延伸管制產(chǎn)生矯正權(quán)利的正當(dāng)性分析

延伸管制產(chǎn)生矯正權(quán)利的正當(dāng)性分析

自2003年試點(diǎn)市政改革以來，社區(qū)矯正一直受到廣泛關(guān)注。社區(qū)矯正也是中國適應(yīng)減刑和社會(huì)化要求的具體體現(xiàn)。事實(shí)上，它也取得了良好的矯正效果。在多方不懈的努力下，《社區(qū)矯正法》于2019年12月28日通過，2020年7月1日起施行。至此，試點(diǎn)17年之久的社區(qū)矯正工作終于有了明確的法律依據(jù)，立法解決了很多實(shí)踐中的難題，比如將社區(qū)矯正執(zhí)行地明確規(guī)定為矯正對象的居住地，解決了實(shí)際生活中人戶分離的難題。但是不可否認(rèn)，社區(qū)矯正工作中也有問題被擱置，《社區(qū)矯正法》第十條明確規(guī)定社區(qū)矯正屬于“執(zhí)法職責(zé)”，但執(zhí)法人員的身份還很模糊，而對司法實(shí)踐中普遍存在的社區(qū)矯正警察根本就不置一詞。但目前的現(xiàn)狀是大部分省份都已經(jīng)在社區(qū)矯正工作中配備了社區(qū)矯正警察。依各地的社區(qū)矯正實(shí)踐來看，雖然各地稱呼不同，比如山西、江蘇稱為掛職民警，寧夏稱為社區(qū)矯正派駐警察，廣東稱為延伸管教干警，但其職能都是一樣的，目前，監(jiān)獄、戒毒警察甚至部分公安干警參與社區(qū)矯正監(jiān)管工作已經(jīng)成為社區(qū)矯正工作的重要組成部分，并且事實(shí)上取得了明顯的成效，保障了刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的正確執(zhí)行。事實(shí)證明，對社區(qū)矯正對象的監(jiān)督管理，各省不約而同選擇了社區(qū)矯正警察的管理模式。立法態(tài)度的模糊和司法實(shí)踐中廣泛存在的社區(qū)矯正警察，兩者形成了鮮明的對比，因此，社區(qū)矯正警察是一個(gè)值得深入研究的問題。一、當(dāng)前社區(qū)矯正用警模式我國自2003年試點(diǎn)社區(qū)矯正工作以來，社區(qū)矯正警察就出現(xiàn)了。由于在社區(qū)矯正試點(diǎn)之初，采取了公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體，司法行政機(jī)關(guān)是工作主體，同時(shí)由基層司法所具體開展社區(qū)矯正的管理模式，因此，社區(qū)矯正警察的組成既有公安民警，也有監(jiān)獄戒毒民警。隨著社區(qū)矯正全面試點(diǎn)工作的鋪開，2009年兩院兩部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》以及2012年發(fā)布的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》逐漸明確了司法行政機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督管理及教育幫扶的主導(dǎo)作用，社區(qū)矯正警察也以監(jiān)獄戒毒民警為主，并且起到越來越重要的作用。雖然《社區(qū)矯正法》沒有明確延伸管教干警的身份，但由于這是實(shí)踐部門行之有效的方法，因此，我國各省市自治區(qū)在《社區(qū)矯正法》頒布前后都持續(xù)派駐警察或直接安排警察協(xié)助社區(qū)矯正工作。我國實(shí)踐中社區(qū)矯正用警模式主要有以下幾類：“北京模式”。北京市作為第一批社區(qū)矯正試點(diǎn)城市，有其自身的特點(diǎn)。北京市一開始就采取了借調(diào)監(jiān)獄、勞教民警從事社區(qū)矯正的具體監(jiān)管工作的做法，由于司法所人員少，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，而北京的監(jiān)獄勞教兩局干警比較充裕，故而在社區(qū)矯正試點(diǎn)之初就考慮了監(jiān)獄勞教干警延伸管教的模式。2008年的時(shí)候，全市313個(gè)司法所，能做到每所一警，社區(qū)服刑人員較多的司法所配備了2名干警。抽調(diào)干警是社區(qū)矯正工作的專業(yè)矯正力量“上海模式”。上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，市民素質(zhì)普遍比較高，有良好的志愿服務(wù)基礎(chǔ)，因此上海社區(qū)矯正的推行更倚重于民間機(jī)構(gòu)和社區(qū)力量的參與。上海是全國最先嘗試社區(qū)矯正的省市，2002年8月上海市走在全國的前列，率先啟動(dòng)了社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，2003年初，上海市委政法委經(jīng)過半年的調(diào)研，提出在全市構(gòu)建預(yù)防犯罪工作體系的思路，按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)各方參與”的方式，由政府出錢購買服務(wù)，引入社團(tuán)和社工幫助吸毒者、社區(qū)青少年、社區(qū)矯正人員三類特殊人群樹立生活的信心和能力，從源頭上預(yù)防犯罪其他地區(qū)。比如浙江省建立起了一支由專業(yè)社區(qū)矯正工作者和社會(huì)志愿者相結(jié)合的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。其中，專業(yè)社區(qū)矯正工作者是指從事社區(qū)矯正工作的國家公職人員，主要包括從事社區(qū)矯正工作的司法所工作人員、公安派出所民警及社區(qū)矯正組織中從事社區(qū)矯正工作的公職人員警察的參與提升了社區(qū)矯正的權(quán)威性，保障了社區(qū)矯正工作的有效落實(shí)?！渡鐓^(qū)矯正法》實(shí)施后，雖然立法上沒有規(guī)定社區(qū)矯正警察的身份，但各地仍有派駐監(jiān)獄或戒毒警察延伸管教的新聞。如2020年9月30日黑龍江司法廳發(fā)布的“關(guān)于繼續(xù)做好選派監(jiān)獄戒毒警察參與社區(qū)矯正工作的通知”截止到2018年5月，全國已有27個(gè)省(區(qū)、市)先后抽調(diào)3000多名監(jiān)獄、戒毒警察參與社區(qū)矯正工作，與社區(qū)矯正工作人員配合，對社區(qū)服刑人員依法監(jiān)管二、社區(qū)矯正中包含的必要性分析(一)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)工作提出背景2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，2018年12月，司法部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)工作的意見》，2019年1月3日，廣東率先下發(fā)《廣東省司法廳關(guān)于推進(jìn)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)工作的實(shí)施方案》，推進(jìn)此項(xiàng)工作。此后全國多個(gè)省(市、自治區(qū))司法廳開始推進(jìn)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)工作。刑罰執(zhí)行一體化就是要充分發(fā)揮監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的職能作用，推進(jìn)監(jiān)禁與非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度的優(yōu)勢互補(bǔ)(二)．社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)性質(zhì)首先，從法律的規(guī)定分析社區(qū)矯正的性質(zhì)。學(xué)界關(guān)于社區(qū)矯正是否屬于“刑罰執(zhí)行”一直爭論不休。《社區(qū)矯正法》在立法過程中多次易稿，最終舍棄了送審稿中“正確執(zhí)行刑罰”的規(guī)定，而改為“保障刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的正確執(zhí)行”。為了更好地說明這個(gè)問題，我們可以看看其他基本法律的規(guī)定?！缎淌略V訟法》第258條規(guī)定：對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。根據(jù)《刑法》的相關(guān)規(guī)定，在管制刑中，使用了“執(zhí)法機(jī)關(guān)”的說法；對于被宣告緩刑的犯罪分子，使用了“考察機(jī)關(guān)”；對于被宣告假釋的犯罪分子，使用了“監(jiān)督機(jī)關(guān)”，除了“執(zhí)法機(jī)關(guān)”毫無爭議是刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)外，“考察機(jī)關(guān)”和“監(jiān)督機(jī)關(guān)”的稱謂都可以理解為對犯罪分子的“刑事執(zhí)行”活動(dòng)其次，從社區(qū)矯正工作的職能分析社區(qū)矯正的性質(zhì)。根據(jù)司法部官網(wǎng)，社區(qū)矯正管理局的主要職能如下：負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查社區(qū)矯正法律法規(guī)和政策的執(zhí)行工作。指導(dǎo)、監(jiān)督對社區(qū)矯正對象的刑罰執(zhí)行、管理教育和幫扶工作。指導(dǎo)社會(huì)力量和志愿者參與社區(qū)矯正工作(三)社區(qū)矯正警察執(zhí)法工作開展現(xiàn)狀根據(jù)《刑法》的規(guī)定，社區(qū)矯正對象都是犯罪分子，根據(jù)《刑事訴訟法》第258條的規(guī)定，社區(qū)矯正對象都是罪犯。兩部基本法的規(guī)定的確存在差異，但通說認(rèn)為，罪犯是經(jīng)法院生效判決確定有罪并處以相應(yīng)刑罰的犯罪分子。因此，不論是《刑法》中所說的犯罪分子，還是《刑事訴訟法》中所說的罪犯，都是指實(shí)施了犯罪行為且經(jīng)法院生效判決確定有罪的人。其中有部分罪犯需要實(shí)施社區(qū)矯正，由于犯罪情節(jié)較輕或者認(rèn)罪態(tài)度較好或者有比較好的改造表現(xiàn)，從而放在社區(qū)執(zhí)行，促使其重新融入社會(huì)。既然社區(qū)矯正對象都是曾經(jīng)實(shí)施了犯罪的人，與一般的普通老百姓相比，其人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性都更大，由一般的工作人員進(jìn)行管理難以收到真正的成效，但如果由代表國家強(qiáng)制力的警察進(jìn)行管理，監(jiān)督矯正效果會(huì)更明顯。目前我國社區(qū)矯正對象以緩刑犯居多，監(jiān)外執(zhí)行、假釋以及管制的相對少，但這幾年司法部官員發(fā)言頻頻提到要大幅度提高假釋犯的比例，假釋的對象是被判處有期徒刑和無期徒刑的犯罪分子，從社會(huì)危險(xiǎn)性和人身危害性而言，假釋犯比緩刑犯、管制犯更嚴(yán)重，如果假釋犯的比例大幅度提升，對于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)而言管理的難度一定會(huì)加大，僅靠基層司法所的司法助理員的監(jiān)督管理恐怕更容易出現(xiàn)“不服管”的問題。如果依靠規(guī)范而專業(yè)的社區(qū)矯正警察的執(zhí)法活動(dòng)，假釋犯的監(jiān)管會(huì)更規(guī)范，監(jiān)督管理措施可以更到位。此外，從我國目前的警察管理對象來看，不構(gòu)成犯罪的人也有部分是由警察進(jìn)行管理的，比如刑滿釋放未滿五年的、有違法犯罪可能的，或者有矛盾激化可能的等等，對于這些重點(diǎn)人口，雖然也在社會(huì)上生活、工作，但這些人需要由公安民警進(jìn)行特殊管理。從邏輯上分析，對于沒有犯罪的人我們都可以由警察進(jìn)行管理，對于犯罪的人，其人身危險(xiǎn)性普遍大于未犯罪的人，自然也應(yīng)當(dāng)由警察進(jìn)行監(jiān)督管理。(四)社區(qū)矯正對象對警察的身份認(rèn)同針對犯罪分子的社區(qū)矯正活動(dòng)，需要警察執(zhí)法的嚴(yán)肅性。對實(shí)踐部門進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，如果在入矯宣告、集中教育、調(diào)查評估、執(zhí)行禁止令的時(shí)候沒有警察參與，那么大多數(shù)社區(qū)矯正對象會(huì)抗拒、不予配合，甚至有部分社區(qū)矯正對象完全不認(rèn)為自己實(shí)施了犯罪。但是在執(zhí)法活動(dòng)過程中，如果警察在場，社區(qū)矯正對象會(huì)明顯意識(shí)到自己罪犯的身份，從而配合警察的執(zhí)法監(jiān)督工作。有了延伸管教干警的助力，管教對象會(huì)表現(xiàn)出“服管”的一面。司法實(shí)踐中延伸管教干警不可或缺，《社區(qū)矯正法》規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的工作人員是“專門國家工作人員”，因此，人民警察也是專門國家工作人員，將其納入社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)并不違背法律的規(guī)定。三、．實(shí)行假釋的限制條件盡管設(shè)置社區(qū)矯正警察明顯利大于弊，但在我國《社區(qū)矯正法》立法時(shí)并沒有納入其中，筆者認(rèn)為國際大環(huán)境也是一個(gè)考量因素。很多文章中提到《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(2015年修訂)第87條規(guī)定：“刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確保囚犯逐漸恢復(fù)正常社會(huì)生活。按具體情形，可在同一監(jiān)獄或另一適當(dāng)監(jiān)所內(nèi)制定出獄前的辦法，亦可在某種監(jiān)督下實(shí)行假釋，來達(dá)到此目的；但監(jiān)督不可委之于警察，而應(yīng)與社會(huì)援助有效結(jié)合?！彼?、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員在我國目前情況下，如果全部社區(qū)矯正工作人員轉(zhuǎn)警，會(huì)導(dǎo)致警察數(shù)量激增，國家負(fù)擔(dān)加大，因此，我國的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員可以由兩部分人組成：社區(qū)矯正警察和其他社區(qū)矯正工作人員。社區(qū)矯正警察主要承擔(dān)對社區(qū)矯正對象的執(zhí)法性工作，其他從事社區(qū)矯正的專門國家工作人員主要是組織社區(qū)矯正對象的教育矯正工作，比如制定矯正方案、組織社會(huì)工作者、志愿者開展社區(qū)矯正工作，對社區(qū)矯正對象進(jìn)行考核等等。(一)修改《社區(qū)矯正法》的可能性不大2012年修訂的《人民警察法》第2條規(guī)定：人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，該規(guī)定顯然已有點(diǎn)過時(shí)，所以《人民警察法》的修訂是遲早的事。而《社區(qū)矯正法》剛剛通過，立即進(jìn)行修改的可能性不大。根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定，我國目前的人民警察分為狹義的人民警察和司法警察，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，老百姓普遍搞不懂何為“司法警察”，經(jīng)常誤以為臂章中有“司法”字樣的監(jiān)獄警察是司法警察，因此不如順應(yīng)民意，將監(jiān)獄警察和社區(qū)矯正警察合稱為“司法行政機(jī)關(guān)的人民警察”。建議在條文中明確規(guī)定：人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。(二)社區(qū)矯正警察的執(zhí)法屬性刑事執(zhí)行是社區(qū)矯正的基本屬性。準(zhǔn)確執(zhí)法，維護(hù)社會(huì)公平正義是對社區(qū)矯正的基本要求。司法所工作人員在社區(qū)矯正執(zhí)法中對社區(qū)矯正對象進(jìn)行入矯宣告或者執(zhí)行禁止令，如果沒有警察的參與，執(zhí)法過程難以彰顯嚴(yán)肅性。很多社區(qū)矯正對象對于社區(qū)矯正沒有正確的理解，認(rèn)為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)只是一種服務(wù)型機(jī)構(gòu)，完全沒有執(zhí)法機(jī)關(guān)的概念，這種錯(cuò)誤觀念直接影響了社區(qū)矯正對象對待工作人員的態(tài)度以及“服管”程度。因此，我們需要社區(qū)矯正警察來體現(xiàn)國家強(qiáng)制力，體現(xiàn)社區(qū)矯正的執(zhí)法權(quán)威。在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的人民警察，同時(shí)賦予其必要的執(zhí)法權(quán)力是社區(qū)矯正工作性質(zhì)的必然要求。如果社區(qū)矯正對象出現(xiàn)嚴(yán)重違反相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的情況可以由社區(qū)矯正警察及時(shí)予以制止。(三)建立社區(qū)矯正執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前，除了少數(shù)警力充足的地方設(shè)置一所一警的配置外，大部分地區(qū)都是在市一級或縣(區(qū)、市)一級設(shè)置社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)，下設(shè)社區(qū)矯正執(zhí)法中隊(duì)的模式，這種模式對警察數(shù)量的要求較低，而且由執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)籌安排警力，可以更好地最大限度地利用有限的警力，應(yīng)該是值得推廣的做法。雖然很多地方都設(shè)置了社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)或中隊(duì)，可是社區(qū)矯正警察大部分還是從監(jiān)獄、戒毒所借調(diào)的民警，流動(dòng)性大、職務(wù)晉升等受到原工作單位的限制，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力無法得到提升，因此，有必要建立統(tǒng)一的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)進(jìn)行管理，從而做到機(jī)構(gòu)建設(shè)專門化、執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、監(jiān)管教育社會(huì)化。目前有些地方采取了“隊(duì)建制”改制模式，比如天津，完成了以專職社區(qū)矯正工作人員為主體、以派駐警察為補(bǔ)充的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，也就是說社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍中既有非警察的社區(qū)矯正工作人員，也有專門的社區(qū)矯正警察。但筆者還是建議采取“社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)”的管理模式，結(jié)合司法所的社區(qū)矯正工作人員共同開