最低生活保障制度對低保就業(yè)的影響研究

最低生活保障制度對低保就業(yè)的影響研究

最低生活保障的緩解和困難是中國最低生活保障政策改革的重要問題。截止到2013年,有勞動能力的城市低保對象占城市低保對象總?cè)藬?shù)的比例已達62.5%。一、回顧與評論1.關(guān)于政策與就業(yè)的帶動效果從被救助者個體角度所進行的福利依賴解釋中,西方學(xué)界存在著“時間依賴論”與“個體特征決定論”的理論對立。從傳統(tǒng)福利依賴視角衍生出來的“時間依賴論”認(rèn)為,時間是福利依賴的催化劑。個人接受救助時間越長,就業(yè)動機和信念下降得愈嚴(yán)重,退出救助可能性也越小。從社會救助政策角度對救助對象就業(yè)行為的分析中,最具代表性的理論則當(dāng)屬OECD的“福利陷阱”假說。該理論認(rèn)為社會救助的政策設(shè)計特點有可能對被救助者的工作動機產(chǎn)生消極影響。一方面,過高的救助標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致被救助者工作動力的下降及救助時間的延長。另一方面,由于絕大多數(shù)國家的社會救助都會在提供救助金的同時給予救助對象附帶性的福利內(nèi)容,例如醫(yī)療報銷、房租減免等,被救助者有可能為了持續(xù)獲得這些補充性的福利而不愿脫離救助,從而陷入長期的“依賴陷阱(dependencytrap)”中。除上述分析視角之外,積極性就業(yè)服務(wù)政策對救助對象就業(yè)的影響也備受關(guān)注。為有效節(jié)制救助支出以應(yīng)對國際經(jīng)濟競爭,推行以就業(yè)為導(dǎo)向的積極性救助政策已成為各國福利改革的普遍趨勢。救助對象在享受被救助權(quán)利的同時,還需履行一系列強制性的工作責(zé)任。學(xué)界對于上述政策實踐所產(chǎn)生的就業(yè)促進效果的意見并不一致。Waldfogel與Saraceno對美國與歐洲救助政策的研究發(fā)現(xiàn),充足的就業(yè)項目投入和多樣化的就業(yè)服務(wù)類型對提高社會救助對象就業(yè)可能具有顯著影響。2.低保對象是否積極就業(yè)服務(wù)首先,既有的關(guān)于福利依賴的國內(nèi)外研究大多都是將救助對象是否就業(yè)或求職強度作為因變量。而這一類因變量并不能準(zhǔn)確反映救助對象就業(yè)的真正內(nèi)涵。改革開放以來,我國的勞動力市場已從計劃經(jīng)濟時期單一的正規(guī)就業(yè)市場轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)并立的雙層勞動力市場其次,在西方福利依賴研究中頗為重視社會救助接受時間對救助對象就業(yè)積極性的影響。但從國內(nèi)研究來看,還未有研究者將低保接受時間長度納入低保對象就業(yè)行為的分析模型。這里有一定的制度性原因。韓克慶在2007年所做的福利依賴研究中曾提及,“由于絕大多數(shù)低保對象是在1999年以后開始享受最低生活保障待遇的,被訪者平均領(lǐng)取時間相較于國際文獻中5年或10年的衡量單位仍為時尚短,故領(lǐng)取時間不納入回歸分析?！痹俅?積極性就業(yè)服務(wù)對低保對象就業(yè)的作用開始受到國內(nèi)研究者的關(guān)注。例如,慈勤英、王卓祺的研究發(fā)現(xiàn),低保對象的再就業(yè)行為受到再就業(yè)福利的影響;二、數(shù)據(jù)和方法1.城市低保家庭問卷的領(lǐng)為評估我國貧困人口現(xiàn)狀和社會救助制度的績效,民政部于2013年開展了“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”調(diào)查項目。該調(diào)查以遼寧、山東、山西、安徽、湖南、陜西、甘肅、貴州、四川、廣西十省區(qū)中的35個城市作為抽樣單位,采用分層隨機抽樣和立意抽樣相結(jié)合的方法,獲得4026份城市低保家庭的有效問卷。鑒于本文探討的核心問題是就業(yè)行為,我們在其中選取了戶主為有勞動能力的樣本2.變量(1)變量參數(shù)模型的因變量是戶主在接受問卷調(diào)查時的就業(yè)情況,設(shè)置為三分類變量,目前沒有工作為0,有非正式工作為1,有正式工作為2。(2)戶籍狀況及就業(yè)服務(wù)接受情況人口學(xué)因素:戶主年齡為連續(xù)型數(shù)值變量;戶主性別為二元虛擬變量,男性為0,女性為1;戶主教育水平處理為五分類變量,分別為小學(xué)及以下、初中、高中/中專、大專、本科及以上;戶主健康狀況分為較差、一般、較好三類;戶主婚姻狀況處理為二元虛擬變量,有配偶為1,無配偶為0;戶主政治面貌也為二元虛擬變量,黨員為1,非黨員為0。被救助時間長度因素:低保對象領(lǐng)取低保的時間長度為連續(xù)型數(shù)值變量。低保相關(guān)福利因素:是否接受醫(yī)療救助、是否接受住房救助及是否接受教育救助均處理為二元虛擬變量,接受為1,未接受為0。就業(yè)服務(wù)接受情況:是否接受職業(yè)推薦、公益崗位及技能培訓(xùn)服務(wù)都處理為二元虛擬變量,接受為1,未接受為0。區(qū)域特征變量:以鞍山為參照組,被訪者位于該城市為1,否則為0。三、關(guān)于研究1.教育水平對低保對象從事非正規(guī)就業(yè)與機構(gòu)就業(yè)的影響人口學(xué)特征方面,除政治面貌外的其他所有變量都對低保對象就業(yè)產(chǎn)生顯著影響(見表2)。具體來說,年齡對低保對象從事非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)都具有顯著的負(fù)向影響。低保對象的年齡每提高一歲,其從事非正規(guī)就業(yè)的可能性就下降0.024倍(1/EXP(B)-1=1/0.977-1=0.024),而從事正規(guī)就業(yè)的可能性則下降0.078倍(1/EXP(B)-1=1/0.928-1=0.078)。與男性低保對象相比,女性低保對象無論是找到非正式工作還是正式工作的概率都要更低,其從事非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)的可能性分別是男性的66.5%與32.5%。受教育水平對低保對象能否實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)并無顯著影響,但對正規(guī)就業(yè)卻具有顯著的促進作用。教育水平為初中、高中/中專、大專的低保對象從事正式工作的可能性分別是教育水平為小學(xué)及以下的低保對象的8.239倍、8.946倍和25.02倍。健康狀況對低保對象從事非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)都具有顯著的正向影響。健康一般的低保對象從事非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)的可能性分別是健康較差低保對象的2.046倍和2.081倍,而健康狀況較好的低保對象獲得非正式工作和正式工作的可能性則分別是健康較差低保對象的3.216倍及5.997倍?；橐鰻顩r對于低保對象非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)都具有顯著影響,但影響方向并不一致。與無配偶的低保對象相比,有配偶的低保對象從事非正規(guī)就業(yè)的可能性會顯著降低,而從事正規(guī)就業(yè)的可能性則會顯著提高。政治面貌對低保對象的非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)都不具有顯著影響。2.外部就業(yè)環(huán)境的影響如表2所示,各項就業(yè)服務(wù)政策對低保對象就業(yè)產(chǎn)生的效果并不相同。具體來說,培訓(xùn)服務(wù)對低保對象從事正規(guī)就業(yè)無顯著影響,但對低保對象獲得非正式工作具有顯著的促進作用。與未參加培訓(xùn)項目的低保對象相比,參加培訓(xùn)的低保對象找到非正式工作的可能性會提高0.311倍(EXP(B)-1=1.311-1=0.311)。公益崗位對于低保對象獲得非正式工作無顯著影響,但對其獲得正式工作具有顯著的正向作用。與未參加公益崗位項目的低保對象相比,參加公益崗位的低保對象從事正規(guī)就業(yè)的可能性會提高7.639倍(EXP(B)-1=8.639-1=7.639)。而就職業(yè)推介服務(wù)來看,其對低保對象實現(xiàn)正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)都無顯著作用。為考察就業(yè)服務(wù)政策的效果是否會受外部就業(yè)環(huán)境的影響,我們對所調(diào)查地區(qū)按照當(dāng)年的失業(yè)率水平進行了分組:低失業(yè)率組包括甘肅省(2.3%)、山西省(3.13%)、山東省(3.24%),中失業(yè)率組包括貴州省(3.26%)、廣西壯族自治區(qū)(3.3%)、陜西省(3.3%)、遼寧省(3.35%),高失業(yè)率組為安徽省(3.41%)、重慶市(3.4%)與湖南省(4.2%)考慮低保對象的年齡也可能會影響低保就業(yè)服務(wù)的效果,我們根據(jù)年齡(以40歲為界)將調(diào)查對象分為低年齡組和高年齡組。結(jié)果如表4所示,除職業(yè)推薦外,公益崗位和培訓(xùn)對低保對象就業(yè)產(chǎn)生的影響在不同年齡組中都表現(xiàn)出了差異。具體來說,與分組前(見表2)相似,公益崗位仍然只對低保對象的正規(guī)就業(yè)產(chǎn)生顯著影響。但值得注意的是,這種顯著影響只發(fā)生于高年齡組。在高年齡組,參加公益崗位項目的低保對象從事正規(guī)就業(yè)是未參加公益崗位項目低保對象的10.06倍。對于低年齡組低保對象的就業(yè),公益崗位則不具有顯著影響。對年齡進行分組后,培訓(xùn)依舊只對低保對象的非正規(guī)就業(yè)產(chǎn)生顯著影響,而這種影響只產(chǎn)生于低年齡組。具體來說,在低年齡組,低保對象接受培訓(xùn)后找到非正式工作的可能性是未參加培訓(xùn)低保對象的1.848倍。培訓(xùn)則對高年齡組低保對象的就業(yè)未發(fā)生顯著影響。對年齡分組后,職業(yè)推薦服務(wù)對低保對象的非正規(guī)就業(yè)和正規(guī)就業(yè)都不具有顯著的影響作用,這與分組前(見表2)是相似的。3.低保救助與低保待遇如表2所示,三項低保相關(guān)性福利中,只有教育救助一項對低保對象的就業(yè)發(fā)生了顯著性的影響作用。與未接受教育救助的低保對象相比,接受教育救助的低保對象從事非正規(guī)就業(yè)的可能性會提高0.878倍(EXP(B)-1=1.878-1=0.878)。住房救助與醫(yī)療救助無論是對低保對象的非正規(guī)就業(yè)還是正規(guī)就業(yè)都不具有顯著性影響。在對地區(qū)進行分組后(見表3),三項低保相關(guān)福利的影響表現(xiàn)為:醫(yī)療救助在低失業(yè)率地區(qū)對低保對象的非正規(guī)就業(yè)產(chǎn)生正向顯著影響,在高失業(yè)率地區(qū)則對低保對象非正規(guī)就業(yè)產(chǎn)生負(fù)向顯著影響;住房救助在各個地區(qū)都未對低保對象就業(yè)發(fā)揮顯著影響作用;教育救助在中失業(yè)率和高失業(yè)率地區(qū)都對低保對象非正規(guī)就業(yè)產(chǎn)生顯著正向影響。在對年齡進行分組后(見表4),只有教育救助對低年齡組低保對象的正規(guī)就業(yè)產(chǎn)生顯著正向影響。醫(yī)療救助與住房救助對各年齡組低保對象的正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)都不具有顯著影響。在總模型(表2)與年齡分組模型(表4)中,低保對象領(lǐng)取低保的時間長度都未對其就業(yè)產(chǎn)生顯著的影響。在地區(qū)分組模型中,低保領(lǐng)取時間在低失業(yè)率地區(qū)對低保對象正規(guī)就業(yè)產(chǎn)生了顯著的負(fù)向影響。在其他地區(qū),低保領(lǐng)取時間都未通過顯著性檢驗。四、結(jié)論和討論1.低保接受時間對低保對象就業(yè)的影響如前所述,關(guān)于福利依賴問題,學(xué)界給出了“時間依賴論”和“個體特征決定論”兩種基本假設(shè)。前者將福利依賴歸咎于被救助者逐漸下降的工作倫理和就業(yè)信心;后者則認(rèn)為長期被救助者的形成是由其既定的人口特征決定的。本研究的結(jié)果表明:低保接受時間對低保對象就業(yè)并無顯著性影響;而低保對象年齡越大、性別為女性、教育水平越低、健康狀況越差,就業(yè)的可能性越低。這在一定程度上驗證了“個體特征決定論”對于福利依賴的解釋,即救助對象就業(yè)可能性下降主要受弱勢化的人口特征影響,與救助接受時間的延長無關(guān)。2.福利整體的影響OECD所提出的“依賴陷阱”理論認(rèn)為,救助對象有可能因擔(dān)心喪失社會救助附帶福利而選擇不就業(yè)。然而,本研究卻發(fā)現(xiàn)低保相關(guān)性福利整體上并未對低保對象就業(yè)產(chǎn)生顯著負(fù)向影響。其中,教育救助及醫(yī)療救助在部分地區(qū)還對低保對象就業(yè)產(chǎn)生了正向作用。筆者認(rèn)為,這很可能是與低保福利的現(xiàn)實支付方式相關(guān)。受低保對象隱性就業(yè)的影響,低保部門在很多情況下都難以依據(jù)低保對象的真實收入準(zhǔn)確計算低保金數(shù)額。在實際執(zhí)行中,基層低保機構(gòu)常常采用“視同收入”的做法,低保金常常被操作成為一種數(shù)額相對均等而穩(wěn)定的生活補貼3.我國缺乏對非正規(guī)就業(yè)的就業(yè)服務(wù)的政策支持根據(jù)本研究數(shù)據(jù),在有勞動能力低保對象中,接受了職業(yè)介紹、培訓(xùn)和公益崗位服務(wù)的比例分別為21.2%、42.5%及5.2%。而從各就業(yè)服務(wù)的效果來看,對正規(guī)就業(yè)發(fā)揮顯著影響的只有公益崗位一項。無論是在總模型(表2),還是在各分模型(表3、表4)中,職業(yè)介紹和培訓(xùn)這兩種更為重要的就業(yè)服務(wù)都只對非正規(guī)就業(yè)構(gòu)成顯著影響。Peck曾指出,一個國家的勞動力市場結(jié)構(gòu)會影響其就業(yè)服務(wù)模式,而就業(yè)服務(wù)政策反過來又固化著國家既有的勞動力市場結(jié)構(gòu)。改革開放以來,我國勞動力市場的分層化趨勢日益明顯,這表現(xiàn)為在傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)市場之外形成了一個龐大的由農(nóng)民工和城市下崗工人積聚而成的、以非正規(guī)就業(yè)為特點的底層勞動力市場。非正規(guī)就業(yè)因其所具有的低勞動力成本優(yōu)勢,一直以來都是地方政府拉動就業(yè)和經(jīng)濟的重要手段。在此背景下,有利于低保對象快速進入次級勞動力市場的職業(yè)推介服務(wù),在我國的就業(yè)救助服務(wù)中亦占據(jù)了重要的位置。雖然針對低保對象的培訓(xùn)服務(wù)也在廣泛開展,但其與社會民主主義福利國家所開展的,以推動救助對象重返正規(guī)就業(yè)市場的長期、正規(guī)性培訓(xùn)服務(wù)仍相去甚遠。4.完善低保對象就業(yè)救助制度在我們進行年齡分組后,培訓(xùn)和公益崗位就業(yè)都在不同年齡組間顯示出差異化的影響。其中,培訓(xùn)只對低年齡組的就業(yè)產(chǎn)生顯著正向影響,對高年齡組則無顯著影響。這證實了Heckman所提出的“培訓(xùn)對象越年輕、技能水平越高,進行人力資本投資所獲得的邊際回報越高”的觀點。在我們根據(jù)失業(yè)率對地區(qū)進行分組后,職業(yè)推薦和公益崗位兩項就業(yè)服務(wù)的效果在地區(qū)間則顯示出了明顯的差異。其中,職業(yè)推薦對低保對象非正規(guī)就業(yè)的正向影響只發(fā)生于低失業(yè)率地區(qū),在中失業(yè)率地區(qū)無影響,而在高失業(yè)率地區(qū)則產(chǎn)生負(fù)向影響。這驗證了Lindsay所提出的職業(yè)推薦服務(wù)的成功實行需以活躍的勞動力市場為前提的理論?；谏鲜鼋Y(jié)論,筆者認(rèn)為應(yīng)通過兩種政策路徑來提高低保對象的就業(yè)可能:一方面,構(gòu)筑綜合化的救助服務(wù)體系。鑒于低保對象就業(yè)難的根本原因并非工作積極性不足,而是年齡、技能、健康方面的障礙,綜合化救助服務(wù)體系的構(gòu)建將是提高低保對象就業(yè)可能的根本途徑。目前,我國的社會救助制度正朝著以低保為主體,以醫(yī)療、教育、就業(yè)等補充性救助項目為輔的綜合性救助模式發(fā)展。但補充性救助仍處于起步階段,在各地的發(fā)展亦非常不均衡。在未來政策發(fā)展中,應(yīng)擴大補充性救助項目對低保對象的覆蓋面,從而推動其克服就業(yè)障礙,盡快重返勞動力市場。另一方面,應(yīng)根據(jù)低保對象個體特點及地區(qū)的勞動力市場狀況提供適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)服務(wù)。首先,就業(yè)救助服務(wù)的選擇應(yīng)考慮低保對象的年齡特征。與高年齡低保對象相比,低年齡低保對象的學(xué)習(xí)能力較強、參加培訓(xùn)后的收獲期較長,更可能從培訓(xùn)中獲益。因此應(yīng)通過正規(guī)化的培訓(xùn),幫助年輕低保對象實現(xiàn)真正的市場就業(yè)。培訓(xùn)可以通過聯(lián)合企業(yè)共同開展,或外包給專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)等方式,增強培訓(xùn)內(nèi)容與市場需求的契合度。而對于高年齡低保對象來說,公益崗位就業(yè)無疑是更為現(xiàn)實和有效的就業(yè)扶助手段。目前,我國很多地方都設(shè)立了具有公共就業(yè)性質(zhì)的公益崗位。一般來說,公益崗位的工資水平雖然較低,但可以保證最低工資、社會保險等基本權(quán)力,因此能夠?qū)δ挲g偏大、就業(yè)能力較差