后金融危機(jī)時代大而不能倒問題的應(yīng)對策略

后金融危機(jī)時代大而不能倒問題的應(yīng)對策略

2008年國際金融危機(jī)發(fā)生后，美國曼頓兄弟公司破產(chǎn)后的“大而不倒”問題成為全世界各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。2011年2月20日，20個國家集團(tuán)會議（20g）強(qiáng)調(diào)，所有國家都應(yīng)該采取綜合措施解決這個問題。為落實(shí)G20峰會精神，美國等經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布“沃爾克規(guī)則”等監(jiān)管要求，限制商業(yè)銀行從事高風(fēng)險的自營交易，進(jìn)行事前風(fēng)險防范；推出強(qiáng)制初始/變動保證金監(jiān)管規(guī)則，有效緩釋交易對手信用風(fēng)險，強(qiáng)化事中風(fēng)險控制；建立有效處置機(jī)制(EffectiveResolutionRegime)，明確風(fēng)險處置流程，規(guī)范事后風(fēng)險監(jiān)督，由此建立起貫穿金融市場業(yè)務(wù)事前、事中、事后的全流程風(fēng)險管控機(jī)制。我國境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與境外交易對手?jǐn)⒆鲅苌方灰仔韬炇饑H掉期與衍生工具協(xié)議等框架性協(xié)議(以下簡稱“衍生品協(xié)議”)，約定在交易一方發(fā)生破產(chǎn)違約等違約事件時，另一方有權(quán)立即終止所有衍生品交易。自2011年金融穩(wěn)定理事會(FinancialStabilityBoard)發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制關(guān)鍵要素》(以下簡稱《關(guān)鍵要素》)這一指導(dǎo)性文件后，美國、英國、瑞士、中國香港等多個國家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)出臺有效處置規(guī)則，要求在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)違約事件后，監(jiān)管處置措施不受衍生品協(xié)議約定的有關(guān)權(quán)利(包括任何終止協(xié)議的權(quán)利、抵銷權(quán)、押品優(yōu)先受償權(quán)等)的影響。在此背景下，為配合境外交易對手落實(shí)強(qiáng)制性法規(guī)要求，我國境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)近年來也面臨落實(shí)有效處置機(jī)制的問題。筆者將聚焦有效處置機(jī)制，對金融市場業(yè)務(wù)相關(guān)事后風(fēng)險管控措施進(jìn)行探討。有效處置機(jī)制的核心要素為保障全球系統(tǒng)重要性銀行的有序解體，金融穩(wěn)定理事會制定有效處置機(jī)制并發(fā)布《關(guān)鍵要素》，指導(dǎo)需要落地有效處置機(jī)制的相關(guān)國家或地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺相應(yīng)規(guī)則。根據(jù)《關(guān)鍵要素》的要求，相關(guān)國家或地區(qū)制定的有效處置機(jī)制監(jiān)管規(guī)則至少應(yīng)包括受監(jiān)管實(shí)體范圍、有權(quán)處置機(jī)構(gòu)、處置權(quán)利、抵銷/凈額/擔(dān)保/客戶資產(chǎn)隔離、保護(hù)措施、處置融資、跨境法律框架的協(xié)調(diào)、危機(jī)管理工作組、跨境機(jī)構(gòu)協(xié)商協(xié)議、處置評估、處置計劃及信息披露共12個核心要素，并明確受監(jiān)管實(shí)體、有權(quán)處置機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)利范圍，明晰有效處置的基本原則及處理流程等。有效處置機(jī)制的核心在于制定具有可執(zhí)行性的風(fēng)險處置措施，并在適當(dāng)?shù)臅r間范圍內(nèi)不受其他因素干擾。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)啟動保護(hù)性措施或重組程序后，應(yīng)當(dāng)有權(quán)保障該機(jī)構(gòu)的存續(xù)協(xié)議不被提前終止或出現(xiàn)債務(wù)加速到期。因此，相關(guān)國家或地區(qū)制定有效處置機(jī)制時均設(shè)定衍生品協(xié)議“暫緩執(zhí)行”(ResolutionStay)條款，禁止守約方在交易對手破產(chǎn)違約事件發(fā)生后2個工作日內(nèi)行使終止交易等有關(guān)權(quán)利，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)爭取寶貴的時間窗口，以有序行使金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置權(quán)利，盡量為發(fā)生破產(chǎn)違約事件的金融機(jī)構(gòu)尋找出路，降低系統(tǒng)性風(fēng)險。有效處理機(jī)制的主要內(nèi)容(一)《限制金融合約暫緩規(guī)則》由于有效處置機(jī)制是解決“大而不能倒”問題的重要一環(huán)，該機(jī)制的受監(jiān)管主體主要是全球系統(tǒng)重要性銀行。但根據(jù)《關(guān)鍵要素》的規(guī)定，發(fā)布有效處置機(jī)制規(guī)則的相關(guān)國家或地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)將受監(jiān)管主體的范圍擴(kuò)展至全球系統(tǒng)重要性銀行的境外分支機(jī)構(gòu)、集團(tuán)，甚至是對業(yè)務(wù)產(chǎn)生重要影響的其他集團(tuán)外實(shí)體，以及本地系統(tǒng)重要性銀行等。美國貨幣監(jiān)理署(OfficeoftheComptrolleroftheCurrency)發(fā)布的《受限金融合約暫緩規(guī)則》(MandatoryContractualStayRequirementsforQualifiedFinancialContracts)第47條第二款規(guī)定，受監(jiān)管實(shí)體包含所有美國全球系統(tǒng)重要性銀行及其所有關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)(無論其在美國境內(nèi)還是境外)，以及非美國全球系統(tǒng)重要性銀行在美國的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)。瑞士《破產(chǎn)條例》(OrdinanceoftheSwissFinancialMarketSupervisoryAuthorityontheInsolvencyofBanksandSecuritiesDealers)第5章第56條規(guī)定，除在瑞士設(shè)立的銀行外，由在瑞士設(shè)立的銀行或者證券經(jīng)紀(jì)商提供履約擔(dān)保的境外實(shí)體也在有效處置機(jī)制的監(jiān)管范圍內(nèi)。由于相關(guān)國家或地區(qū)落實(shí)有效處置機(jī)制時均對受監(jiān)管實(shí)體的范圍進(jìn)行了不同程度的擴(kuò)大，我國境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在與境外交易對手及其關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)開展交易合作時，需了解交易對手所面臨的有效處置機(jī)制規(guī)則，并配合修訂衍生品協(xié)議，以保障交易渠道的合規(guī)性。(二)有權(quán)處置機(jī)構(gòu)的設(shè)置為保護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的可持續(xù)性，避免非必要的金融系統(tǒng)干預(yù)及破環(huán)，《關(guān)鍵要素》對有權(quán)處置機(jī)構(gòu)可采取的風(fēng)險處置措施予以框架性的規(guī)定，相關(guān)國家或地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可結(jié)合本國或本地區(qū)的情況予以完善、落實(shí)。根據(jù)《關(guān)鍵要素》的具體措施要求，有權(quán)處置機(jī)構(gòu)應(yīng)盡力在金融機(jī)構(gòu)資不抵債前介入，采取相對靈活的資產(chǎn)處置及保護(hù)措施，最大程度地保障債權(quán)人的利益。有權(quán)處置機(jī)構(gòu)可替換、指定金融機(jī)構(gòu)的管理人員，建立臨時處置機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的資產(chǎn)管理部門，出售、轉(zhuǎn)讓有關(guān)財產(chǎn)或權(quán)利義務(wù)等。具體措施特別指出，有權(quán)處置機(jī)構(gòu)擁有暫緩執(zhí)行條款的權(quán)利，可暫停協(xié)議約定的終止等權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)債權(quán)有序、有效清償，并在“抵銷/凈額/擔(dān)保/客戶資產(chǎn)隔離”章節(jié)明確抵銷權(quán)和押品優(yōu)先受償權(quán)的適用限制、暫停事件及后續(xù)流程等。有效解決機(jī)制的分析(一)金融機(jī)構(gòu)之間的平衡大型銀行尤其是全球系統(tǒng)重要性銀行在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中扮演著重要角色，這些金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)風(fēng)險事件，將會嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)亟鹑谑袌瞿酥寥蚪鹑隗w系的穩(wěn)定。2008年國際金融危機(jī)期間，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為支持本國大型金融機(jī)構(gòu)的存續(xù)投入了大量資金，充分暴露了監(jiān)管應(yīng)對極端風(fēng)險事件的局限性。因此，為防止風(fēng)險傳染和外溢，維護(hù)金融市場穩(wěn)定，監(jiān)管需要在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)影響經(jīng)濟(jì)命脈和投入巨大財力進(jìn)行救助之間尋求一個平衡點(diǎn)。平衡點(diǎn)的關(guān)鍵在于規(guī)避破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)分配過程中具有破壞性的不穩(wěn)定因素。就衍生品協(xié)議而言，交易一方發(fā)生的違約事件包括但不限于付款違約、特定交易下違約、交叉違約、破產(chǎn)違約等。當(dāng)交易一方發(fā)生違約時，守約方有權(quán)終止協(xié)議并開展終止凈額結(jié)算(二)有效處置機(jī)制的法律效果對于出臺有效處置機(jī)制監(jiān)管規(guī)則的國家或地區(qū)來說，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)違約事件發(fā)生后，市場對監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效處置能力的判斷和認(rèn)可程度將直接影響守約方的決策。在衍生品協(xié)議項下相關(guān)權(quán)利暫停行使期間，市場可能出現(xiàn)大幅波動，相關(guān)交易風(fēng)險定價出現(xiàn)偏差，待暫停期滿后，守約方可能因暫停期間無法終止交易而承受由市場波動所引發(fā)的損失。綜合來看，有效處置機(jī)制實(shí)際上是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在維護(hù)市場穩(wěn)定和讓渡守約方部分利益之間的一種平衡。為維護(hù)金融市場穩(wěn)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)衡利弊，選擇適度讓渡守約方的利益來降低破產(chǎn)違約風(fēng)險事件的影響程度和范圍，以確保金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)，維護(hù)整個市場參與者的共同利益，避免系統(tǒng)性風(fēng)險。(三)．未到期交易金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)違約事件發(fā)生后，衍生品交易中的守約方本可依據(jù)衍生品協(xié)議履行終止及抵銷等權(quán)利從而快速實(shí)現(xiàn)債權(quán)，但有效處置機(jī)制要求守約方不得不放棄自身債權(quán)，暫停行使權(quán)利。挑揀履行權(quán)是破產(chǎn)管理人決定是否履行破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)未履行完畢的合同約定的權(quán)利?；谶@種選擇權(quán)，守約方無法適用衍生品協(xié)議的“單一協(xié)議”機(jī)制，破產(chǎn)管理人可以將協(xié)議項下的每一筆未到期交易視為一個單獨(dú)的、雙方均未履行完畢的合同，并要求守約方履行對違約方有利的交易項下的支付義務(wù)，以增加破產(chǎn)管理人所管理的破產(chǎn)財產(chǎn)，并拒絕履行對違約方不利的交易項下支付義務(wù)。在破產(chǎn)管理人挑揀完畢后，守約方無法優(yōu)先實(shí)現(xiàn)完整的債權(quán)，可能只剩下大量的支付義務(wù)有待履行，而在其他對守約方有利的交易項下本可依據(jù)“單一協(xié)議”約定收取的資金只能按照破產(chǎn)比例清償或得不到清償。通過比較分析可以發(fā)現(xiàn)，有效處置機(jī)制與挑揀履行權(quán)實(shí)際上都是在破產(chǎn)違約事件發(fā)生后通過讓渡部分債權(quán)人的利益以實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財產(chǎn)最大化的方式。但是，有效處置機(jī)制與挑揀履行權(quán)所處階段及目標(biāo)不同，有效處置機(jī)制適用于破產(chǎn)事件發(fā)生后、破產(chǎn)管理人介入前，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡快采取有效措施挽救破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的“生命”，目的是讓其更好地存活；挑揀履行權(quán)則適用于金融機(jī)構(gòu)正式宣告破產(chǎn)后且在進(jìn)行破產(chǎn)財產(chǎn)清算的過程中，破產(chǎn)管理人盡可能地擴(kuò)大破產(chǎn)財產(chǎn)總額，目的是讓所有債權(quán)人(而非單個或特定債權(quán)人)在有限的破產(chǎn)資產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)利益的均等化和最大化。(四)啟動恢復(fù)處置計劃，完善金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營流程有效處置機(jī)制是金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)處置計劃(ResolutionandRecoveryPlan)的有效補(bǔ)充和支持，這兩項機(jī)制的核心目的都是規(guī)避因系統(tǒng)重要性銀行等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)違約可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會的要求，全球系統(tǒng)重要性銀行必須制訂完善的、可行的和可信的恢復(fù)處置計劃，一旦發(fā)生事前明確的危機(jī)事件，應(yīng)立即啟動恢復(fù)處置計劃，最大限度地維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的核心經(jīng)濟(jì)功能，減少因金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗造成的負(fù)外部性風(fēng)險?；謴?fù)處置計劃分為恢復(fù)計劃(RecoveryPlan)和處置計劃(ResolutionPlan)兩部分，與金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營的風(fēng)險管理流程形成一個整體。具體來看，恢復(fù)計劃是在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資本和流動性等方面危機(jī)事件的情況下制定有效措施，促使金融機(jī)構(gòu)度過危機(jī)，從可能導(dǎo)致破產(chǎn)的不利狀態(tài)恢復(fù)至正常的經(jīng)營狀態(tài)，最大程度地保全金融機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)，使之盡快恢復(fù)正常經(jīng)營。處置計劃是恢復(fù)計劃的延伸和擴(kuò)展，是在金融機(jī)構(gòu)已無法繼續(xù)正常經(jīng)營的情況下，制定有序處置或退出機(jī)制，提前做好處置安排，確定處置策略，用于指導(dǎo)處置機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終處置。綜上所述，有效處置機(jī)制與恢復(fù)處置計劃都是為了防止系統(tǒng)重要性銀行最終不得已進(jìn)入處置計劃而采取的重要舉措，有效處置機(jī)制側(cè)重于有權(quán)處置機(jī)構(gòu)確定的接盤行動安排，恢復(fù)處置計劃強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自身開展的經(jīng)營活動和進(jìn)行的策略調(diào)整。有效處理機(jī)制對資產(chǎn)協(xié)議的影響(一)受到限制的權(quán)利有權(quán)處置機(jī)構(gòu)實(shí)施處置計劃時，一般要求暫緩履行債權(quán)債務(wù)，以實(shí)現(xiàn)所有債權(quán)人利益的最大化。對于衍生品協(xié)議，監(jiān)管機(jī)構(gòu)均按照《關(guān)鍵要素》的要求對協(xié)議項下可被暫停的權(quán)利予以規(guī)范，包括：守約方任何終止協(xié)議的權(quán)利、抵銷權(quán)、押品優(yōu)先受償權(quán)、交易頭寸的移倉等，暫停期限不超過2個工作日，從而為快速、有序地處置發(fā)生破產(chǎn)違約事件的金融機(jī)構(gòu)提供保障。目前發(fā)布有效處置機(jī)制監(jiān)管規(guī)則的國家或地區(qū)對于衍生品協(xié)議中受限權(quán)利范圍的約定基本一致。以瑞士有效處置機(jī)制為例，《瑞士聯(lián)邦銀行與儲蓄銀行法》第30a條準(zhǔn)許瑞士金融市場監(jiān)督管理局(以下簡稱“FINMA”)暫停相關(guān)衍生品協(xié)議中約定的有關(guān)權(quán)利的行使(以下簡稱“處置暫緩規(guī)則”)，暫停時間為48小時。具體受到限制的權(quán)利包括以下三方面：一是若受監(jiān)管實(shí)體觸發(fā)破產(chǎn)違約事件，在FINMA采取救濟(jì)措施的48小時內(nèi)，其交易對手不得行使協(xié)議約定的任何終止協(xié)議的權(quán)利、抵銷權(quán)、押品優(yōu)先受償權(quán)，不能進(jìn)行存量交易的頭寸移倉。二是如果交易對手在受監(jiān)管實(shí)體破產(chǎn)違約事件發(fā)生前已依照支付違約、交叉違約、特定交易下違約等協(xié)議約定的其他違約條款發(fā)起違約處理程序，那么在FINMA發(fā)起救助程序后，交易對手的任何終止協(xié)議的權(quán)利、抵銷權(quán)以及押品優(yōu)先受償權(quán)同樣將被暫緩48小時執(zhí)行。根據(jù)《關(guān)鍵要素》的要求，暫緩期結(jié)束后，不得對上述權(quán)利的執(zhí)行造成不利影響。三是在48小時暫緩期滿后，受監(jiān)管實(shí)體與交易對手間被限制的任何終止協(xié)議的權(quán)利、抵銷權(quán)及押品優(yōu)先受償權(quán)將被恢復(fù)。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會的指導(dǎo)思想，有權(quán)處置機(jī)構(gòu)采取風(fēng)險處置措施的目標(biāo)并非是在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序之外另行設(shè)置一個長期的、復(fù)雜的程序，其首要目標(biāo)是能夠迅速指定接盤實(shí)體，承接處置暫緩期滿后受監(jiān)管實(shí)體與其交易對手之間的各項權(quán)利義務(wù)，從而最大程度地保護(hù)存量交易，減少對金融市場各交易對手的沖擊。(二)處置暫緩規(guī)則在風(fēng)險處置過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的衍生品協(xié)議的處置暫緩規(guī)則需通過協(xié)議修訂的方式落實(shí)，在市場實(shí)踐中采取的形式不盡相同。國際掉期與衍生工具協(xié)會(以下簡稱“ISDA協(xié)會”)發(fā)布的《處置暫緩規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)議定書》(ISDAResolutionStayJurisdictionalModularProtocol)明確了處置暫緩規(guī)則的基本框架，各國可基于此議定書并結(jié)合自身情況制定本國的模板(JurisdictionalModules)。G20多數(shù)成員國(如英國、德國、日本等)均采取此種方式落實(shí)處置暫緩規(guī)則。為便于修改美國有效處置機(jī)制所涉及的受監(jiān)管協(xié)議，落實(shí)處置暫緩規(guī)則，ISDA協(xié)會發(fā)布《ISDA2018美國處置暫緩議定書》(ISDA2018USResolutionStayProtocol)。該議定書被美國法規(guī)明確認(rèn)可，采用多邊方式簽署生效，以相對簡單的方法一攬子達(dá)成合規(guī)要求。瑞士對于處置暫緩規(guī)則的法律規(guī)定可直接適用于以本國法為準(zhǔn)據(jù)法的協(xié)議。對于協(xié)議雙方約定的管轄法律及爭議解決方式不是本國法及本國法院所規(guī)定的情形的，需對已簽署的協(xié)議進(jìn)行修改。瑞士銀行業(yè)協(xié)會編訂標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)函(AcknowledgementofFINMA’sRighttoStayTerminationofAgreements)用于指導(dǎo)市場協(xié)議的簽署。有效的處理機(jī)制對中國的影響(一)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與境外金融機(jī)構(gòu)的合作有效處置機(jī)制是金融穩(wěn)定理事會推進(jìn)的一系列全球金融改革措施的重要組成部分，越來越多的國家或地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過立法形式落地實(shí)施有效處置規(guī)則。雖然我國境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)對于境外的監(jiān)管規(guī)則不具有法定執(zhí)行義務(wù)，但隨著我國金融市場的不斷開放，境內(nèi)企業(yè)風(fēng)險中性管理需求增加，境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)參與國際金融市場的廣度與深度不斷拓展，需要與境外金融機(jī)構(gòu)建立更為廣泛的交易對手關(guān)系。為配合境外交易對手落實(shí)當(dāng)?shù)赜行幹帽O(jiān)管規(guī)則，境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)需以配合方的身份對境外交易對手提出的衍生品協(xié)議修改要求予以協(xié)助和善意履行，補(bǔ)充簽署處置暫緩約定，允許境外交易對手單方享有基于有效處置機(jī)制的暫停衍生品協(xié)議項下終止、抵銷等權(quán)利。(二)境內(nèi)有效處置機(jī)制有效性落地2020年，中國人民銀行就《中華人民共和國商業(yè)銀行法(修改建議稿)》向社會公開征求意見，該修改建議稿的第95條明確提出“(終止凈額結(jié)算)被接管商業(yè)銀行的交易對手依據(jù)法律規(guī)定和合約約定，要求按凈額對金融合約項下全部交易盈虧進(jìn)行結(jié)算的，接管組織可以決定在一定期限內(nèi)暫停凈額結(jié)算，