荷蘭國土空間規(guī)劃的特點及啟示

荷蘭國土空間規(guī)劃的特點及啟示

0國土開發(fā)評價的進一步完善規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化空間開發(fā)模式，促進區(qū)域協調發(fā)展，人與自然和諧。這是中國現階段土地利用開發(fā)的理念。2011年6月，中國主要功能區(qū)的引入是對這一理念的具體體現。但目前以經濟效益為導向的規(guī)劃模式導致了中國國土空間規(guī)劃中出現忽略以生態(tài)為基礎的整體性規(guī)劃思想問題。因此,亟需總結國外先進國家和地區(qū)規(guī)劃的經驗教訓,建立和完善中國國土空間規(guī)劃體系,尋求國土開發(fā)過程中經濟效益與環(huán)境效益的平衡,實現國土開發(fā)環(huán)境的優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展。作為世界上國土空間規(guī)劃成功典范,荷蘭在國土規(guī)劃中具有悠久的歷史和豐富的經驗,通過對其國土空間規(guī)劃的整體性﹑系統性和生態(tài)性規(guī)劃思想的學習和借鑒,對于人均用地極為緊張而又必須在有限的土地資源中利用國土空間規(guī)劃系統創(chuàng)造宜居環(huán)境的中國而言,無疑具有積極的啟發(fā)和借鑒價值。1都市化地區(qū)的人口分布作為老牌的資本主義國家,荷蘭只是歐洲的一個小國,居民80%居住在人口2萬以上的都市化地區(qū),一半以上人口就業(yè)于服務業(yè),人均年收入為2.2萬歐元,由于國土面積狹小,人口密度極高,且有一半以上的土地位于海平面以下,致使60%的人口居住在低地部分,人口密度超過400人/km2荷蘭空間規(guī)劃建設過程簡要回顧2.1提出蘭斯塔德發(fā)展綱要,提出城市發(fā)展重點,為區(qū)域和部門服務為了指導國土空間規(guī)劃,荷蘭中央政府20世紀50年代初就成立了國家西部工作委員會,旨在從全國國土整治的角度,負責對國土空間規(guī)劃進行指導,尋求解決西部地區(qū)國土存在的問題。西部工作委員會成立以后,緊接著于1958年起草和制定了蘭斯塔德發(fā)展綱要,提出優(yōu)先發(fā)展蘭斯塔德地區(qū),提出要把蘭斯塔德地區(qū)打造成一個多中心的綠心大都市,這為蘭斯塔德能夠提供比其他地區(qū)更有吸引力的工作崗位和居住地方提供了制度的保障。蘭斯塔德發(fā)展綱要核心內容包括繼承和保存原有的環(huán)狀城市帶風貌;在不同城市之間建立“綠色緩沖帶”(也稱綠心)隔離城鎮(zhèn);保護城市圈內的中心農業(yè)地帶;提出今后的城市發(fā)展重點向外圍拓展。綱要提出了多中心綠心大都市的思想,該思想成為后來荷蘭歷次國土空間規(guī)劃的靈魂,但是該綱要提出的集中開發(fā)蘭斯塔德思想也為后來經濟的發(fā)展產生了不利影響。2.2蘭斯塔德綠心地段的構建背景——聯建協調和各地方合作荷蘭國土空間規(guī)劃到現在已經經歷了5次,每次規(guī)劃綱要的內容調整都比較大。第一次國土空間規(guī)劃是針對蘭斯塔德發(fā)展綱要過分強調蘭斯塔德的重要性而導致的荷蘭地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡加劇問題。其出發(fā)點就是要把統籌兼顧公平與效率目標結合起來。為了實現這樣的目標,第一個報告提出要調整全國人口的分布,適當的分散蘭斯塔德地區(qū)的人口和就業(yè)崗位,同時在全國實行公共實施均等化,改善落后地區(qū)。于此同時把全國一些重要的經濟部門如跨國公司等集中到蘭斯塔德地區(qū),形成集聚效應。規(guī)劃報告編制后,在追求高速經濟增長目標的刺激下,蘭斯塔德地區(qū)進行了經濟的大規(guī)模建設和擴張,包括中心城市的內城改造和更新,以及在深水航運河道沿岸開發(fā)新區(qū)。荷蘭是發(fā)達的資本主義國家,到1966年逆城市化就初見端倪,為了應對迅速蔓延的逆城市化趨勢,進一步促進蘭斯塔德地區(qū)人口和經濟活動的健康發(fā)展,荷蘭政府組織編寫了第二次國土空間規(guī)劃。第二次國土空間規(guī)劃初步提出建立交通走廊,在交通干線的兩邊向外擴散即實行軸線開發(fā)方案,同時提出發(fā)展蘭斯塔德的南、北兩個城市翼荷蘭的第三次國土空間規(guī)劃是為了解決蘭斯塔德地區(qū)城市出現的衰退跡象。此次國土空間規(guī)劃的宗旨是“有選擇的經濟增長”,提出城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的原則,實行有控制的人口疏散政策,防止城市經濟的衰退。在這個報告中,荷蘭政府首先提出把城市區(qū)域20世紀80年代中期開始,歐盟的發(fā)展,歐洲經濟區(qū)的建立,荷蘭的國土規(guī)劃需要緊跟時代的步伐,在這種背景下,荷蘭政府開始著手編制新第四次國土空間規(guī)劃。與前三次規(guī)劃相比呈現出宣明的特點:一是首次提出“可持續(xù)發(fā)展”的理念,把日常生活環(huán)境質量的改善和提高以及空間結構的優(yōu)化放在突出位置,二是站在新的高度來看待蘭斯塔德在全國的重要性,提出要發(fā)揮該地區(qū)對全國的輻射作用,以此來提高荷蘭的競爭力和國際地位,最后就是強調要重視中央﹑省和地方政府之間的垂直合作以及公營部門與私營部門之間的橫向合作。在第四次國土空間規(guī)劃中,荷蘭政府提出打造一個以比蘭斯塔德綠心地帶更為開闊的農業(yè)地區(qū)為中心的中部城市圈。這個城市圈由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、艾恩德霍芬、阿納母/奈梅亨等眾多城市組成,逐步把經濟核心區(qū)由蘭斯塔德擴大到包括海爾德蘭和北布拉邦特省的地區(qū),在中部城市圈中,包括荷蘭的首都阿姆斯特丹和世界第一大港口鹿特丹以及政府和眾多國際機構的所在地的海牙。荷蘭政府依托這3個城市彼此臨近,職能分工明確的優(yōu)勢,大力吸引外來資金的直接投資和跨國企業(yè)的進駐,形成頗具國際競爭力的大都市群,使其足以與巴黎、倫敦、布魯塞爾等大城市區(qū)相競爭。此外,這次國土空間規(guī)劃還特別提出加大對港口和交通干線的支持和建設力度,提倡與比利時的跨國高速鐵路建設,在國內的主要中心城市,加大對內城中的中心車站和中央商業(yè)區(qū)的改造,為吸引外資流入和跨國公司進駐創(chuàng)造一流的環(huán)境。20世紀初開始,世界區(qū)域經濟一體化的步伐加快,在這一時期歐盟不斷得到擴大和發(fā)展,國家間的合作不斷加強,在歐洲區(qū)域一體化的進程的推動和刺激下,荷蘭內閣政府于2000年12月15日簽署了標題為“創(chuàng)造空間,共享空間”的《荷蘭第五次國家空間規(guī)劃政策文件概要(2000～2020)》,旨在指導荷蘭未來30年空間開發(fā)繼續(xù)注重提高空間質量,引導經濟社會活動對空間的使用是這次規(guī)劃的基本出發(fā)點和主要目標,通過確定全國重大基礎設施的空間布局,提出不同地區(qū)的空間發(fā)展目標,并描述各個地區(qū)的空間發(fā)展藍圖,構建省市當局進行具體空間布局和設計方案決策的政策框架把荷蘭的國土空間規(guī)劃推向新的高度,它使荷蘭的規(guī)劃從針對過去,關注現在轉移到同時放眼未來上來,因此,這次規(guī)劃更具前瞻性,是對過去規(guī)劃的突破和創(chuàng)新。此外,這次規(guī)劃比較重視空間功能區(qū)的細化,使用了層次分析法,將荷蘭空間分為基礎層、網絡層和應用層3個層次,認為經濟社會的發(fā)展變化將影響這3個層次,并產生對空間的不同需求和對空間規(guī)劃的不同要求3荷蘭空間規(guī)劃系統和規(guī)劃3.1系統工程的特點作為國土空間規(guī)劃方面最具代表性的國家之一,荷蘭的國土空間規(guī)劃可謂是歷史悠久,體系完善,儼然一個系統工程。從20世紀60年代的第一次國土空間規(guī)劃開始就形成了國家﹑省和地方政府三級的規(guī)劃格局(表1),各級政府制定戰(zhàn)略規(guī)劃,形成國家空間規(guī)劃、省區(qū)域規(guī)劃和市結構規(guī)劃,其中省級規(guī)劃是整個戰(zhàn)略規(guī)劃體系的關鍵所在,一方面起著國家和市級規(guī)劃的銜接作用,另一方面又要指導市級規(guī)劃符合省級空間發(fā)展政策。3.2土地利用規(guī)劃荷蘭的國土空間規(guī)劃編制分為中央﹑省和地方三級,其中地方的規(guī)劃稱為土地利用規(guī)劃,是整個規(guī)劃的基礎,到了省級層面才叫做空間規(guī)劃。各級政府和相關部門在編制規(guī)劃時的重點不同,共同構成完整的規(guī)劃體系。3.2.1土地使用規(guī)劃在荷蘭空間規(guī)劃體系中,地方級的土地利用規(guī)劃規(guī)定了地區(qū)內每塊土地的使用性質,規(guī)劃由市鎮(zhèn)行政機關負責準備,有時由公務員草擬,有時則委托顧問公司協助草擬。第一步是準備一個草案,利益相關者團體可以參與討論,并根據討論結果,市鎮(zhèn)行政機關出臺最后的草案版本,不同意其內容的團體可以提出異議反對此版本。市鎮(zhèn)機關會把最后的草案版本,反對意見以及他們對反對意見的響應,送到市鎮(zhèn)議會,尋求立法。市鎮(zhèn)議會經過討論,做出決定,發(fā)布形成市鎮(zhèn)版的土地使用計劃。地方政府除了編制土地使用規(guī)劃外,還需要設置建筑許可管理。建筑許可管理與土地規(guī)劃是相互配套的,它規(guī)定了每塊土地上建筑的數量,層數,距離,外觀,屋頂式樣等。在荷蘭,所有的房屋建筑都必須獲得政府的許可,但是只要建筑符合土地利用規(guī)劃,規(guī)劃部門就無權不予批準,如果規(guī)劃部門認為建筑不符合土地利用規(guī)劃要求,開發(fā)者可提出申訴,甚至可以申請討論土地使用規(guī)劃的合理性,但這個周期通常需要好幾年的時間。3.2.2省級國土空間規(guī)劃省級國土空間規(guī)劃準備程序和地方土地使用規(guī)劃類似,唯一的不同是它不需由國家核準,而由省府自己核準即可生效,高等行政法院具有駁回所有反對意見的權力,省級的國土空間規(guī)劃隨即具有法律效力。此外,雖然各級規(guī)劃是分權的,但并不表示中央政府毫無權利,中央政府可以對不符合國家要求的規(guī)劃予以否決,責令其按照要求修改。與地方市鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃相比,省級空間規(guī)劃涵蓋范圍較大,也較為宏觀,不做詳規(guī)。省級規(guī)劃把比較重要的空間類型劃分為:現有都市區(qū),都市擴張區(qū),主要的國家及區(qū)域基礎建設工業(yè)區(qū),各種類型農業(yè)區(qū),休閑區(qū),自然保育區(qū),主要水源及水體區(qū)幾個大類。3.2.3空間規(guī)劃政策國家空間規(guī)劃兼具約束性和發(fā)展性功能,類似于地方的土地使用規(guī)劃及省的分區(qū)空間規(guī)劃,涵蓋全國國土,具有相當的穩(wěn)定性,10年才更新一次。這樣保證了每次規(guī)劃的延續(xù)性。國家空間規(guī)劃的編制過程是,由住宅、空間規(guī)劃及環(huán)境部主導、內閣其他部配合,在廣泛征求各部門或團體意見的基礎上,提出空間規(guī)劃政策第一階段的草案,并對外公布征求意見。草案公布后的咨詢比較正式,提倡公眾的參與,一般民眾也可以提供意見。在第二階段末期,住宅、空間規(guī)劃及環(huán)境部都有義務對咨詢意見做出響應,然后,在第三階段,提出一份修正后的文本,最后是第四階段,國會將對第三階段的草案文本進行討論,根據討論意見修正后核準,最后發(fā)布具有法律效力的定案。國家空間規(guī)劃標示出國家級的重大工程建設(例如:荷蘭與歐洲的運輸系統、空港海港的擴張計劃)、主要的新都市發(fā)展計劃。這部分規(guī)劃兼具規(guī)范性與發(fā)展性的功能,國家空間規(guī)劃還提出地方及省政府必須遵守的一半規(guī)劃準則,對市鎮(zhèn)以及省級政府具有約束性,是省級和地方政府規(guī)劃的綱領性文件,對地方和省起著指導作用。從這一點上來說,它直接主導著荷蘭國土空間規(guī)劃的走向。4空間規(guī)劃的協調機制和實施政策4.1國土規(guī)劃的協調荷蘭中央﹑省和地方三級政府在政策和立法不相沖突的情況下,各級政府在決策和立法方面都是獨立的。而在規(guī)劃的決策和立法方面也如此,各級政府保持了自己的獨立性。在這種分權的行政體制下,保持各級政府乃至各部門之間國土規(guī)劃政策的協調是保證規(guī)劃順利進行的重要前提,因為通過協調可以有效地避免各部門從自己的局部利益出發(fā),造成各部門在空間方面的利益沖突,給國家造成損害。通過協調磋商,政府將制定出符合大多數人利益的國土規(guī)劃政策,這樣才能最終得到人民的認可。荷蘭國土規(guī)劃的協調形式,既包括中央﹑省和地方政府間的垂直協調,也包括同級政府不同部門之間的水平協調,二者相輔相成,缺一不可,形成一個完整的體系。協調的主要手段和措施具體包括設立專門協調機構,實行廣泛的群眾參與,建立監(jiān)察機構,加強中央控制。4.1.1內容分析制度荷蘭的國土規(guī)劃協調機構主要有國家國土規(guī)劃委員會,內閣國土規(guī)劃和環(huán)境委員會以及省級地方國土規(guī)劃委員會。國家國土規(guī)劃委員會主要由那些與國土規(guī)劃有利害關系的部門的最高級公務員和一些非官方的專家組成,主要任務是向住宅、國土規(guī)劃和環(huán)境部長以及其他部長提出建議,以便協調各個部門的利益,采取一致的行動。當某一有關國土規(guī)劃方面的決策涉及多個部門的利益或者有爭議時,一般都需要上報到國家國土規(guī)劃委員會進行討論,最后采取一個各方都能接受的方案。內閣國土規(guī)劃和環(huán)境委員會也是一重要的官方協調機構,首相親自兼任委員會主席。成員主要由與國土規(guī)劃有利害關系的部長、副部長和司局長組成。主要任務是對國家國土規(guī)劃委員會提出的建議報告進行協商和評議。通過協商和評議,最終由內閣做出提議。委員會的活動由住宅、國土規(guī)劃和環(huán)境部長統一協調磋商決定。省國土規(guī)劃委員會主要是由各政府部門的官員、國土規(guī)劃監(jiān)察員、各社會團體的代表以及非官方專家組成,具有國家國土規(guī)劃委員會和國土規(guī)劃顧問委員會的雙重性質。其任務是負責省級總體規(guī)劃,并協調采取一致的行動,促使規(guī)劃的實施。4.1.2政府通過公布意見,進行行政裁決荷蘭政府在制定國家國土規(guī)劃重大決策的過程中,十分強調和重視公眾參與,認真聽取和反映公眾意見。廣泛的公眾參與包括3種方式:第一種是政府通過報紙﹑媒體等各種宣稱資料向人民大眾公布政府意圖和初步規(guī)劃,每個公民都可以向有關部門發(fā)表自己的意見和建議;第二種是由相關部長舉行行政評議會議,征求各省﹑市政府部門和其他機構的意見;最后一種就是通過國土規(guī)劃委員會組織召開新聞發(fā)布會和意見聽取會,最大限度的了解和聽取公眾意見,通過把公眾意見提交國會討論通過,反映人民意愿。4.1.3土規(guī)劃的期限在荷蘭,國家一級的國土空間規(guī)劃報告一般是20至30年變革一次,時間較久,到地方,國土規(guī)劃的期限越來越短,內容越來越詳細。中央通過協商途徑把自己的政策意圖傳達到下級政府。如果通過協商達不到滿意的結果時,中央政府有權采取強制性的干預措施,責令地方政府按照其意圖對規(guī)劃報告進行修改,最后報給中央審批,方可獲得通過,這就保證各級規(guī)劃與國家規(guī)劃相符。4.1.4國土規(guī)劃保護機構為了保證國土空間規(guī)劃的實施和各項政策的有效落實,荷蘭政府采取專門的監(jiān)察制度,在國家國土空間規(guī)劃局設立5個監(jiān)察員,負責全國的國土規(guī)劃監(jiān)督工作。國土規(guī)劃法賦予監(jiān)察員向省國土規(guī)劃委員會和市政府部門提出國土規(guī)劃方面的建議的權利,監(jiān)察員制度建立起中央與省、市政府之間一種重要聯系,保證省和地方政府的規(guī)劃符合國家的大政方針。4.24.2.1員會員會員權荷蘭的國土空間規(guī)劃法律政策主要體現在空間規(guī)劃法及地方政府法這兩部法律上,空間規(guī)劃法賦予國土委員會監(jiān)察員的監(jiān)督權和咨詢權,地方政府法主要是通過制定的規(guī)劃政策來保證空間規(guī)劃的實施。此外內閣政府每兩年要發(fā)布一個具體的實施規(guī)劃,并公布政府預算,提交議會審議,并且每兩年向議會下議院匯報該規(guī)劃的實施情況,這些制度和措施都很好的把國土空間規(guī)劃納入法制的軌道,有效的保證規(guī)劃的實施。4.2.2實現空間規(guī)劃的條件的完善規(guī)劃的實施需要有資金投入來支撐。荷蘭政府除了采取國家投資外,還編制可行的政府財政預算作為引導資金,其目的在于改進現有的待完善的條件,并引導空間狀況有明顯惡化趨勢的地區(qū)走上正確的發(fā)展道路。實際上,荷蘭政府從第四次國家空間規(guī)劃開始,增加了一個中央政府與省級政府之間契約性質的附件,規(guī)定了為實現國家空間規(guī)劃,中央政府必須向省級政府提供的財政支持以及省市政府該實現的績效。目前,總體來看,空間規(guī)劃相關的政府投資大約占政府總支出的9.4%、GNP的2.3%左右,有效的保證了國土規(guī)劃的實施。4.2.3保護自然環(huán)境,實現城市職業(yè)教育發(fā)展為有效保證國土空間規(guī)劃的實施,荷蘭政府一直采取比較嚴格的產業(yè)區(qū)位政策。政府規(guī)定各種產業(yè)活動的區(qū)位選擇必須要符合國土規(guī)劃特別是土地利用規(guī)劃的要求。此外,企業(yè)的新建或擴建所需要的區(qū)位只能在政府規(guī)劃所允許的范圍內選擇。在農村地區(qū),通常情況下不允許用于發(fā)展工業(yè),即使是農民閑置的房產也不例外。農業(yè)生產是廣大農村地區(qū)最主要的經濟活動,鄉(xiāng)村綠地、自然景觀則受到特別的保護。特別是在蘭斯塔德的綠心和綠色緩沖帶,人口增長和城鎮(zhèn)擴展受到政府嚴控制。按照政府的規(guī)劃文本,綠心附近只能用于發(fā)展農牧業(yè)、園藝業(yè)、防護林和娛樂設施建設。政府通過購置土地和發(fā)展休閑產業(yè)來加強和保護蘭斯塔德綠心和綠色緩沖帶的自然景觀和生態(tài)環(huán)境。在城市地區(qū),荷蘭政府則根據交通運輸條件及通達性能,把工商服務業(yè)區(qū)位分為A、B、C3種類型。把位于城市中心車站附近的鐵路、地鐵、有軌電車和公共汽車等諸多公共交通的交匯點作為A區(qū)位。這里將重點發(fā)展資金和勞動密集型產業(yè),把它打造為政府辦公﹑商旅服務、文化傳媒及娛樂商城中心,建立中央商務區(qū)。而交通干道附近和城市郊區(qū)屬于C區(qū)位,依托城市公交和私家車,這里將集中發(fā)展需要大量土地,顧客較少對交通通達性要求較低的產業(yè),如冶金、石油化工、化學工業(yè)、批發(fā)商業(yè)等傳統產業(yè)。處于A區(qū)和C區(qū)之間是B區(qū)位,位于交通干線和公交路線的結合處或郊區(qū)火車站附近。這里公交方便,私家車停車場較多,適合發(fā)展勞動力使用強度適中、顧客聯系范圍以及小汽車使用率都較頻繁的產業(yè),以及辦公維修、儀表維修等服務業(yè)。5荷蘭空間規(guī)劃對中國的解讀中國現階段還處于國土空間規(guī)劃的起步期,隨著2011年6月正式公布的戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》5.1樹立整體性規(guī)劃理念,強化系統化的規(guī)劃導向隨著中國經濟與社會的快速發(fā)展,中國各種規(guī)劃經過多年實踐,逐步走向正軌,但以經濟效益為導向的規(guī)劃模式始終沒有發(fā)生改變,許多規(guī)劃受到地方官員的強烈干預,成了追求政績的工具,土地利用規(guī)劃也缺乏以生態(tài)為基礎的整體性規(guī)劃思想。中國是一個人多地少的國家,土地資源及其缺乏,急需節(jié)約集約用地,這一點和荷蘭具有相似性。中國要立即轉變以經濟為導向的規(guī)劃模式,認真汲取荷蘭整體性和系統性規(guī)劃思想,將國土空間規(guī)劃轉變到注重規(guī)劃的整體性、體系化和融于自然的地域性上來。此外,中國也需要學習和借鑒荷蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃體系,尤其是荷蘭是人均用地極為緊張的國家,如何在有限的土地資源中利用國土空間規(guī)劃系統創(chuàng)造宜居環(huán)境這樣一個命題而言,對中國具有積極借鑒意義。國土空間規(guī)劃不僅僅是簡單的劃定優(yōu)化﹑限制﹑禁止開發(fā)區(qū),而是要注重系統化,網絡化建設,規(guī)劃不僅僅是簡單的局部區(qū)域環(huán)境的改善,更重要的是建立各地區(qū)整體性綠化分布格局,建立大中小不同規(guī)模、成體系的綠化網絡。荷蘭的國土空間規(guī)劃采取系統化的規(guī)劃思路,以綠化和運河為載體,通過點、線、面和網絡化系統組織開放空間,改善城市中心區(qū)的生態(tài)環(huán)境,極大地提高了城市生態(tài)與環(huán)境的綜合效益。系統性的優(yōu)越性在于采用了網絡化的覆蓋系統,使綠化空間在城市區(qū)域內的分布具有均勻性,方便市民就近便捷地使用,從而最大效率地提高綠化開放空間的綜合效益,更大范圍地發(fā)揮城市的生態(tài)效應。中國的主題功能區(qū)在對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的規(guī)劃過程中可以借鑒荷蘭綠心思想,在城市圈之間建立綠色緩沖帶,避免重蹈荷蘭蘭斯塔德地區(qū)因集中開發(fā)而導致環(huán)境惡化的覆轍。5.2完善相關部門立法,為主題功能區(qū)規(guī)劃提供法律保障荷蘭國土規(guī)劃的協調機制比較健全和完善,協調形式包括中央﹑省﹑地方的垂直協調,也包括同級政府之間的水平協調。在國家一級,國家國土規(guī)劃委員會是一個重要的部際協調機構。委員會主要由與國土規(guī)劃有利害關系的部門的最高級公務員(一般是司局長)以及非官方的專家組成。該委員會的主要任務是在國土規(guī)劃的重大決策方面,向住宅、國土規(guī)劃和環(huán)境部長以及其他部長(有時也向各省省長)提出建議,以便協調各個部門的利益,采取一致的行動。特別是,當某一有關國土規(guī)劃方面的決策涉及多個部門的利益或者有爭議時,一般都需要拿到國家國土規(guī)劃委員會進行討論。中國出臺的主題功能區(qū)規(guī)劃缺乏專門的協調機構,僅是要求發(fā)展改革部門負責規(guī)劃實施的組織協調,在規(guī)劃的制定方面對相關部門的利益考慮不夠,也沒有進行專門的磋商和討論。中國可以借鑒荷蘭做法,專門設立主題功能區(qū)規(guī)劃的協調部門和機構,在中央設在國務院,在地方設在政府機構之下,雖然中國政治體制不同,但是主題功能區(qū)涉及各部門利益,因此,與各部門協調依然對其認可度和效力產生很大影響,對推行和實現也有舉足輕重的作用。荷蘭國土規(guī)劃的實施政策中,中國主題功能區(qū)規(guī)劃在財政﹑金融﹑產業(yè)等方面都制定了專門的政策,但是在法律手段和監(jiān)督手段方面,與荷蘭還有不小差距。荷蘭對于國土空間規(guī)劃的制定和實施有專門的法律條文,對于規(guī)劃的制定程序和實施監(jiān)督都有法律依據和準繩。在監(jiān)督方面,荷蘭還專門實行監(jiān)察員制度,國家國土規(guī)劃局有5個國土規(guī)劃監(jiān)察員,每個監(jiān)察員負責二三個省的國土規(guī)劃工作。這些監(jiān)察員在各自的管轄區(qū)域內代表住宅、國土規(guī)劃與環(huán)境部,其主要任務是負責監(jiān)督國土規(guī)劃法的實施。中國的主題功能區(qū)規(guī)劃還沒有專門的法律保障,也沒有設立專門的監(jiān)察員。這方面,中國可以仿效荷蘭,制定專門的國土空間規(guī)劃的法律和條例,立法應從規(guī)劃的制定程序,實施手段,各部門的責職方面入手,細化各個程序和各部門責任,為主題功能區(qū)規(guī)劃提供法律保障。對于監(jiān)督方面,鑒于中國國情,建議設立巡視員制度,巡視員設立中央和省兩級,巡視員應該是行政人員和專家學者共同組成,專門負責主題功能區(qū)規(guī)劃的實施監(jiān)督,并向上級部門反映和提出意見。5.3注重未來的未來研究和層次分析荷蘭的國土空間規(guī)劃已經歷半個世紀之久,從第一次到現在,已經修訂了5次,每次都是嚴格根據國情和國際國內環(huán)境變化執(zhí)行的。荷蘭的每次國土空間規(guī)劃修訂時間一般是10年左右,在內容的調整經歷了一個從局部到整體的過程。每次國土空間規(guī)劃在內容上特別強調與上次規(guī)劃的銜接和延續(xù)性問題,而且其“綠心”思想始終貫穿其中,每次規(guī)劃要求保持城市原來的風貌,在第五次國土空間規(guī)劃內容中還進行了國土空間需求趨勢進行了預測和展望,考慮到當前和長遠問題。中國主題功能區(qū)規(guī)劃剛剛起步,還僅僅是一個很宏觀的規(guī)劃,內容也難免有些空洞和模式化,中國以后的國土空間規(guī)劃的修訂和調整需要考慮連續(xù)性問題,切記換屆政府就換屆規(guī)劃的問題,同時中國的主題功能區(qū)規(guī)劃還沒有明顯的思想靈魂,僅是強調可持續(xù)發(fā)展問題,下次規(guī)劃的調整還需要對未來的預測和展望,同時更加注重古城的保護問題。荷蘭在空間規(guī)劃中普遍采用了層次分析法。荷蘭空間分為基礎層,網絡層和應用層3個層次?；A層主要考慮自然環(huán)境條件,包括自然、物質和生態(tài)條件。網絡層主要考慮基礎設施網絡建設,基礎設施網絡又細分為基礎設施網和交通運輸網,主要包括公路、鐵路、水路、管道和下水道、港口、機場、中轉站和數字網絡。應用層也叫用地類型圖層,是指人們的生活、工作和休閑場所。具體做法是用紅線標出城市與鄉(xiāng)村地區(qū),用綠線標出景觀區(qū)、自然保護區(qū)和歷史文化遺產區(qū),紅綠線之間則指定為過渡地帶。中國的主題功能區(qū)規(guī)劃僅停留在基礎層次,缺乏對網絡層和應用層的考慮,中國下次主題功能區(qū)規(guī)劃的調整和修訂可以借鑒荷蘭的層次分析法,擺脫目前單一的考慮,在優(yōu)化開發(fā)區(qū)﹑重點開發(fā)區(qū)﹑限制開發(fā)區(qū)﹑禁止開發(fā)區(qū)自己內部把城鄉(xiāng)居民生活,基礎設施建設也納入進去。5.4注重空間規(guī)劃的公眾參荷蘭的國土空間規(guī)劃體系健全,儼然一個系統工程。荷蘭規(guī)劃體系的特點和政府職能相相銜接,形成了與政府行政區(qū)劃等級相一致的等級規(guī)劃體系,政府分為3級:中央、省(區(qū)域/地區(qū)級)和市。每一級政府都制定戰(zhàn)略規(guī)劃,主要包括國家空間規(guī)劃、省區(qū)域規(guī)劃和市結構規(guī)劃。中國主體功能區(qū)規(guī)劃與其它規(guī)劃還是孤立的,缺乏系統化規(guī)劃體系,而系統化規(guī)劃與城市整體規(guī)劃應該密不可分,不能孤立地進行城市規(guī)劃,中國需