)定位的過程中,申請(qǐng)者和低保對(duì)象隱瞞隱形收入的問題最令基層的社會(huì)救助工作者頭痛。實(shí)際上,世界各國(guó)都面臨同樣的問題,而在目標(biāo)定位上引入行為要求是普遍采用的應(yīng)對(duì)措施。例如,許多發(fā)達(dá)國(guó)家要求有勞動(dòng)能力但尚未工作的福利領(lǐng)取人必須定期向有關(guān)機(jī)構(gòu)匯報(bào)尋找工作的努力,接受免費(fèi)培訓(xùn),并且參加社區(qū)公益勞動(dòng)。毫無疑問,這些措施有效地增加了福利領(lǐng)取人通過隱形就業(yè)賺取隱形收入的機(jī)會(huì)成本。我國(guó)普遍采取的公示制度實(shí)際上也是一種變相的行為要求。除此之外,工作要求也明確列入游戲規(guī)則之