影響城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度籌資的因素分析

影響城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度籌資的因素分析

2014年2月7日，全國各地居民的基本生活保障制度由國務(wù)院常務(wù)委員會決定。它是2009年和2011年試點(diǎn)的新型農(nóng)村住房保險公司（新型農(nóng)村保險）和城市居民住房保險（城市保險）。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度可視作中國的聯(lián)邦式退休金制度,由政府建立起統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度,真正實現(xiàn)了人人“老有所養(yǎng)的千年夙愿”,使全體人民公平地享受基本養(yǎng)老保障。一、居民基本養(yǎng)老金和優(yōu)質(zhì)保險融資機(jī)制的歷史發(fā)展統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度是合并新農(nóng)保和城居保的產(chǎn)物,新農(nóng)保又是建立在傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)上的。(一)農(nóng)村社會養(yǎng)老金申報機(jī)制的發(fā)展1.19東北部:“社區(qū)為單位,擴(kuò)大社區(qū)在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面根據(jù)國家“七五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃提出的任務(wù),自1986年10月,民政部進(jìn)行建立我國農(nóng)村社會保障體系的探索。由于當(dāng)時農(nóng)村總體發(fā)展水平低,加上各地農(nóng)村發(fā)展很不平衡。民政部選取了經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),以社區(qū)為單位進(jìn)行試點(diǎn),按商業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)作。到1989年6月,已有800多個鄉(xiāng)、8000多個村開始實行社會養(yǎng)老保險制度,參加人數(shù)達(dá)90多萬人,積累資金4100萬元2.19養(yǎng)老保險的基金1991年,民政部針對探索中出現(xiàn)的問題,對農(nóng)村養(yǎng)老保險的籌資問題及家庭養(yǎng)老的地位進(jìn)行大量的研究,確定農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資機(jī)制采取“個人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家予以政策扶持”。20周歲以上60周歲以下的本地農(nóng)民,根據(jù)自己的收入情況選擇繳費(fèi)檔次,繳費(fèi)檔次為月2、4、6、8……20元。集體補(bǔ)助是養(yǎng)老保險資金的重要來源,補(bǔ)助資金主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤中支付。個人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助全部計入個人賬戶,基金實行完全積累的個人賬戶模式,產(chǎn)權(quán)歸個人所有。國家財政不承擔(dān)支付責(zé)任,但允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支。農(nóng)村養(yǎng)老保險資金實行三級管理,由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,資金存放在銀行開設(shè)的農(nóng)?；饘?基金投資渠道為國債和銀行存款。在國家的強(qiáng)力推動下,傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度得到了迅速發(fā)展,參保人數(shù)由1994年末的3461萬人上升到1998年底的8025萬人,農(nóng)村養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余達(dá)166.2億元。3.19當(dāng)時個人賬戶的復(fù)利率較高,在整個社會轉(zhuǎn)資目農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在完善推廣階段得到各地農(nóng)民的積極響應(yīng),很重要的原因之一在于,當(dāng)時個人賬戶的復(fù)利率較高。按照當(dāng)初農(nóng)保工作人員的宣傳,承諾個人賬戶計息標(biāo)準(zhǔn)永遠(yuǎn)高于國家銀行存款利率,并保證最低復(fù)利率為8.8%4.20籌資機(jī)制及籌資歷史進(jìn)程隨著老齡化問題的嚴(yán)重化和城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大化,家庭保障和土地功能的弱化,農(nóng)民養(yǎng)老制度的供需矛盾成了制約我國全面建設(shè)小康社會的最大阻力。為了解決廣大農(nóng)民的老有所養(yǎng)問題,在總結(jié)地方農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,2009年9月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,決定在全國選取10%縣(市、區(qū)、鎮(zhèn))進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度(新農(nóng)保)進(jìn)行試點(diǎn)。新農(nóng)保在籌資機(jī)制上實行“個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”。農(nóng)民根據(jù)家庭收入情況選擇要參保的檔次,繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次,地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次,實行按年一次性繳費(fèi)。地方財政對參保農(nóng)民不低于每年30元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),為體現(xiàn)多繳多得,長繳多得的原則,地方政府對于選擇較高檔次的,可以適當(dāng)增加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。集體補(bǔ)助資金沒有固定的標(biāo)準(zhǔn),由村民委員會召開村民會議民主確定。基金制實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶”相結(jié)合的制度,年滿60周歲的參保農(nóng)民,可以得到中央財政規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金(中西部地區(qū)55元,東部地區(qū)27.5元)。個人賬戶資金由三部分組成,即個人繳費(fèi)部分、集體補(bǔ)助部分以及地方政府補(bǔ)貼部分。個人賬戶產(chǎn)權(quán)屬于自己,參保人在繳費(fèi)期間死亡的,個人繳費(fèi)全部本息可由其法定繼承人或指定受益人繼承,一次性退還給其法定繼承人或指定受益人。參保人在領(lǐng)取養(yǎng)老金期間死亡的,個人賬戶的余額除政府補(bǔ)貼外,全部退給其法定繼承人或指定受益人。個人賬戶儲存額參考同期金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計息。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資歷史進(jìn)程表明,農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資機(jī)制是一個不斷完善和優(yōu)化的過程。新農(nóng)保籌資制度相對于以前的老農(nóng)保,發(fā)生了3個大的變化:一是籌資主體多樣化,地方財政成了重要的籌資主體。二是籌資原則介于自愿與強(qiáng)制之間。符合參保條件的農(nóng)民可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)收入選擇參保檔次,可以選擇參保也可以選擇不參保。新農(nóng)保實施前年滿60歲的老人可以直接領(lǐng)取養(yǎng)老金,但符合條件的子女必須參保;三是籌資的統(tǒng)籌層次提高,抗風(fēng)險能力增加。(二)籌資機(jī)制:城居保和新農(nóng)保在籌資方面的差異2011年7月1日,在全國全面試點(diǎn)推行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(城居保),這是繼2009年新農(nóng)保試點(diǎn)后黨中央、國務(wù)院為加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作出的又一重大戰(zhàn)略部署。城居保是針對城鎮(zhèn)年滿16周歲(不含在校學(xué)生)非從業(yè)人員的一項制度,這項制度的全國試點(diǎn)推行,意味著人人“老有所養(yǎng)”的千年夙愿將基本得以實現(xiàn)。城居保和新農(nóng)保在制度模式、養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法、財政補(bǔ)助形式以及個人賬戶和基金管理等方面相同。二者在籌資機(jī)制方面有3個區(qū)別:第一,籌資主體不同。新農(nóng)保籌資主體為“個人+集體+政府”,城居保的籌資主體為“個人+政府”;第二,個人籌資標(biāo)準(zhǔn)不同。新農(nóng)保個人籌資標(biāo)準(zhǔn)為100元—500元五個檔次,城居保個人籌資標(biāo)準(zhǔn)為100元—1000元十個檔次。第三,有無捆綁政策的規(guī)定區(qū)別。新農(nóng)保規(guī)定,制度實施時60周歲以上老年人直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金,但符合條件的子女“應(yīng)當(dāng)參?！?城居保沒有采取新農(nóng)保的家庭聯(lián)動參保機(jī)制。二、統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度長期以來,我國社會養(yǎng)老保險呈現(xiàn)典型的“碎片化”,即存在機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保等5種制度。這種由身份不同而帶來的養(yǎng)老福利方面的公平性不足,導(dǎo)致社會矛盾與社會沖突加劇的社會風(fēng)險在不斷積累。隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,建立統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度勢在必行。城居保與新農(nóng)保合并,為改革目前養(yǎng)老金多軌制并存邁出了第一步。合并后的新制度雖然在籌資模式上與新農(nóng)保、城居保保持了一致性,但在具體的籌資機(jī)制上還需進(jìn)一步考慮到經(jīng)濟(jì)總量、財政規(guī)模以及居民交費(fèi)能力等因素。(一)我國的經(jīng)濟(jì)形勢社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論的主要代表人行德維?！ぐ略凇洞蟊姷母＠芬粫?認(rèn)為包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障水平必須以經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)激勵為前提?！爸挥姓麄€民族的社會生活中能夠保持高度的自由、高度的個人創(chuàng)業(yè)精神和自力更生的精神,自由經(jīng)濟(jì)制度才能長期存在下去?！?“相反地,如果人一生下來就由國家包下來,則他的智慧才能、創(chuàng)業(yè)精神就得不到充分發(fā)展。照此辦理,經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會愈來愈停滯。結(jié)果,人民大眾將陷于集體的貧困之中”(艾哈德,1957)。讓社會中每一個人得到必要的生活保障,乃是社會之責(zé)任。在國民收入沒有大幅度增加的情況下,社會保險金的增加,其后果是事與愿違。改革開放以來,我國GDP總規(guī)模不斷壯大,GDP增速快。2003年,GDP為116694億元,2013年GDP上升到568845億元。人均GDP由2003年的9030.16元,上升到2013年的41908元,GDP年均增速達(dá)到10.1%。(圖1)由圖1可知,我國已具備了建立人人“老有所養(yǎng)”的社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)保障。但同時不容忽視的是,推動此輪增長周期強(qiáng)勁有力的雙引擎是投資和出口,消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)小。我國的國企紅利、制度紅利、人口紅利、城市化紅利、城市化創(chuàng)新紅利等已經(jīng)顯而易見地呈現(xiàn)頹勢,未來我國GDP真實增長率將長期處在7%或是以下的狀態(tài)。因此,我們應(yīng)建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的可持續(xù)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。(二)財政支持的科學(xué)額度統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,公共財政承擔(dān)補(bǔ)“出口”和補(bǔ)“進(jìn)口”的責(zé)任。其中,中央財政主要從出口方面補(bǔ)助,即對于符合條件的60歲城鄉(xiāng)居民給予支付養(yǎng)老金。其中,中西部地區(qū)支付55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金,東部地區(qū)支付27.5元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。地方財政主要承擔(dān)補(bǔ)“進(jìn)口”責(zé)任,對于參保居民至少不低于每年30元的補(bǔ)貼,各地根據(jù)實際情況,對于選擇高檔次交繳的給予一定的增加額。為鼓勵居民多繳長繳,有的地方財政也從“出口”環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)助。如四川、云南、陜西、寧夏、新疆、廣西等地區(qū)不同程度地從“出口”環(huán)節(jié)采取了激勵的繳費(fèi)補(bǔ)貼10多年來,全國公共財政收入保持了高速增長。2003年,我國公共財政收入為27868.78億元,2013年,全國公共財政收入達(dá)到了129209.64億元,絕對量增加了101340.86億元,增長了近4.6倍之多。財政收入規(guī)模的壯大,為履行“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供了保障。但公共財政支持的科學(xué)額度還需考慮兩個方面的因素。一是隨參保人數(shù)的增加,地方財政的補(bǔ)貼金額在增加,中央財政支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也在增加。在所有符合條件的城鄉(xiāng)居民都參保的情況下,公共財政的支持額能否持續(xù)下去。二是我國財政支出結(jié)構(gòu)矛盾突出,是否會影響到公共財政在社會養(yǎng)老保險制度方面的支出。由表3可知,公共財政用于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險方面的支出,絕對額隨著參保人員的增加而增加。公共財政補(bǔ)助的力度逐步在加大,但公共財政補(bǔ)助城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的金額占地方財政支出的比重以及占全國財政支出的比重很小。(三)城鄉(xiāng)居民收入繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度個人交繳占了相當(dāng)?shù)谋戎?在確定個人交繳的標(biāo)準(zhǔn)時,需考慮個人的承受能力。標(biāo)準(zhǔn)定得太高,會加重居民的負(fù)擔(dān),降低當(dāng)期消費(fèi),從而影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。標(biāo)準(zhǔn)定得過低,支付待遇偏低,不能保證老年生活的正常開支,使養(yǎng)老保險制度失去吸引力。參照我國城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度,城鄉(xiāng)居民所繳養(yǎng)老保險費(fèi)比例,占上一年度城鄉(xiāng)居民平均收入的6%為宜?？紤]到個人收入之間的差距,設(shè)置不同檔次的個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)的。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中,農(nóng)村居民占了絕大多數(shù)。以2011年為例,年末,新農(nóng)保參保32643萬人,城居保參保539萬人,前者是后者的60多倍?？梢?在確立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度籌資標(biāo)準(zhǔn)和檔次時,應(yīng)堅持“以考慮農(nóng)村居民收入為主,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民收入”的原則。2012年,農(nóng)村低收入戶平均每人純收入2316.21元,對應(yīng)個人交繳保費(fèi)為140元,高收入戶人均純收入12488.62元,對應(yīng)個人繳保費(fèi)1140元。城鎮(zhèn)居民最低收入戶人均可支配收入24564.72元,對應(yīng)個人交繳保費(fèi)1147元,最高收入戶人均可支配收入63824.5元,個人可承擔(dān)交費(fèi)3829元。(表4)由表4可知,就全國來看,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度個人籌資額最低可確定為139元,最高可確定為3829元,籌資檔次可設(shè)定1—11檔。但是,由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡,有些農(nóng)村地區(qū)最低收入戶遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平,中西部地區(qū)人均純收入存在被平均化現(xiàn)象。如:甘肅2012年農(nóng)村人均純收入4506.66元,貴州為4753元,實際處于中等偏下戶區(qū)域。為盡量將所有居民納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,個人籌資額度及檔次應(yīng)在上表基礎(chǔ)上進(jìn)行修正。三、構(gòu)建城鄉(xiāng)基本保險融資機(jī)制的主要對策馬克思的社會總產(chǎn)品扣除理論表明,扣除的社會產(chǎn)品是用于再分配以實現(xiàn)公共福利,即社會保障基金需要通過國民收入的分配與再分配來建立(二)對西部地區(qū)均財政收入較低,地方財政應(yīng)提供統(tǒng)一的補(bǔ)助,以保證城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老權(quán)的均等化公共財政對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的支持由兩大部分構(gòu)成,一是中央財政對參保居民普惠性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇支付,二是地方財政對參保居民的繳費(fèi)補(bǔ)貼。自上而下的公共財政支持,成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度順利推進(jìn)的有力保障。但是,現(xiàn)行公共財政的補(bǔ)助方式存在明顯的不足:中央財政規(guī)定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為55元,東部地區(qū)給予50%、西部地區(qū)全額支付。這種一刀切的補(bǔ)貼規(guī)定,忽視了東部部分地區(qū)人均財政收入較低和中西部部分地區(qū)人均財政收入較高的事實。以2012年為例,當(dāng)年全國人均財政收入為4510.8元,重慶為5958.3元,河北為2859.9元。很顯然,重慶市的人均財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北省的人均財力。中央財政“一刀切”的補(bǔ)助方式明顯拉大了地區(qū)差別,離城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老權(quán)的均等化相去甚遠(yuǎn)。另外,地方財政的繳費(fèi)補(bǔ)貼同樣忽視了農(nóng)業(yè)大縣或貧困縣財政吃緊的事實,對不同的縣實行統(tǒng)一的財政分擔(dān)比例,造成強(qiáng)者更強(qiáng)弱者更弱的局面。因此,公共財政自上而下的補(bǔ)助應(yīng)建立在嚴(yán)格的精算基礎(chǔ)之上,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及分擔(dān)比例不是簡單依據(jù)地理位置,應(yīng)更多地參考各地區(qū)的人均GDP、農(nóng)業(yè)人口、居民人均可支配收入、人均財政收入等指標(biāo)。對于這些相關(guān)指標(biāo)低于全國平均水平的省,中央財政按規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的100%進(jìn)行支付。地方財政對于上述指標(biāo)低于全省水平的縣,承擔(dān)大頭的分擔(dān)責(zé)任。而對于那些人均財政收入高于全省平均水平的縣,省財政可以少分擔(dān)甚至不分擔(dān)。(三)探索城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度所確立的籌資人城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的籌資機(jī)制是指由籌資原則、主體、標(biāo)準(zhǔn)、渠道以及方式等相互作用、相互依賴、相互影響而構(gòu)成的統(tǒng)一的有機(jī)整體?；I資原則方面:城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度重在“基本”保險,是多層次養(yǎng)老保險體系的最低層次,因此這項制度具有社會保險性質(zhì),“強(qiáng)制性”原則應(yīng)是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度最基本的特點(diǎn)。籌資主體、渠道方面:應(yīng)盡可能地拓展籌資渠道,拓寬籌資主體,發(fā)揮市場、非政府組織、個人、企業(yè)及慈善家等主體的作用?；I資標(biāo)準(zhǔn)方面,根據(jù)