民事強(qiáng)制執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的構(gòu)建

民事強(qiáng)制執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的構(gòu)建

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式執(zhí)行救濟(jì)是指當(dāng)事人或其合法權(quán)益受到執(zhí)行機(jī)關(guān)民事執(zhí)行的侵犯，并依法要求有關(guān)機(jī)關(guān)采取保護(hù)和救援措施的法律制度。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對于民事執(zhí)行的意義非常重大,正如譚秋桂博士所說:我們沒有必要把精力放到我國是否應(yīng)當(dāng)建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度上,而應(yīng)當(dāng)把精力放在如何構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序上來。監(jiān)督方式的完善是構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的重要途徑之一,需要給予其詳細(xì)的探討與論證。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式是指檢察機(jī)關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對人民法院執(zhí)行行為的監(jiān)督的具體途徑。以法律的形式確定檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行行為的監(jiān)督方式意義重大:首先,權(quán)力的行使,如執(zhí)行權(quán)的行使,需要監(jiān)督和制約,但此種監(jiān)督和制約不能沒有約束,監(jiān)督和制約超出一定界限將是對權(quán)力行使的一種“干預(yù)”,法律如果明確了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體方式,檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)就會(huì)有法可依,不會(huì)出現(xiàn)“干預(yù)”法院執(zhí)行工作的現(xiàn)象。其次,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建及完善需要有框架性的指引才能予以完成,而監(jiān)督方式的確定正是給民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建提供了一個(gè)可操作的框架,在各種監(jiān)督方式的指引下來具體構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體程序是可行之路。最后,以法律的形式明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體方式能夠?yàn)榉ㄔ?、檢察機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及利害關(guān)系人提供明確的法律指引,使各方主體能夠在有法可依的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力(利)的保障和維護(hù)。二、我國現(xiàn)行法律、實(shí)踐和理論中的民事監(jiān)督制度與評價(jià)(一)方法1.民事審判活動(dòng)的抗訴的法律依據(jù)根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第十四條的規(guī)定:人民檢察院有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督;該法第一百八十五條規(guī)定:人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)依法提起抗訴。上述規(guī)定能否說明抗訴是人民檢察院進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督的一種方式呢?對此問題,存在兩種不同的觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為,民事訴訟法將審判程序和執(zhí)行程序作為兩編分別作出規(guī)定,執(zhí)行活動(dòng)的性質(zhì)不同于審判活動(dòng),在審判程序中規(guī)定的抗訴可以作為檢察監(jiān)督的一種方式,并不見得人民檢察院也可以以抗訴作為自己監(jiān)督執(zhí)行程序的一種方式。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,不能對民事審判作狹義解釋,即僅將其理解為從立案到作出判決或裁定這一段。從學(xué)理上看,就民事訴訟而言,包括我國在內(nèi)的許多大陸法系的國家都將民事執(zhí)行作為民事訴訟制度的重要組成部分,因此,對民事訴訟法中的“審判活動(dòng)”應(yīng)作廣義理解,《民事訴訟法》第十四條及第一百八十五條可以成為抗訴為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的一種方式的法律依據(jù)。關(guān)于《民事訴訟法》第十四條及第一百八十五條是否可以作為抗訴成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行活動(dòng)的法律依據(jù),筆者傾向于后一種觀點(diǎn),即此兩條可以成為抗訴是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行活動(dòng)的法律依據(jù)。首先,在民事訴訟法制定之時(shí),全國人大法律委員會(huì)的王漢斌主任在《關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法〉(試行)(修改草案)的說明》中指出:“執(zhí)行是審判工作的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié),它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴(yán),有效保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)正常的社會(huì)秩序。目前有些地方人民法院在審判工作中執(zhí)行難問題比較突出?！庇纱丝梢?就立法者所表明的立法本意而言,人民監(jiān)察院對民事審判活動(dòng)的監(jiān)督包含了對民事執(zhí)行的監(jiān)督,也即人民檢察院可以對執(zhí)行程序中的判決和裁定提起抗訴。其次,最高院1995年批復(fù)不符合立法規(guī)則的規(guī)定,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督從實(shí)質(zhì)上講是檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡問題,此類問題應(yīng)當(dāng)由全國人大或全國人大常委以法律的形式加以規(guī)定,故此最高院的1995年的批復(fù)的效力值得懷疑。2.檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行的監(jiān)督的法律依據(jù)2000年最高人民檢察院通過《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十七條規(guī)定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議:(1)原判決、裁定符合抗訴條件,人民檢察院與人民法院協(xié)商一致,人民法院同意再審的;(2)原裁定確有錯(cuò)誤,但依法不能啟動(dòng)再審程序予以救濟(jì)的;(3)人民法院對抗訴案件再審的庭審活動(dòng)違反法律規(guī)定的;(4)應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察監(jiān)督建議的其它情形。”其中的第(2)、(4)項(xiàng)規(guī)定就成為檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的方式對民事執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)。從實(shí)踐的情況看,使用這種方式對民事執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督也最為普遍。3.監(jiān)督說明書自2003年起,海南省檢察院對法院民事案件執(zhí)行中存在的錯(cuò)誤所發(fā)的法律文書,不再稱“檢察建議書”或“檢察意見書”,而是稱為“監(jiān)督意見書”,他們認(rèn)為“監(jiān)督意見書”更符合檢察機(jī)關(guān)的主體身份和地位,也更能彰顯法律監(jiān)督的分量和意義。并且監(jiān)督意見書直接發(fā)給法院院長。實(shí)踐證明,這種做法更能引起法院的重視。4.糾正違法通知《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百八十六條第一款、第三款規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)或者公安人員在偵查或者決定、執(zhí)行、變更、撤銷強(qiáng)制措施等活動(dòng)中有違法情形的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出糾正意見?！薄皩τ谇楣?jié)較重的違法情形,應(yīng)當(dāng)報(bào)請檢察長批準(zhǔn)后,向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書?！贝藶榧m正違法通知的法律規(guī)定,但此規(guī)定中未提及在民事執(zhí)行過程中執(zhí)行人員發(fā)生較嚴(yán)重的違法情形時(shí),人民檢察院是否有權(quán)力發(fā)出糾正違法通知。在民事檢察監(jiān)督實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)向法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)出過糾正違法通知,有的法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既然有權(quán)對民事執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督,其監(jiān)督方式在實(shí)踐中是可以探索的,所以他們愿意接受此種監(jiān)督方式;但由于這種監(jiān)督方式與檢察建議相比具有更大的強(qiáng)制性,有的法院抵觸情緒較大,通常以沒有法律依據(jù)為由拒絕接受。5.民事執(zhí)行監(jiān)督的對象暫緩執(zhí)行建議是檢察建議的一種,有的檢察機(jī)關(guān)在辦理民事、行政抗訴案件中對將來可能造成執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難的案件提出的,也有的是在對法院民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督中提出的。最高人民法院在2000年《關(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復(fù)》中認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)提出此類建議,但一些地方的檢察機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門仍在嘗試進(jìn)行此種監(jiān)督方式。6.法院對當(dāng)事人的請求根據(jù)1990年9月3日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)出的《關(guān)于開展民事經(jīng)濟(jì)行政訴訟法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》的規(guī)定,“應(yīng)人民法院的邀請或當(dāng)事人的請求,派員參加對判決裁定的強(qiáng)制執(zhí)行,發(fā)現(xiàn)問題,向人民法院提出。”這即為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)場監(jiān)督方式。實(shí)踐中,通常法院邀請,或者由地方黨委、人大安排,對民事執(zhí)行中的重大、疑難、復(fù)雜等案件,由檢察機(jī)關(guān)派員到執(zhí)行現(xiàn)場,支持法院依法執(zhí)行,對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)向法院提出。7.提起公訴，提起公訴作為國家的刑事偵查機(jī)關(guān)之一,人民檢察院有權(quán)力針對民事執(zhí)行中的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行偵查,并在偵查的基礎(chǔ)上提起公訴。雖然此種方式的檢察監(jiān)督被部分學(xué)者認(rèn)為不是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范疇,因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)上是種刑事監(jiān)督,但筆者認(rèn)為,刑事監(jiān)督與民事執(zhí)行檢察監(jiān)督并不是相互排斥的關(guān)系,如果檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行中的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處,客觀上產(chǎn)生了對民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的效果,應(yīng)屬民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的一種。8.要求說明理由再審查有的地方檢察機(jī)關(guān)對于執(zhí)行申訴案件認(rèn)為有疑問的,要求法院執(zhí)行部門說明理由,就法院的答復(fù)理由再進(jìn)行審查,這種方法方便了檢察院的監(jiān)督,也有利于與法院的溝通與協(xié)調(diào)。9.社會(huì)公共利益保護(hù)對涉及國家利益和社會(huì)公共利益的案件檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以起訴的方式積極參與,在案件執(zhí)行階段進(jìn)行監(jiān)督,以維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。有的學(xué)者提出,如果在民事執(zhí)行程序中發(fā)生損害國家利益及社會(huì)公共利益的執(zhí)行行為,民事起訴可以成為民事檢察監(jiān)督的方式之一。(二)我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀首先,我國的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式缺乏法律依據(jù)。從上面對各種民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的分析中我們可以看出,我國根本就不存在檢察機(jī)關(guān)以何種方式針對民事執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定,即使在司法解釋中存有這方面的規(guī)定,但立法級別較低,難以處理民事執(zhí)行檢察監(jiān)督這種權(quán)力制衡所引申出來的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的問題。其次,司法實(shí)踐中的檢察監(jiān)督實(shí)施得比較混亂。如上所述,對于抗訴這種民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式,雖然最高院以司法解釋的方式給予禁止,但有的地方檢察機(jī)關(guān)仍然在實(shí)施此種民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式;監(jiān)督意見書也只有海南省的部分人民檢察院在實(shí)施;暫緩執(zhí)行建議也是有的地方繼續(xù)實(shí)施,有的地方予以禁止等等,這些現(xiàn)象反映出了我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)施得比較混亂的這一現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。最后,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的確定還沒有較理想的理論基礎(chǔ)。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式從實(shí)質(zhì)上講是權(quán)力制衡的方式,因此此種監(jiān)督方式的確定必須有個(gè)較理想的理論基礎(chǔ),如果沒有較理想的理論基礎(chǔ),民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的確定將面臨混亂,最后將導(dǎo)致對當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害或維護(hù)不力的不良后果。三、方式的確定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的確定需要一定的理論依據(jù),理論依據(jù)確定后才能為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的確定提供明確的方向指引。當(dāng)然,理論依據(jù)的確定本身就是一個(gè)比較困難的問題,因?yàn)槊袷聢?zhí)行的檢察監(jiān)督不僅操作性強(qiáng),具有很強(qiáng)的實(shí)踐性,而且蘊(yùn)涵著程序法與實(shí)體法諸多法理問題,具有很強(qiáng)的理論性。筆者認(rèn)為,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的確定需遵循如下理論基礎(chǔ):(一)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式須以法律的方式確定我國現(xiàn)行法對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定級別較低,一般都是司法解釋,司法解釋的效力范圍有限,根本不能解決檢察機(jī)關(guān)究竟以何種方式來進(jìn)行對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督的問題。因此,須以法律的形式確定我國檢察機(jī)關(guān)究竟以何種方式來進(jìn)行對民事執(zhí)行行為的監(jiān)督。筆者認(rèn)為,待民事訴訟法修改之時(shí),可以對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式作出具體規(guī)定。(二)要防范檢察院的監(jiān)督干預(yù)權(quán),做到監(jiān)督與監(jiān)督之間的和諧根據(jù)我國憲法和人民檢察院組織法規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),也即從根本法角度來說,人民檢察院對人民法院是有監(jiān)督的權(quán)力的,也包括對法院民事執(zhí)行工作的監(jiān)督。但法院與檢察院畢竟是各自獨(dú)立的司法機(jī)關(guān),它們之間的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督之間的關(guān)系,而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,人民檢察院可以對人民法院實(shí)行檢察監(jiān)督,但不能干預(yù),這樣將擾亂正常的法院工作,有違司法公正。從人民檢察院對民事執(zhí)行的監(jiān)督方式而言,要嚴(yán)守監(jiān)督之界限,不能越此界限而把監(jiān)督變成干預(yù)。對于如何確定監(jiān)督之界限,筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)對人民法院的執(zhí)行不能通過對具體案件的指導(dǎo)而實(shí)現(xiàn),不得指令人民法院具體實(shí)施執(zhí)行工作,人民法院的執(zhí)行行為也沒有必要報(bào)請檢察機(jī)關(guān)請求審查批示,人民法院的執(zhí)行工作也不用向檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告等。(三)民事執(zhí)行效率的考察因素效率優(yōu)先原則是指立法者在規(guī)范民事執(zhí)行程序、執(zhí)法者在實(shí)施民事執(zhí)行時(shí),都必須將提高民事執(zhí)行效率作為優(yōu)先考慮因素,以實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行的迅速、廉價(jià)、適當(dāng)?shù)膬r(jià)值目標(biāo)。(四)需要檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的社會(huì)后果民事檢察監(jiān)督是有自己的內(nèi)容和范圍的,如執(zhí)行過程中所作出的生效的裁定、決定違反法律規(guī)定需要檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,人民法院在民事、行政裁判執(zhí)行過程中作出的對當(dāng)事人采取拘留、罰款的強(qiáng)制措施的決定確有錯(cuò)誤需要檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,人民法院執(zhí)行過程中作出的查封、扣押、凍結(jié)等措施的裁定確有錯(cuò)誤的需要檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督等四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式在我國,民事檢察監(jiān)督尚處于探索階段,現(xiàn)行法律、司法解釋更是對監(jiān)督方式?jīng)]有明確規(guī)定,筆者針對不同的監(jiān)督內(nèi)容,遵循民事執(zhí)行效率優(yōu)先原則與需要監(jiān)督但不能干預(yù)原則,結(jié)合我國民事執(zhí)行司法實(shí)踐和最高院相關(guān)司法解釋的規(guī)定,對我國的法定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式作如下定位:(一)起訴監(jiān)督的方式如果執(zhí)行行為侵害了國家利益或社會(huì)公共利益,理論界認(rèn)為人民檢察院可以提起訴訟,即檢察機(jī)關(guān)針對此種情況對違法的執(zhí)行行為以起訴的方式加以監(jiān)督。但檢察機(jī)關(guān)是否能夠提起此種訴訟,需要民事訴訟法起訴部分予以規(guī)定,不應(yīng)當(dāng)把具體內(nèi)容寫進(jìn)民事訴訟法的執(zhí)行部分。執(zhí)行行為本身構(gòu)成犯罪行為,此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以以提起公訴的方式對其加以監(jiān)督,但如何監(jiān)督是要通過刑事訴訟法的具體規(guī)定來加以實(shí)現(xiàn)的,此種監(jiān)督方式的具體內(nèi)容也不宜寫入民事訴訟法的執(zhí)行部分。(二)檢察建議的法律效力檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知、暫緩執(zhí)行建議、現(xiàn)場監(jiān)督及要求說明理由通知六種監(jiān)督方式從實(shí)質(zhì)上講就是檢察建議,即針對人民法院執(zhí)行拖延、執(zhí)行不力或執(zhí)行工作失誤等不合理或不合法的行為所提出的檢察建議。因此待民事訴訟法執(zhí)行部分修改之時(shí),把針對法院拖延執(zhí)行等行為所提出的建議作統(tǒng)一稱謂,筆者認(rèn)為,檢察建議較為合適,因?yàn)闄z察建議比糾正違法通知適用范圍要廣(違法及不合理的行為均可以提出建議),但其與其它稱謂的適用范圍較相近。需要注意的是,筆者所稱的檢察建議與《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十七條所規(guī)定的檢察建議的外延是不同的,筆者所提的檢察建議包括對人民法院的民事、行政及刑事違法或不合理的行為所提出的檢察監(jiān)督,而我國司法解釋中的司法建議僅