城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支持問(wèn)題研究

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支持問(wèn)題研究

幾天前，國(guó)務(wù)院決定將農(nóng)村和城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老金制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式,繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所改變,以前是新農(nóng)保和城居保分別單獨(dú)設(shè)置,合并后統(tǒng)一調(diào)整為每年100元、200元至2000元12個(gè)檔次。新農(nóng)保和城居保這兩項(xiàng)制度之間的差別不大,合并相對(duì)容易,在制度設(shè)計(jì)上也都是采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式,社會(huì)統(tǒng)籌即基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由中央和地方財(cái)政各分擔(dān)一部分。這樣的設(shè)計(jì)顯然是考慮了未來(lái)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接的問(wèn)題。本文旨在探討完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu),進(jìn)而促進(jìn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。一、有利于提高城鄉(xiāng)統(tǒng)一質(zhì)量我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)起步比較晚,20世紀(jì)80年代之前都沒(méi)有針對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn),農(nóng)民主要依靠土地和家庭養(yǎng)老。直到1986年,民政部開(kāi)始在部分地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),首先在江浙一帶農(nóng)村試點(diǎn),然后又選擇了山東的五個(gè)縣作為典范試行。1995年到1997年的兩年時(shí)間里,全國(guó)2900個(gè)縣中有2123個(gè)縣引進(jìn)了此項(xiàng)制度,參保率為9.74%。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)于2011年7月1日啟動(dòng)試點(diǎn),試點(diǎn)范圍與新農(nóng)保試點(diǎn)基本一致。對(duì)年滿16周歲(不含在校學(xué)生),不符合城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民,可自愿在戶籍地參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前,我國(guó)城市已經(jīng)建立起了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障制度等的較為全面的社會(huì)保障體系,而農(nóng)村在此方面的保障體系并不完善,保障程度較低。如果不對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行改革,將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距,影響我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保障體系的構(gòu)建。此次合并新農(nóng)保和城居保有利于縮小城鄉(xiāng)差距,破解城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。合并后提出的建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合,中央財(cái)政和地方財(cái)政的資金補(bǔ)貼將發(fā)揮重要作用。二、“新農(nóng)?！钡呢?cái)政責(zé)任在新農(nóng)保和城居保的制度建設(shè)中,政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù),這些責(zé)任包括制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施、財(cái)政責(zé)任、管理監(jiān)督等。其中,財(cái)政責(zé)任主要體現(xiàn)在財(cái)政資金支持上,主要包括以下幾個(gè)方面:一是政府作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體之一直接提供資金;二是逐步消化由“舊農(nóng)保”向“新農(nóng)?！边^(guò)渡的轉(zhuǎn)軌成本;三是為基礎(chǔ)養(yǎng)老金提供財(cái)政撥款;四是承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用。(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付方式在“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！敝贫鹊慕⒑桶l(fā)展中,中央政府和地方政府給予了極大的財(cái)力支持,主要體現(xiàn)在對(duì)繳費(fèi)和領(lǐng)取都進(jìn)行補(bǔ)助。中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼主要負(fù)責(zé)“補(bǔ)出口”,即在養(yǎng)老金給付環(huán)節(jié)給予補(bǔ)助。新農(nóng)保《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定,政府對(duì)符合參保條件的農(nóng)村居民全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金,標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元,其中中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助,對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2009年中央財(cái)政對(duì)全國(guó)“新農(nóng)?！必?cái)政補(bǔ)貼總額為382707.19萬(wàn)元,占全國(guó)財(cái)政收入(68477億元)的5.59%。而地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼既有“補(bǔ)出口”,又有“補(bǔ)入口”,“補(bǔ)出口”方面,東部地區(qū)需要對(duì)中央確定的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)50%,另外地方政府對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)的參保農(nóng)民,可適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！把a(bǔ)入口”方面,就是對(duì)參保繳費(fèi)環(huán)節(jié)給予補(bǔ)助,《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定,地方政府應(yīng)對(duì)符合條件的參保人繳費(fèi)給予財(cái)政補(bǔ)助,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元,另外對(duì)貧困或重度殘疾人等繳費(fèi)群體,地方政府需要為其代繳全部或部分最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。(二)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼缺乏地域間差異,缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)的新農(nóng)保和城居保,其基本目標(biāo)是保障居民的老年基本生活,國(guó)家財(cái)政支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央將最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金定為每人每月55元,中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予50%的補(bǔ)助,對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助。雖然中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼政策可以緩解地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),但由于中央財(cái)政的補(bǔ)貼比例缺乏科學(xué)的精算基礎(chǔ),導(dǎo)致各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇相差懸殊。以新農(nóng)保為例,中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)所有省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予50%的補(bǔ)助,這樣的政策安排基于普遍認(rèn)為東部地區(qū)各省(直轄市)的人均財(cái)政收入較高,補(bǔ)貼50%就以足夠,并未考慮到實(shí)際上有些省份的人均財(cái)政收入較低,中央財(cái)政僅補(bǔ)貼50%是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于中西部地區(qū)也是如此,有些省份實(shí)際上人均財(cái)政收入較高,中央財(cái)政補(bǔ)貼100%稍顯過(guò)度,因此從公平性和科學(xué)性的角度出發(fā),中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼比例應(yīng)以各省(直轄市)的人均財(cái)政收入為依據(jù)。若以2011年各省(直轄市)的人均財(cái)政收入與全國(guó)人均地方財(cái)政收入之比作為參照基數(shù),假設(shè)這個(gè)參照基數(shù)是新農(nóng)保中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算依據(jù),經(jīng)計(jì)算發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)應(yīng)補(bǔ)貼比例與現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大。有些地區(qū)中央財(cái)政承擔(dān)不足,例如東部地區(qū)的山東省和河北省,中央承擔(dān)的補(bǔ)貼比例只有50%,而這兩省應(yīng)補(bǔ)貼的比例分別為58%和88%;還有些地區(qū)中央財(cái)政承擔(dān)責(zé)任過(guò)度,主要在中西部部分地區(qū),中央財(cái)政補(bǔ)貼比例相對(duì)比較高,例如重慶和陜西省,中央財(cái)政多補(bǔ)貼的比例都達(dá)到了50%。中央財(cái)政沒(méi)有考慮未來(lái)中西部地區(qū)財(cái)政水平提高,或者農(nóng)村人口下降使得地方財(cái)政負(fù)擔(dān)有所緩解時(shí),中央財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)作出何種調(diào)整(詳見(jiàn)附表1)。另外,在試點(diǎn)過(guò)程中,由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼來(lái)源也不相同,各地區(qū)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇相差懸殊。最高的北京市,每人每月280元,而低的地區(qū)只有55元,大部分地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金還沒(méi)有穩(wěn)定的來(lái)源,其支付還帶有較大的不確定性。2.“政府+參保農(nóng)民”的參保模式城居保和新農(nóng)保制度類似,新農(nóng)保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式,從目前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看,許多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有多少能力對(duì)參保農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助,責(zé)任落在了地方政府頭上。而城居保主要由個(gè)人繳費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合。合并之后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然需要由地方政府對(duì)參保農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼,對(duì)生活困難群體代繳全部或部分的最低標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi),還有對(duì)選擇較高檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的參保農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵(lì)。但制度目前僅僅規(guī)定了地方政府對(duì)個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼的最低標(biāo)準(zhǔn),即每人每月30元,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有與當(dāng)?shù)厥杖胨揭约柏?cái)政收入水平掛鉤,這使得補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)往往向最低標(biāo)準(zhǔn)看齊,即使在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū),新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼也往往按照中央規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行。另外,由于缺乏剛性的約束機(jī)制,地方財(cái)政未來(lái)能否進(jìn)行可持續(xù)性的補(bǔ)貼也是需要關(guān)注的問(wèn)題。3.部分地區(qū)的財(cái)政收入差距較大由于我國(guó)幅員遼闊,地區(qū)間財(cái)政收入水平差距較大,特別是東部地區(qū)與西部地區(qū)之間,以及農(nóng)業(yè)地區(qū)和工業(yè)地區(qū)之間。在取消了農(nóng)業(yè)稅后,以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣地方財(cái)政收入明顯削弱,許多地方存在嚴(yán)重的財(cái)政困難,加之這些地方一般農(nóng)業(yè)人口所占比重較大,政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)較重;反之,工業(yè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口比重較小,而且這些地區(qū)的稅源比較多,地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)較輕。地區(qū)間財(cái)政收入差距導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只能依靠中央財(cái)政和地方財(cái)政投入,地方縣級(jí)政府補(bǔ)貼力度很小,標(biāo)準(zhǔn)很低。有數(shù)據(jù)顯示,2008年全國(guó)新農(nóng)保財(cái)政年補(bǔ)貼占地方財(cái)政收入比重平均為0.86%,其中東部地區(qū)為0.84,中西部地區(qū)為0.88%,雖然東部和中西部之間差異不大,但不同省份之間財(cái)政負(fù)擔(dān)水平差距較大,高的省份例如河北省為2.84,海南省為2.03%,低的省份上海市為0.06%,北京市也只有0.09%。4.各級(jí)政府間財(cái)權(quán)劃分不清首先,政府間事權(quán)劃分不清晰,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體模糊?？茖W(xué)合理界定政府間事權(quán)的一個(gè)主要理論依據(jù)是政府職能分工,不同層級(jí)的政府職能側(cè)重面不一樣。公共產(chǎn)品理論是隨著國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的需要而逐步發(fā)展起來(lái)的,根據(jù)公共產(chǎn)品的特征和受益范圍差異可以將其劃分為全國(guó)性的公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品兩類。但不能推斷出中央政府提供的就一定是全國(guó)性的公共產(chǎn)品,地方政府提供的就一定是地方性公共產(chǎn)品,應(yīng)該依據(jù)哪一級(jí)政府行使事權(quán)所產(chǎn)生的受益區(qū)域來(lái)決定。就農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供來(lái)說(shuō),在20世紀(jì)80年代,農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府供給。雖然目前中央政府加大了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度,但地方政府的事權(quán)仍然很大,導(dǎo)致政府間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體模糊。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中,中央和地方政府的事權(quán)劃分不明晰。其次,政府間財(cái)權(quán)劃分不清晰。在明確政府事權(quán)范圍后,各級(jí)政府需要擁有執(zhí)行這些事權(quán)的財(cái)政資源。政府的主要財(cái)政資源就是以強(qiáng)制性、無(wú)償性以及固定性為特征的稅收,在各級(jí)政府分別提供不同的公共產(chǎn)品的過(guò)程中,也需要對(duì)稅收進(jìn)行適當(dāng)劃分。中央政府在財(cái)政資源分配中占主導(dǎo)地位,強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和影響,在稅收劃分上必然傾向集中于自身,地方政府處于相對(duì)被動(dòng)的地位,因此適當(dāng)增強(qiáng)地方政府的財(cái)政收入是保障地方政府更有效率的提供公共產(chǎn)品的有力保證,但不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入的重要性,需要正確處理好中央和地方的財(cái)權(quán)分配關(guān)系,制定統(tǒng)一政策,分級(jí)管理,保證中央政府和地方政府的事權(quán)能有配套的財(cái)權(quán)保證。最后,政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不明晰。中央政府和地方政府的事權(quán)劃分不夠明確,存在交叉過(guò)多現(xiàn)象,在一些事務(wù)上的職責(zé)分工不明確。另外,財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明晰,容易造成各級(jí)政府間財(cái)政支出范圍的劃分變動(dòng)頻繁,影響各級(jí)政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,從而降低財(cái)政資金的使用效率。新農(nóng)保和城居保都規(guī)定,對(duì)參保人的繳費(fèi),地方政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼,但并未明確規(guī)定由哪一級(jí)地方政府補(bǔ)貼。另外規(guī)定中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予50%的補(bǔ)助,但剩下的部分也沒(méi)有規(guī)定明確的支付主體。三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政府對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任是有限的,一方面社會(huì)保障是社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”,決定了其只能為生活困難的人提供基本的生活保障,而不可能達(dá)到富裕的生活水平;另一方面,國(guó)家的財(cái)政能力和規(guī)模也決定了政府的財(cái)政承受能力是有限的,需要與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。表2描述了2003-2012年我國(guó)財(cái)政收入、支出及社會(huì)保障財(cái)政支出狀況,通過(guò)該表可以從總體上對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府財(cái)政承受能力做一個(gè)基本判斷:第一,我國(guó)財(cái)政收入總量持續(xù)增長(zhǎng),且增長(zhǎng)速度較快,2011年和2012年的財(cái)政收入總量更是突破了10萬(wàn)億人民幣。單從財(cái)政收入總量上看,政府是有能力承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的;第二,財(cái)政總支出逐年增長(zhǎng),但政府社會(huì)保障財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重基本維持在11%左右,并未隨著財(cái)政總支出的增加而增加。這說(shuō)明社會(huì)保障財(cái)政支出仍然有充足的提高空間,今后我國(guó)可以在有限的財(cái)政承受能力下,適當(dāng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高社會(huì)保障財(cái)政支出占總支出的比重,從而提高政府對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度。通過(guò)上述對(duì)財(cái)政承受能力的簡(jiǎn)要分析,本文認(rèn)為政府可以采取以下幾項(xiàng)措施完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu),促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化。(一)與地方財(cái)政收入相匹配建立地方財(cái)政比例補(bǔ)貼制可以進(jìn)一步明確地方政府的財(cái)政責(zé)任,克服地方政府財(cái)政補(bǔ)貼不到位的問(wèn)題,防止地方政府對(duì)中央財(cái)政的過(guò)度依賴,明晰中央政府和地方政府在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的財(cái)政責(zé)任。地方財(cái)政對(duì)參保人個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼采取與地方財(cái)政收入相匹配的制度,如果當(dāng)年地方人均財(cái)政收入與全國(guó)人均地方財(cái)政收入之比大于1,即表明當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力比較雄厚,對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼金額應(yīng)該高于全國(guó)平均水平;如果小于1則表明當(dāng)年地方財(cái)政收入有限,對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼金額只能等于全國(guó)平均水平,沒(méi)有能力提高補(bǔ)貼額度。以浙江和貴州兩省為例,2011年我國(guó)地方財(cái)政收入共計(jì)52547.11億元,人口13.47億,可以計(jì)算出當(dāng)年全國(guó)人均地方財(cái)政收入大約為3900.03億元(全國(guó)地方財(cái)政收入/全國(guó)總?cè)丝?。2011年浙江省的人均財(cái)政收入為5775.98億元,貴州省的人均財(cái)政收入為2225.32億元,(二)加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)和退休農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)貼2010年我國(guó)新農(nóng)保試點(diǎn)的參保人數(shù)達(dá)到10276.8萬(wàn)人,2011年參保人數(shù)翻了兩番,達(dá)到32643.5萬(wàn)人。(三)合理劃分地方各級(jí)政府之間的財(cái)政責(zé)任1994年的分稅制改革對(duì)中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系進(jìn)行了明確劃分,但并未明確各級(jí)地方政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系,使得各地的財(cái)政資源主要向省市兩級(jí)政府靠攏,縣鄉(xiāng)基層財(cái)政力量薄弱,導(dǎo)致地方政府沒(méi)有足夠的財(cái)力行使所賦予的事權(quán)。因此在維護(hù)中央政府權(quán)威性和地方積極性的前提下,需要合理劃分地方各級(jí)政府之間的財(cái)政責(zé)任,確保各級(jí)財(cái)政服務(wù)于人民。要通過(guò)規(guī)章制度促進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系的制度化和規(guī)范化,運(yùn)用法律手段規(guī)范各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系,努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源在各級(jí)政府間的最優(yōu)配置。政府間清晰明確的財(cái)政關(guān)系有利于促進(jìn)公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。地方各級(jí)政府向城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供財(cái)政補(bǔ)貼的時(shí)候需要明確自身的財(cái)政責(zé)任,使財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。在“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的過(guò)程中,縣級(jí)政府承擔(dān)了重要的財(cái)政責(zé)任,但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,財(cái)政能力也不同,為了保證地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼到位,可以針對(duì)省、市、縣制定不同標(biāo)準(zhǔn)的三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)指數(shù)。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好,財(cái)政收入較高的縣,縣級(jí)政府可以承擔(dān)多一點(diǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任,對(duì)于財(cái)政收入較低的縣,可以只承擔(dān)部分財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任,剩余部分可以由市級(jí)和省級(jí)政府承擔(dān)。(四)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度前文論述過(guò)“新農(nóng)保”試點(diǎn)過(guò)程中政府對(duì)不同地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼制度帶有很大不合理性,一是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),這些地區(qū)地方財(cái)政實(shí)力有限,如果完全依靠地方財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民個(gè)人賬戶實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金替代率50%的目標(biāo),會(huì)加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān);二是體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)地區(qū),農(nóng)業(yè)人口比重較高,地方政府的財(cái)政收入低,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重。因此需要中央政府加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,保障這些地區(qū)農(nóng)民的基本養(yǎng)老需要。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要規(guī)范化、制度化,其中應(yīng)包括完善中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,以及中央對(duì)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移制度兩方面,重點(diǎn)是要增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政實(shí)力,努力改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給?，F(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付