新公共管理課件

第三章新公共管理一從公共行政到新公共管理的動(dòng)因二新公共管理的改革實(shí)踐三新公共管理的不同方案四新公共管理的主要內(nèi)容五新公共管理的理論基礎(chǔ)六對(duì)新公共管理的批評(píng)第三章新公共管理一從公共行政到新公共管理的動(dòng)因1一從公共行政到新公共管理的動(dòng)因

（一）對(duì)公共部門的抨擊（二）經(jīng)濟(jì)理論的變革（三）私營(yíng)部門的變革（四）技術(shù)革命一從公共行政到新公共管理的動(dòng)因（一）對(duì)公共部門2對(duì)公共部門的抨擊1．規(guī)模過大2．范圍過大3．官僚制的缺陷對(duì)公共部門的抨擊1．規(guī)模過大3經(jīng)濟(jì)理論的變革在20世紀(jì)70年代，新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府本身恰恰是限制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)自由的經(jīng)濟(jì)問題，較小規(guī)模的政府通過提高經(jīng)濟(jì)效率可以提高社會(huì)總體福利；不是由政府通過官僚機(jī)制強(qiáng)制人們從事各種活動(dòng)，而是由市場(chǎng)來進(jìn)行，市場(chǎng)機(jī)制在任何方面都具有優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)理論的變革在20世紀(jì)70年代，新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，4私營(yíng)部門的變革1．競(jìng)爭(zhēng)2．全球化私營(yíng)部門的變革1．競(jìng)爭(zhēng)5技術(shù)革命現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)與形式發(fā)生了重大的變化；現(xiàn)代通信與信息技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)公共行政提出變革的要求。技術(shù)革命現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)與形式6二新公共管理的改革實(shí)踐二新公共管理的改革實(shí)踐7新公共管理的改革實(shí)踐20世紀(jì)80、90年代，傳統(tǒng)的公共行政模式發(fā)生了巨大的變化，一些新的模式、方法、理念出現(xiàn)。管理主義、新公共管理、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政、后官僚制、企業(yè)型政府等。新公共管理的改革實(shí)踐20世紀(jì)80、90年代，傳統(tǒng)的公共行政模8起點(diǎn)：英國(guó)《富爾頓報(bào)告》（FultonReport)1968,英國(guó)提出了對(duì)公務(wù)員管理能力的關(guān)注指出政府體系應(yīng)該開放，各個(gè)層級(jí)都可雇用外部人員，僵化的等級(jí)制結(jié)構(gòu)由于在許多方面設(shè)置了障礙而應(yīng)被取締。公務(wù)員的全部管理任務(wù)由四個(gè)方面構(gòu)成在政治指導(dǎo)下制定政策創(chuàng)立政策執(zhí)行的“機(jī)構(gòu)”行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)議會(huì)和公眾負(fù)責(zé)起點(diǎn)：英國(guó)《富爾頓報(bào)告》（FultonReport)1969美國(guó)：企業(yè)家政府戴維·奧斯本，特德·蓋布勒，《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去有使命感的政府：改變照章辦事的組織講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療分權(quán)的政府；從等級(jí)制到參與和協(xié)作以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革美國(guó)：企業(yè)家政府戴維·奧斯本，特德·蓋布勒，《改革政府：企業(yè)10美國(guó)：公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告——從繁文縟節(jié)向成果的轉(zhuǎn)變（NationalPerformanceReview，1993）。科學(xué)管理、官僚制、勞動(dòng)分工已經(jīng)發(fā)揮出了它們的工效，并且走向了反面。去除繁文縟節(jié)顧客至上授予雇員權(quán)力精兵簡(jiǎn)政美國(guó)：公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告——從繁文縟節(jié)11三新公共管理的不同方案三新公共管理的不同方案12新公共管理（管理主義）的不同方案（一）經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，1991年，通過“兩種寬泛的途徑”來提高生產(chǎn)力和改進(jìn)公共物品與服務(wù)的提供。第一種途徑涉及公共組織是如何管理的，體現(xiàn)為提高公共組織的生產(chǎn)績(jī)效；第二種途徑是：充分利用私營(yíng)部門。新公共管理（管理主義）的不同方案（一）經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，113（二）胡德，早期觀點(diǎn)，管理主義方案，或者說他所稱的“新公共管理”是由七個(gè)要點(diǎn)構(gòu)成的。實(shí)踐性的職業(yè)化管理績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)量產(chǎn)出控制，重視的是結(jié)果而非過程公共部門中的單位趨向分化公共部門趨向于更具競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的紀(jì)律性和節(jié)約性

（二）胡德，早期觀點(diǎn)，管理主義方案，或者說他所稱的“新公共管14

（三）霍爾姆斯與桑德一種更具戰(zhàn)略性和結(jié)果導(dǎo)向（效率、效能和服務(wù)質(zhì)量）的決策方法。以一種分權(quán)化的管理環(huán)境來取代高度集權(quán)的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。在尋求直接提供公共服務(wù)的替代方案方面具有彈性。關(guān)注權(quán)力與責(zé)任的一致性，把其作為通過明確的績(jī)效合同等機(jī)制提高績(jī)效的關(guān)鍵。在公共組織內(nèi)部以及公共組織之間創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。強(qiáng)化管理中心“駕馭”政府的戰(zhàn)略能力，以對(duì)外部變化和不同利益迅速、靈活、最低成本地作出反應(yīng)。通過要求報(bào)告結(jié)果與總成本以達(dá)到更大的責(zé)任和透明度。用以支持和鼓勵(lì)這些變革的有關(guān)服務(wù)范圍的預(yù)算與管理體系。（三）霍爾姆斯與桑德15

（四）波利特，把各種不同的觀點(diǎn)綜合在一起而形成的。管理體系和管理努力的焦點(diǎn)由投入和過程向產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)換。趨向于更多的績(jī)效測(cè)量。偏好專門化的、“精瘦的”、“扁平的”、自治的組織形式，而不是規(guī)模龐大的、多功能的等級(jí)官僚制組織。用合同或類似合同的關(guān)系大規(guī)模取代等級(jí)制關(guān)系。更廣泛地應(yīng)用市場(chǎng)或類似市場(chǎng)的機(jī)制來提供公共服務(wù)（包括民營(yíng)化、簽約外包、內(nèi)部市場(chǎng)開發(fā)等）。擴(kuò)大并模糊公共部門與私營(yíng)部門之間的界限。主導(dǎo)性價(jià)值由普世主義、平等、安全和彈性向效率與個(gè)體主義轉(zhuǎn)換。（四）波利特，把各種不同的觀點(diǎn)綜合在一起而形成的。16四新公共管理的主要內(nèi)容四新公共管理的主要內(nèi)容17新公共管理主要內(nèi)容1、一種戰(zhàn)略方法政府已經(jīng)把為長(zhǎng)期計(jì)劃和戰(zhàn)略管理而開發(fā)良好的方法確定為其施政的目標(biāo)。2、管理而非行政管理者現(xiàn)在已介入決策事務(wù)，也介入一些嚴(yán)格意義上的政治性事務(wù)。……換言之，他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。新公共管理主要內(nèi)容1、一種戰(zhàn)略方法18新公共管理主要內(nèi)容3、關(guān)注結(jié)果組織必須關(guān)注的焦點(diǎn)是結(jié)果或產(chǎn)出，而不是投入。管理主義改革強(qiáng)化了個(gè)體績(jī)效和組織績(jī)效。4、改善的財(cái)政管理在這方面，最重要的變化是用績(jī)效和項(xiàng)目預(yù)算制度取代了原有的線性項(xiàng)目預(yù)算和會(huì)計(jì)制度。新公共管理主要內(nèi)容3、關(guān)注結(jié)果19新公共管理主要內(nèi)容5、人員調(diào)配的彈性在中高層管理中，存在著一種持續(xù)性趨勢(shì)，即由職位分類向高級(jí)職位安排的彈性化轉(zhuǎn)變。6、組織的彈性分權(quán)化新公共管理主要內(nèi)容5、人員調(diào)配的彈性20新公共管理主要內(nèi)容7、轉(zhuǎn)向更激烈的競(jìng)爭(zhēng)引入競(jìng)爭(zhēng)是公共管理的一大特征。8、新合同主義這種合同化的形式包括有關(guān)員工的個(gè)體績(jī)效合同，與部長(zhǎng)和整個(gè)政府簽訂的合同，以“特許狀”形式簽訂的與顧客和公眾的合同。9、對(duì)私營(yíng)部門管理實(shí)踐方式的重視表現(xiàn)為人事變革、績(jī)效工資以及聘任制改革新公共管理主要內(nèi)容7、轉(zhuǎn)向更激烈的競(jìng)爭(zhēng)21新公共管理主要內(nèi)容10、與政治官員的關(guān)系公務(wù)員與政治官員共事于稱之為管理的互動(dòng)過程之中。11、與公眾的關(guān)系管理者與公眾之間存在直接責(zé)任關(guān)系12、購(gòu)買者與提供者的分離購(gòu)買者是決定生產(chǎn)何種產(chǎn)品的一方，而提供者則是交付協(xié)商一致的產(chǎn)品和結(jié)果的一方。新公共管理主要內(nèi)容10、與政治官員的關(guān)系22五新公共管理的理論基礎(chǔ)

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（二）私營(yíng)部門管理理論五新公共管理的理論基礎(chǔ)（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)理論23經(jīng)濟(jì)學(xué)理論1．公共選擇理論2．委托代理理論3．交易成本理論經(jīng)濟(jì)學(xué)理論1．公共選擇理論241、公共選擇理論（publicchoicetheory）（1）產(chǎn)生背景（2）主要內(nèi)容（3）對(duì)公共管理學(xué)的理論啟示1、公共選擇理論（publicchoicetheory）251、公共選擇理論（1）產(chǎn)生背景產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成的一種學(xué)術(shù)思潮。是將微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治和社會(huì)領(lǐng)域而形成的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的一個(gè)分支。代表人物：美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南(James.M.Buchanan)《一致同意的計(jì)算：憲法民主的邏輯基礎(chǔ)》1、公共選擇理論（1）產(chǎn)生背景261、公共選擇理論（2）主要內(nèi)容所謂公共選擇，指通過集體行動(dòng)和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過民主政治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制?；炯僭O(shè)：人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化的人。官僚與其他任何人一樣，不是受到公共利益的激勵(lì)，而是被認(rèn)為受到其利己利益的激勵(lì)。1、公共選擇理論（2）主要內(nèi)容271、公共選擇理論（2）主要內(nèi)容公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市場(chǎng)。政治市場(chǎng)上的基本活動(dòng)也是交易，政治是個(gè)人、集團(tuán)之間出于自利動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的一系列交易過程。不過，政治市場(chǎng)上的交易和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的交易有以下差別：第一，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上交易的是私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場(chǎng)上交易的是規(guī)章、政策、議題等公共物品，決定公共物品的“生產(chǎn)什么”、“生產(chǎn)多少”和“如何生產(chǎn)”必須通過集體選擇，因而需要通過一些特殊的媒介，如投票、利益集團(tuán)、代議制、政黨和政府等。第二，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的交易主要在單個(gè)主體之間進(jìn)行，而政治市場(chǎng)上的交易主要是集團(tuán)、政黨之間的交易。個(gè)人通過政治過程實(shí)現(xiàn)他無法通過獨(dú)立的個(gè)人行動(dòng)所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，獲得他所需要的但又無法通過個(gè)人行動(dòng)獲得的交易對(duì)象。第三，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的交易基本上是一種自愿的、平等的和等價(jià)的交易，而政治市場(chǎng)上的交易具有一定程度的非自愿性、不平等性和強(qiáng)制性。1、公共選擇理論（2）主要內(nèi)容281、公共選擇理論（2）主要內(nèi)容在政治市場(chǎng)上，人們通過民主選票來選擇能給自己帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。公共選擇理論試圖建立一個(gè)統(tǒng)一的有關(guān)經(jīng)濟(jì)和政治這兩個(gè)市場(chǎng)上的個(gè)人行為模型。在這個(gè)模型中，個(gè)人是最終的決策者。只有個(gè)人自己能夠判斷什么是“好的”，什么是“壞的”。這個(gè)模型出發(fā)點(diǎn)是，集體行動(dòng)是由許多獨(dú)立的個(gè)人行動(dòng)所組成，政府為了個(gè)人才做出決策。因此，要了解政府的決策過程，必須分析參加這些決策過程的個(gè)人的行為。公共選擇理論以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)（尤其是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)）、原理和方法作為分析工具，來研究和刻畫政治市場(chǎng)上的主體（選民、利益集團(tuán)、政黨、官員和政治家）的行為和政治市場(chǎng)的運(yùn)行。1、公共選擇理論（2）主要內(nèi)容291、公共選擇理論（3）對(duì)公共管理學(xué)的理論啟示用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和假設(shè)來研究政治，為公共管理研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野和新的研究途徑。以自利、理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為研究的邏輯起點(diǎn)，能對(duì)公共管理領(lǐng)域人的行為做出合理準(zhǔn)確的分析判斷、解釋和預(yù)測(cè)，使公共管理獲得比公共行政更強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)。正因?yàn)檎彩亲岳睦硇越?jīng)濟(jì)人，因此必須充分發(fā)揮出社會(huì)多元主體參與公共選擇的作用以增強(qiáng)協(xié)調(diào)與制衡。對(duì)這一公共選擇本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有助于促進(jìn)公共治理中的參與式民主和協(xié)商民主，增強(qiáng)社會(huì)構(gòu)成力量中的不同主體之間溝通與互動(dòng)。強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，有關(guān)改善政治要改革規(guī)則、市場(chǎng)失靈的根源在于現(xiàn)行法律—政治規(guī)則失靈的分析，使公共管理十分重視從規(guī)則和制度創(chuàng)新層面進(jìn)行研究。1、公共選擇理論（3）對(duì)公共管理學(xué)的理論啟示302、委托代理理論

（1）產(chǎn)生背景（2）主要內(nèi)容（3）對(duì)公共管理學(xué)的影響2、委托代理理論

（1）產(chǎn)生背景312、委托代理理論

（1）產(chǎn)生背景起源于對(duì)私人部門所有者與經(jīng)營(yíng)者或雇員之間關(guān)系的研究。在專業(yè)化分工的條件下，由于每個(gè)人都不可能是自給自足者，因此一種所謂的“委托—代理”（Principal-Agent)關(guān)系便會(huì)相伴而生。委托人與代理人的目標(biāo)沖突與信息不對(duì)稱是委托代理問題的核心。2、委托代理理論

（1）產(chǎn)生背景322、委托代理理論

（2）主要內(nèi)容基本假定：處于委托—代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。由于有兩方面的影響：一為代理人的行為不能直接和無代價(jià)地由委托人觀察出來；二是最終的實(shí)績(jī)既受代理人努力程度的影響，也取決于其他一些不可控的隨機(jī)因素，于是代理人不一定為委托人的利益服務(wù)，甚至不惜以犧牲委托人的利益為代價(jià)來謀取私利。2、委托代理理論

（2）主要內(nèi)容332、委托代理理論

（2）主要內(nèi)容委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個(gè)問題：一是代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì)；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。2、委托代理理論

（2）主要內(nèi)容342、委托代理理論

（3）對(duì)公共管理學(xué)的影響選擇代理人的觀點(diǎn)影響到公共服務(wù)哪些可以讓私營(yíng)部門提供，哪些應(yīng)由政府提供；政府的報(bào)酬制度、公共服務(wù)制度如何安排，等等。2、委托代理理論

（3）對(duì)公共管理學(xué)的影響353、交易成本理論

（1）產(chǎn)生背景（2）主要內(nèi)容（3）對(duì)公共管理學(xué)的影響3、交易成本理論

（1）產(chǎn)生背景363、交易成本理論

（1）產(chǎn)生背景最早起源于20世紀(jì)30年代，自20世紀(jì)70年代中葉后，研究交易成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)派成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展中最為活躍的一個(gè)學(xué)派?？扑梗≧onalH.Coase),1937，《企業(yè)的性質(zhì)》3、交易成本理論

（1）產(chǎn)生背景373、交易成本理論

（2）主要內(nèi)容對(duì)交易沒有成本的概念提出了挑戰(zhàn)。所謂交易成本，是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用?？扑箤⒅爬椋核褜こ杀?、談判成本、締約成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本。交易成本理論關(guān)注的焦點(diǎn)是如何降低交易費(fèi)用。合理的制度安排和制度創(chuàng)新，能夠有效地控制與減少交易成本的支出，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。3、交易成本理論

（2）主要內(nèi)容383、交易成本理論

（2）對(duì)公共管理學(xué)的影響該理論闡明了一個(gè)公司在何種情況下可能會(huì)偏好市場(chǎng)檢驗(yàn)或簽訂合同的方法而不是在公司內(nèi)部完成某些工作。這種情況同樣適用于公共部門：如果采用簽約外包的形式來降低行政經(jīng)費(fèi)并產(chǎn)生某種競(jìng)爭(zhēng)將有可能使某些交易只付出較低的成本。3、交易成本理論

（2）對(duì)公共管理學(xué)的影響39私營(yíng)部門管理理論1．組織結(jié)構(gòu)的彈性化變革2．重視戰(zhàn)略計(jì)劃與戰(zhàn)略管理3．私營(yíng)部門人力資源管理制度4．目標(biāo)管理私營(yíng)部門管理理論1．組織結(jié)構(gòu)的