荷蘭國土規(guī)劃的歷史演變

荷蘭國土規(guī)劃的歷史演變

1993年9月至10月，我訪問了荷蘭。關(guān)于荷蘭太空計(jì)劃的研究如下。一、蘭斯塔德的國土規(guī)劃需求荷蘭的國土規(guī)劃是從第二次世界大戰(zhàn)之后開始的。當(dāng)時,荷蘭的人口和經(jīng)濟(jì)活動主要集中在由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏德勒支等城市組成的荷蘭蘭斯塔德,也即荷蘭西部環(huán)狀城市群。為此,1960年荷蘭政府正式編制了荷蘭第一個國土規(guī)劃報(bào)告。該報(bào)告明確提出把統(tǒng)籌兼顧公平與效率目標(biāo)作為國土規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)。所謂效率,就是要實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)的高速增長。在整個60年代乃至70年代初期,增長幾乎成為當(dāng)時人們的“口頭禪”。所謂公平,就是指各個地區(qū)都應(yīng)該分享經(jīng)濟(jì)增長所帶來的好處,不斷提高福利水平。從這兩個目標(biāo)出發(fā),第一個報(bào)告明確提出一方面要控制全國人口的分布,適當(dāng)疏散蘭斯塔德的人口和就業(yè)崗位,同時把各種社會和文化設(shè)施分散到全國,以彌補(bǔ)邊遠(yuǎn)地區(qū)劣勢;另一方面要把一些重要的經(jīng)濟(jì)職能,如跨國公司、戰(zhàn)略決策中心、港口和港口工業(yè)、出口產(chǎn)業(yè)等集中到蘭斯塔德。1966年,荷蘭政府又編制了荷蘭第二個國土規(guī)劃報(bào)告。當(dāng)時,由于荷蘭私人小汽車的發(fā)展和城市交通網(wǎng)絡(luò)的改善,城市郊區(qū)化迅速蔓延,城市居住環(huán)境質(zhì)量不斷惡化,城市居民大都愿意遷移到位于城市圈內(nèi)的中心綠地或城際綠色緩沖帶的較小村莊居住。50-70%的居民都希望擁有獨(dú)戶式住宅。為阻止這種迅速蔓延的郊區(qū)化趨勢,進(jìn)一步促進(jìn)蘭斯塔德人口和經(jīng)濟(jì)活動的疏散,荷蘭政府在第二個國土規(guī)劃報(bào)告中提出,蘭斯塔德的人口和就業(yè)崗位應(yīng)沿著便捷的交通線路向外擴(kuò)散,尤其是向那些正在開墾土地或建設(shè)新交通線的地方擴(kuò)散。人口和就業(yè)崗位的疏散主要按照“有集中的分散”原則,把人口成組地分布在城鎮(zhèn)集聚區(qū)中,從而使之分散化。進(jìn)入70年代,荷蘭的人口分布發(fā)生了兩方面的重要變化。首先,隨著蘭斯塔德人口的疏散,一些主要城市的人口規(guī)模已出現(xiàn)減少的趨勢;其次,隨著城市郊區(qū)化的推進(jìn),大量的城市富裕人口逐步遷移到小城鎮(zhèn)甚至鄉(xiāng)村地區(qū)。這兩方面的變化預(yù)示著荷蘭的“城市危機(jī)”已經(jīng)到來。在這種情況下,荷蘭政府于1973年開始編制荷蘭第三個國土規(guī)劃報(bào)告。該報(bào)告把“有選擇的經(jīng)濟(jì)增長”作為其本出發(fā)點(diǎn)之一,并提出要對現(xiàn)有城鎮(zhèn)給予特別的優(yōu)先,實(shí)行有限制的人口疏散,以便增加現(xiàn)有城市人口,防止城市基礎(chǔ)的萎縮,促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)繁榮。因此,從第三個報(bào)告起,荷蘭政府開始把城市區(qū)域作為荷蘭國土規(guī)劃的一個重要概念。所謂城市區(qū)域,就是中心城市與其周圍的增長中心(新城)按照交通原則有機(jī)連接起來的整體。按照第三個報(bào)告,蘭斯塔德就是一個由許多城市區(qū)域所組成的綜合體。這些城市區(qū)域大小不等,一些大的城市區(qū)域直徑可達(dá)30余公里。在各城市區(qū)域內(nèi)部以及城市區(qū)域之間,將主要發(fā)展公共交通系統(tǒng),以避免交通擁擠,減少環(huán)境污染。同時,為加強(qiáng)現(xiàn)有城市基礎(chǔ),荷蘭政府還著手進(jìn)行大規(guī)模的城市更新,繼而是村鎮(zhèn)更新。城市更新的主要內(nèi)容是內(nèi)城商業(yè)區(qū)的改造和房屋的翻新,其目的在于改善城市的居住生活環(huán)境。新的住宅和企業(yè)一般也要求建立在現(xiàn)有城市或者附近地區(qū)。1991年荷蘭政府編制了一個經(jīng)過修正的荷蘭第四個國土規(guī)劃報(bào)告。與第三個報(bào)告相比,這個報(bào)告具有三個明顯的特點(diǎn):第一,特別強(qiáng)調(diào)日常生活環(huán)境質(zhì)量的提高和空間結(jié)構(gòu)的改善,并把“持續(xù)發(fā)展”作為其基本的出發(fā)點(diǎn)之一;第二,重新強(qiáng)調(diào)蘭斯塔德的重要性,以便提高荷蘭的國際地位,增強(qiáng)其國際競爭力;第三,十分重視中央、省和地方政府之間以及公營部門與私營部門之間的合作。在第四個報(bào)告中,荷蘭政府還提出把經(jīng)濟(jì)核心區(qū)由蘭斯塔德逐步擴(kuò)展到包括海爾德蘭和北布拉邦特省,由此將形成一個中部荷蘭城市圈。第四個報(bào)告還提出要加強(qiáng)主要港口(鹿特丹港和斯希普堆爾機(jī)場)和交通干道的建設(shè);在各主要城市,重點(diǎn)是加強(qiáng)內(nèi)城特別是中心車站和中央商業(yè)區(qū)的改造,以創(chuàng)造一個清潔、安全、舒適、優(yōu)美的日常生活環(huán)境,這種環(huán)境對于吸引國際直接投資和跨國公司是十分重要的。二、國土規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)荷蘭政府分為中央、省和市政府三級。在與上級政府的政策和立法不相沖突的情況下,各級政府在決策和立法方面都是獨(dú)立的。國土規(guī)劃方面的決策和立法也是如此。在這種分權(quán)體制下,如何保持各級政府乃至各部門之間國土規(guī)劃政策的協(xié)調(diào)將是十分重要的。協(xié)調(diào)的主要手段和措施具體包括:1、設(shè)立國土規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在國家一級,荷蘭國家國土規(guī)劃委員會是一個十分重要的部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該委員會主要由那些與國土規(guī)劃有利害關(guān)系的部門的最高級公務(wù)員(一般是司局長)和一些非官方的專家組成。委員會設(shè)有一個獨(dú)立的主席,秘書處設(shè)在住宅、國土規(guī)劃和環(huán)境部下的國家國土規(guī)劃局。國家國土規(guī)劃局長是該委員會的成員兼秘書。該委員會的主要任務(wù)是在國土規(guī)劃的重大決策方面,向住宅、國土規(guī)劃和環(huán)境部長以及其他部長(有時也向各省省長)提出建議,以便協(xié)調(diào)各個部門的利益,采取一致的行動。荷蘭內(nèi)閣國土規(guī)劃和環(huán)境委員會是另一個重要的官方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它主要由那些與國土規(guī)劃有利害關(guān)系的部長、副部長和司局長(包括國家國土規(guī)劃局)組成。國家國土規(guī)劃委員會、國家環(huán)境保護(hù)委員會和中央鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會的主席也是該委員會的成員。荷蘭首相親自兼任該委員會主席。該委員會的主要任務(wù)是對國家國土規(guī)劃委員會提出的建議報(bào)告進(jìn)行協(xié)商和評議。通過協(xié)商和評議,最后由內(nèi)閣作出提議。委員會的活動由住宅、國土規(guī)劃和環(huán)境部長統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在省一級,荷蘭每個省也都設(shè)有自己的國土規(guī)劃委員會。省國土規(guī)劃委員會主要由各政府部門的官員、國土規(guī)劃監(jiān)察員、各社會團(tuán)體的代表以及非官方專家組成。它具有國家國土規(guī)劃委員會和國土規(guī)劃顧問委員會的雙重性質(zhì)。2、實(shí)行廣泛的公眾參與。荷蘭政府在制定國家國土規(guī)劃重大決策(包括國家國土規(guī)劃報(bào)告、城鄉(xiāng)布局規(guī)劃和部門布局規(guī)劃等)的過程中,十分重視公眾參與,以聽取和反映公眾的意見。公眾參與主要采取三種形式:一是每位公民都可以直接向有關(guān)部門發(fā)表自己的意見。二是由有關(guān)部長舉行行政評議會議,以征求各省、市政府部門和其他機(jī)構(gòu)的意見。三是征求國土規(guī)劃顧問委員會的意見。國土規(guī)劃顧問委員會由各個社會團(tuán)體如雇主、雇員、建筑公司、娛樂和自然保護(hù)機(jī)構(gòu)、運(yùn)輸機(jī)構(gòu)等的代表,關(guān)心國土規(guī)劃問題的各方面專家,以及各省、市行政部門的專家組成。3、建立國土規(guī)劃監(jiān)察員制度。國家國土規(guī)劃局有5個國土規(guī)劃監(jiān)察員,每個監(jiān)察員負(fù)責(zé)二、三個省的國土規(guī)劃工作。這些監(jiān)察員在各自的管轄區(qū)域內(nèi)代表住宅、國土規(guī)劃與環(huán)境部,其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)監(jiān)督國土規(guī)劃法的實(shí)施。他們有權(quán)向省國土規(guī)劃委員會和市政府部門提出國土規(guī)劃方面的建議,以使省、市的國土規(guī)劃政策符合國土規(guī)劃法和國家的政策。4、加強(qiáng)中央對地方的宏觀控制。在荷蘭,中央或省政府一般通過協(xié)商途徑把自己的政策意圖傳輸?shù)较录壵Ｈ绻ㄟ^協(xié)商達(dá)不到滿意的結(jié)果,中央或省政府在必要時采取強(qiáng)制性的干預(yù)措施。例如,按照荷蘭國土規(guī)劃法,市土地利用規(guī)劃必須上報(bào)省政府部門,予以批準(zhǔn)。如果市土地利用規(guī)劃與省區(qū)域規(guī)劃相沖突,省政府將有權(quán)作出決定,責(zé)令市議會在一年內(nèi)制定一個新的規(guī)劃,或者對原規(guī)劃作必要的修改(除非市議會向王室提出上拆)。否則,如果市議會不予執(zhí)行,省政府有權(quán)自己制定或修改該規(guī)劃,其費(fèi)用全部由市政府負(fù)擔(dān)。三、制定產(chǎn)業(yè)政策,引導(dǎo)最嚴(yán)格的區(qū)位選擇,進(jìn)行科學(xué)第二次世界大戰(zhàn)之后,荷蘭政府先后編制了四個國土規(guī)劃報(bào)告。為有力促進(jìn)國土規(guī)劃的實(shí)施,荷蘭政府采取了一些重要的政策措施。1、大力促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。早在50年代,由于人口的迅速增長和農(nóng)工聯(lián)合企業(yè)就業(yè)的減少,荷蘭北部地區(qū)就面臨著嚴(yán)重的失業(yè)問題。1965年之后,南部地區(qū)特別是林堡省南部由于煤礦的大量關(guān)閉,其失業(yè)率迅速上升。為解決蘭斯塔德以外地區(qū)特別是北部和南部地區(qū)的失業(yè)問題,并促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從1968年起,荷蘭政府實(shí)行了一種投資獎勵金制度,對北部和南部地區(qū)擴(kuò)建或新建的工業(yè)和服務(wù)業(yè)提供10——30%(擴(kuò)建)或15——35%(新建)的獎勵金。1978年,荷蘭政府又實(shí)行了一種特別地區(qū)補(bǔ)助金制度,對北部和南部的某些地區(qū)提供額外的投資獎勵金。同年,荷蘭政府還實(shí)行了國土規(guī)劃補(bǔ)助金制度,以對蘭斯塔德附近那些具有發(fā)展?jié)摿Φ氖薪o予一定的津貼。進(jìn)入80年代,由于地區(qū)收入差異的縮小和國際環(huán)境的變化,荷蘭國土規(guī)劃的目標(biāo)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率。因此,從1984年起,荷蘭政府取消了特別地區(qū)補(bǔ)助金和國土規(guī)劃補(bǔ)助金,降低了投資獎勵金。目前,荷蘭政府對北部和南部地區(qū)的投資獎勵金已降到15——20%,獲取獎勵金地區(qū)人口占全國人口的比重也由20%減少到9%。2、積極疏散蘭斯塔德的人口和就業(yè)崗位。早在1958年,為解決蘭塔德的住房短缺問題,防止大城市的過度膨脹,荷蘭政府就提出在蘭斯塔城市圈的外圍,離中心城市15——30公里的地方建立一批新城(荷蘭官方稱之為增長中心),作為疏散人口和就業(yè)崗位的分流中心。當(dāng)時,僅有阿爾克馬爾等幾個地方被列為增長中心。到1966年,被列為增長中心的數(shù)目已增加到12個,隨后又增加到15個。在這15個增長中心中,有13個分布在蘭斯塔德,有11個位于城市區(qū)域之內(nèi)。按照政府規(guī)劃,每一增長中心在10年內(nèi)至少要吸納6000戶居民,以便能形成5.5——8萬左右的人口規(guī)模。增長中心作為一個獨(dú)立、完整的聚落,應(yīng)具有充分的就業(yè)機(jī)會、豪華舒適的住宅和高水平的文化娛樂設(shè)施等。這樣,居民就可以“居住在鄉(xiāng)村地區(qū),享受城市文明”。此外,在70年代中期,荷蘭政府還計(jì)劃建立若干增長城市,以把人口和工商業(yè)從蘭斯塔德遷移到更遠(yuǎn)的,有時甚至100—150公里外的北部、東部和南部。據(jù)初步估計(jì),荷蘭增長中心政策的實(shí)施,有力地推動了蘭斯塔德人口和就業(yè)崗位的疏散。從1970年到1985年,荷蘭15個增長中心的人口增長了128%,住宅增長了209%;而同期中心城市的人口卻下降16%,住宅僅增長13%;城市區(qū)域的人口也下降1%,住宅也僅增長31%。目前,荷蘭政府已宣布不再建立新的增長中心?，F(xiàn)有的增長中心大部分(12個)也將在1994年以前完成。3、合理引導(dǎo)各種產(chǎn)業(yè)活動的區(qū)位選擇。為有效促進(jìn)國土規(guī)劃的實(shí)施,荷蘭政府一直實(shí)行比較嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)區(qū)位政策。各種產(chǎn)業(yè)活動的區(qū)位選擇都必須符合國土規(guī)劃特別是土地利用規(guī)劃的要求。企業(yè)的新建或擴(kuò)建都只能在政府規(guī)劃所允許的范圍內(nèi)選擇合適區(qū)位。在農(nóng)村地區(qū),一般是不允許發(fā)展工業(yè)的。即使是農(nóng)民閑置的房產(chǎn),也不允許用于發(fā)展工業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是這里最主要的經(jīng)濟(jì)活動。鄉(xiāng)村綠地、自然景觀則受到特別的保護(hù)。在城市地區(qū),荷蘭政府則根據(jù)交通運(yùn)輸條件及通達(dá)性能,把工商服務(wù)業(yè)區(qū)位分為A