危機應(yīng)對與財稅法的有效發(fā)展

危機應(yīng)對與財稅法的有效發(fā)展關(guān)鍵詞:危機應(yīng)對/財稅法問題/有效發(fā)展內(nèi)容提要:我國為應(yīng)對經(jīng)濟危機所采行的大量財稅政策成效甚為顯著，但在財稅的立法體制、權(quán)力行使、透明度、程序保障、法律意識和法治觀念方面卻存在突出問題，已直接影響財稅法的有效發(fā)展，必須系統(tǒng)解決；危機應(yīng)對與財稅法的有效發(fā)展之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，尤其要求加強財稅法領(lǐng)域的風(fēng)險防控、信息披露、情事變更、財稅調(diào)控等理論的研究，以更好地推進財稅法治，促進經(jīng)濟與社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、問題的提出

發(fā)展是當(dāng)代各國最重要的主題。一國的發(fā)展必須遵循規(guī)律，在整體上關(guān)注發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，不斷地防范和化解各類危機，以實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的良性運行和有效發(fā)展；同時，一國的發(fā)展需要大量的公共物品的供給，因而離不開國家財政的支撐，而財政的法治化水平，則直接關(guān)涉經(jīng)濟與社會的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，影響人民的福祉和人權(quán)的實現(xiàn)。由此可見，對于一國的發(fā)展不僅應(yīng)關(guān)注其協(xié)調(diào)性、有效性，還應(yīng)關(guān)注其與財政法治、人民福祉等方面的關(guān)聯(lián)性。

從發(fā)展的協(xié)調(diào)性和有效性來看，如何防范和化解經(jīng)濟危機、社會危機等各類危機，無疑是持續(xù)性的重要問題。2008年以來的國際性金融危機或經(jīng)濟危機，作為經(jīng)濟運行過程中積聚的諸多問題的集中爆發(fā)，不僅嚴(yán)重影響經(jīng)濟的有效發(fā)展，還可能引發(fā)政治、社會、法律等諸多領(lǐng)域的危機。面對危機，只有臨危不懼，相機而動，辨證施治，才可能化險為夷，轉(zhuǎn)危為安。

為了應(yīng)對經(jīng)濟危機，各國普遍采行多種經(jīng)濟政策，其中，財政政策尤為重要。大量的預(yù)算支出、稅收減免、國債增發(fā)、政府采購等財政政策工具的具體運用，使財政政策在危機應(yīng)對方面居功至偉。而上述各類財稅手段的施行，則離不開財稅法的有效保障。由此便產(chǎn)生了危機應(yīng)對與財稅法治、人民福祉等方面的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

事實上，基于法定原則，在預(yù)算、稅收、國債等諸多領(lǐng)域，都需要嚴(yán)格依法行事，即使危機時分亦不得例外。正因如此，在各國應(yīng)對危機的過程中，財稅法的調(diào)整備受重視，財稅立法得到了進一步的健全和完善。但與此同時，基于危機應(yīng)對的應(yīng)急性等諸多因素，背離法治精神的各類問題亦可能發(fā)生，從而使財稅法制建設(shè)潛伏隱憂，如不及時調(diào)整，便可能形成財稅法發(fā)展中的危機，影響財稅法的有效發(fā)展。

有鑒于此，本文將著重分析我國在應(yīng)對危機過程中所運用的各類財稅手段，探討其中存在的法律問題，并提出財稅法的有效發(fā)展問題，強調(diào)在危機應(yīng)對方面不僅要關(guān)注經(jīng)濟的有效發(fā)展，[1]還應(yīng)重視化解危機的各類制度安排的合理性與合法性，尤其是作為應(yīng)對危機的重要手段的財政政策和相關(guān)立法，更應(yīng)符合法治精神，這樣才能更好地實現(xiàn)財稅法的宗旨。此外，本文還強調(diào)，危機的應(yīng)對與財稅法的有效發(fā)展，有助于財稅法研究的深化；同時，財稅法研究的進一步深入，也策工具也都直接或間接地與財稅手段有關(guān)。例如，為了應(yīng)對危機，我國提出了十大產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和振興規(guī)劃，[10]這些規(guī)劃的出臺，看似產(chǎn)業(yè)政策或規(guī)劃手段，但其中大量涉及財稅手段的支持。即使是貨幣政策，也需要與財政手段相協(xié)調(diào)?？梢?，財稅手段對于應(yīng)對危機確實非常重要。

從上述簡要列舉的各類手段來看，我國應(yīng)對危機所采行的財稅手段是豐富多彩的，其中既涉及預(yù)算、稅收等基本手段，也涉及其它的輔助性的手段；既涉及直接的財稅手段，也涉及融入其它經(jīng)濟政策中的間接的財稅手段。因此，對于各類財稅手段的具體運用及其化解危機的重要作用，還需全面、客觀地分析和評價。

在強調(diào)法定原則的情況下，上述各類財稅手段的采行，都離不開法律的確認(rèn)和保障；上述各類手段的運用過程，同時也是財稅法實施的過程。因此，透過上述各類措施的確定和實施，不僅可以看到財稅法制建設(shè)取得的成就，更能看到其存在的問題，從而有助于探尋其未來完善的基本路徑。

三、從危機應(yīng)對看我國財稅法制建設(shè)存在的問題

考察上述為應(yīng)對危機而采行的各類財稅手段，可以發(fā)現(xiàn)我國財稅法制建設(shè)方面存在的突出問題。盡管對此已有人予以關(guān)注，但學(xué)界和實務(wù)界仍需進一步予以梳理和深化。目前，我國財稅法制建設(shè)領(lǐng)域存在的問題很多，但下列問題尤其值得關(guān)注：

（一）立法體制問題

財稅立法體制問題是人們探討多年的老問題，但也是歷久彌新的重要論題，其核心是財稅立法權(quán)的配置問題。依據(jù)嚴(yán)格的法定原則，按照“法律保留”和“議會保留”的要求，財稅立法權(quán)應(yīng)主要由立法機關(guān)行使，政府經(jīng)由法律或立法機關(guān)的授權(quán)，方可行使部分財稅立法權(quán)，且不應(yīng)成為財稅立法權(quán)最重要的享有者。即使考慮現(xiàn)實的調(diào)控需要，以及危機的應(yīng)對等問題，并因而提倡“動態(tài)”的法定原則，也必須注意對政府財稅立法權(quán)的限定，[11]這樣才能使財稅法上的法定原則既能保持其合理內(nèi)核，又能與時俱進；既能夠解決經(jīng)濟生活中亟待處理的問題，又能夠符合法治精神的基本要求。

從危機應(yīng)對所采取的各類手段來看，政府在財稅立法權(quán)方面的強勢地位非常突出，這與歷史上政府立法權(quán)過大，以及現(xiàn)實中應(yīng)對危機的需求急迫均有關(guān)聯(lián)。無論是稅收減免的安排，還是稅基、稅率調(diào)整等，各類課稅要素的變動，本來都應(yīng)實施“法律保留”，但由于歷史和現(xiàn)實的雙重因素影響，實踐中往往由國務(wù)院甚至其職能部門直接操作。長此以往，財稅法的有效發(fā)展必受影響。

因此，盡管為應(yīng)對危機而采行的手段具有一定的經(jīng)濟上的合理性，但有些措施是不符合法治精神和法律規(guī)定的，不能將其長期化、固定化。只有從根本上解決立法體制的問題，明確界定和配置相關(guān)主體的立法權(quán)，并確保依法行使，才能更好地推進財稅法自身的發(fā)展。

（二）權(quán)力行使問題

在應(yīng)對危機過程中所采行的各種財稅手段，涉及多種權(quán)力的行使，其中較為重要的有預(yù)算支出權(quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)、稅基稅率調(diào)整權(quán)、稅收優(yōu)惠決定權(quán)、國債發(fā)行權(quán)、采購調(diào)控權(quán)、轉(zhuǎn)移支付權(quán)，等等。上述權(quán)力的配置，在立法上已有基本規(guī)定，但在具體行使時，卻可能存在越權(quán)、濫用權(quán)力等問題，導(dǎo)致某些主體的權(quán)力行使不充分、不完整、不及時，并因而產(chǎn)生許多負面影響。

例如，在上述的4萬億投資計劃中，中央政府要增加支出1.18萬億，由此使原來收支較為平衡的預(yù)算失衡，導(dǎo)致中央預(yù)算的赤字大增，從而涉及巨額預(yù)算調(diào)整。由于4萬億的投資計劃如此巨大，且涉及兩年共計1.18萬億的預(yù)算調(diào)整，因而無論是從重大投資計劃的角度，還是從預(yù)算調(diào)整的角度，都應(yīng)由全國人大常委會依據(jù)其預(yù)算調(diào)整審批權(quán)進行審批。但實際情況卻是此次投資計劃的出臺和預(yù)算調(diào)整，僅由國務(wù)院常務(wù)會議作出決定，并未經(jīng)過全國人大常委會審批，其在權(quán)力行使上的問題是顯見的。這也是4萬億投資計劃推出不久，即在法律上廣受詬病的重要原因。其實，如果全國人大常委會能夠及時、充分地行使預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)，則可使如此重要的危機應(yīng)對措施在形式上具有合法性，并由此得到更好的遵從。

4萬億的投資計劃，同國債發(fā)行權(quán)的行使也有密切關(guān)聯(lián)，畢竟在因擴大預(yù)算支出而使赤字大增的情況下，國債必然會成為彌補赤字的至為重要的手段。如前所述，早在2007年，我國就決定發(fā)行1.55萬億特別國債，因發(fā)行規(guī)模大且跨越數(shù)年，當(dāng)時全國人大常委會曾專門予以審批，[12]從而至少在形式上符合國債發(fā)行審批權(quán)的行使要求。通常，依據(jù)國債法定原則，為了更好地體現(xiàn)監(jiān)督，所有的國債發(fā)行，無論是否是用于應(yīng)對危機，都應(yīng)由國家立法機關(guān)行使其國債發(fā)行的審批權(quán)，政府部門不得越權(quán)自行批準(zhǔn)，否則即違背憲政的基本精神。

4萬億的投資計劃，與采購調(diào)控權(quán)也密切相關(guān)。國家制定巨額投資計劃，就是為了拉動內(nèi)需，調(diào)整結(jié)構(gòu)，恢復(fù)經(jīng)濟，而投資計劃的重要實現(xiàn)形式則是政府采購。由于政府采購向哪些領(lǐng)域傾斜，以及國貨是否享有優(yōu)先購買權(quán)等，會影響不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同國家的產(chǎn)品銷售以及經(jīng)濟復(fù)蘇，因此，采購調(diào)控權(quán)同樣非常重要。

4萬億的投資計劃，只是我國應(yīng)對危機的一類手段，其中涉及的諸多財稅法問題，特別是權(quán)力行使問題，確實值得深思。例如，對于上述的預(yù)算調(diào)整審批權(quán)，我國《憲法》和《預(yù)算法》的規(guī)定非常明確，但卻存在權(quán)力主體行權(quán)落空或行權(quán)不到位的問題。又如，國債的發(fā)行審批權(quán)同樣應(yīng)由立法機關(guān)來行使，并且在歷史上已由其行使，但在應(yīng)對危機時似乎行權(quán)不暢。至于上述的采購調(diào)控權(quán)，則在總體上尚未完全將其作為相對獨立的權(quán)力來對待，因而還缺少宏觀或整體上的行權(quán)機制。而這些不足，無論是對于整體的危機應(yīng)對，還是對于經(jīng)濟的有效發(fā)展，最終都會產(chǎn)生負面影響。

此外，我國為應(yīng)對危機而采取的諸多稅收措施，包括所謂的結(jié)構(gòu)性減稅、增值稅轉(zhuǎn)型、消費稅調(diào)整、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃中的稅收安排等，涉及稅收優(yōu)惠決定權(quán)、稅基確定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)等財稅法上的重要權(quán)力。對于上述權(quán)力的行使，稅法已有基本規(guī)定，但在具體行使上仍存在一些問題。如前所述，目前這些權(quán)力主要由國務(wù)院及其職能部門行使，盡管便于及時應(yīng)對經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，但與法治精神的要求則相距甚遠。此外，由于經(jīng)濟危機使稅收減收因素增加，而稅收增收需求加大，因此，依法征管的問題會日益突出，對稅收征管權(quán)的行使必須做出應(yīng)有的限定。

上述各類財稅法上的權(quán)力，作為法定職權(quán)，各類有權(quán)主體必須積極行使，既不能放棄，也不能超越，或濫用。只有各司其職，各依其軌，既有監(jiān)督，又有協(xié)調(diào)，依法行權(quán)，才能實現(xiàn)財稅法制的基本目標(biāo)。

（三）透明度問題

透明度直接影響相關(guān)主體的信息權(quán)。財稅透明度直接關(guān)涉公民權(quán)利、納稅人權(quán)利。財稅立法與執(zhí)法的透明度，因其與相關(guān)主體的基本權(quán)利直接相關(guān)，歷來備受矚目。無論是正常狀態(tài)，還是危機時分，都必須保持財稅領(lǐng)域基本的透明度。[13]

從現(xiàn)實情況看，我國財稅立法的透明度迫切需要進一步提高。財稅立法畢竟關(guān)系到國民的基本財產(chǎn)權(quán)，直接影響國家利益、社會公益和私人利益，因而不可不慎。在一定意義上說，財稅立法要體現(xiàn)國家與國民之間的利益協(xié)調(diào)與平衡，如果把財稅立法視為國家與國民之間的一種廣義上的“協(xié)議”，則由于此類“協(xié)議”影響至為深遠，因而必須透明，尤其應(yīng)讓公眾知道某種財稅立法為什么要出臺，立法背景是什么；同時，財稅立法的基本內(nèi)容要通過廣泛征求意見，充分協(xié)調(diào)各方利益訴求，才能使財稅立法更好地體現(xiàn)民眾的意志和國家的意志，才更加具有執(zhí)行力和可操作性。

在應(yīng)對危機的過程中，我國對財稅立法的透明度亦時有關(guān)注。例如，在進行成品油的“費改稅”的過程中，曾廣泛征求社會各界的意見，至少在形式上注意了透明度，只不過當(dāng)時征求意見的時間較短，以至于有人認(rèn)為過于“形式主義”。但類似的“形式主義”的立法參與卻并不普遍。例如，非常重要的增值稅、消費稅、營業(yè)稅三大稅收暫行條例的修訂，就沒有廣泛征求意見。其他稅收立法領(lǐng)域的“神秘主義”亦屢見不鮮。

上述財稅立法透明度較弱的問題，會在很大程度上影響財稅執(zhí)法，使執(zhí)法的依據(jù)和效果令人質(zhì)疑。與此同時，財稅執(zhí)法方面的透明度問題，也非常值得關(guān)注。如轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額、方向、績效等執(zhí)行中的不透明問題，因危機而在稅收征管領(lǐng)域征收“過頭稅”的問題，等等，都已引起關(guān)注。至于各級預(yù)算支出的透明度不夠等“老問題”，仍未完全解決[14]。如果能夠增強財稅執(zhí)法的透明度，加大各個方面的監(jiān)督力度，則財稅執(zhí)法方面的許多問題，將會得到更好的解決。

我國目前已實施《政府信息公開條例》，對于增進立法和執(zhí)法的透明度有一定的促進作用。依據(jù)該《條例》，有關(guān)財稅方面的許多信息，都應(yīng)依法公開，[15]這無疑有助于推進財稅法制建設(shè)的進一步完善。

（四）程序保障問題

無論是立法分權(quán)還是權(quán)力行使，無論是財稅透明度的提高還是公眾參與域的擴大，都離不開程序保障。財稅法的重要性和現(xiàn)代性，要求把實體法規(guī)范與程序法規(guī)范“熔于一爐”，因此，在財稅立法中會涉及大量的程序法規(guī)范。盡管如此，程序保障問題仍然較為突出。

例如，在發(fā)生經(jīng)濟危機等緊急狀態(tài)下，應(yīng)該有政府進行財稅調(diào)控的應(yīng)急程序，包括在什么情況下，由哪個主體啟動應(yīng)急程序，由哪個主體提出應(yīng)急預(yù)算支出方案，由哪個主體審批，由哪個主體執(zhí)行，由哪個主體監(jiān)督，等等；具體的應(yīng)急委員會如何組成，如何討論，如何決策，都需要有程序保障。上述的4萬億投資計劃的出臺，也涉及程序保障問題[16]。如果4萬億投資的程序持續(xù)不清，就會導(dǎo)致“跑部錢進”之風(fēng)愈演愈烈，從而嚴(yán)重影響資金的使用效益。

此外，各類主體的財稅調(diào)控權(quán)的行使，也都需要程序保障。無論是國債的發(fā)行調(diào)控，還是稅基、稅率的調(diào)整；無論是稅收優(yōu)惠的確定，還是轉(zhuǎn)移支付的施行，等等，須臾也離不開程序保障。但上述宏觀調(diào)控行為的實施，尚缺少公開、細致的程序安排，因而不可能做到全面的依法調(diào)控。在人治因素較多的情況下，財稅法治自然難以全面實現(xiàn)。

上述的程序保障，直接影響財稅立法和財稅執(zhí)法，影響各類財稅調(diào)控權(quán)的行使，并進而影響財稅透明度。如果財稅法制建設(shè)的各個環(huán)節(jié)都能夠按照公開、細致的程序展開，則自然會提高財稅透明度；同時，由于財稅透明度直接關(guān)涉公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等重要權(quán)利，因此，為了保障公眾的各類憲法性權(quán)利，以及財稅法上的權(quán)利，必須在程序保障上作出相應(yīng)安排。

可見，程序保障對于更好地進行財稅立法和執(zhí)法，對于各類主體有效行使各類財稅調(diào)控權(quán)，對于提高財稅透明度，對于保障公眾的各類相關(guān)權(quán)利，都至為重要。唯有切實提高程序保障水平，才能更好地推進財稅法的有效發(fā)展。

（五）法律意識與法治觀念問題

隨著國家法制建設(shè)的日益完善，社會公眾的法律意識和法治觀念也在不斷提高和增強，這無疑是重要進步。但與此同時，還要結(jié)合應(yīng)對危機過程中存在的問題，審視目前在法律意識和法治觀念方面存在的不足。

例如，在各類財稅調(diào)控權(quán)的行使過程中，不僅要求社會公眾有較強的法律意識，還尤其要求行使調(diào)控權(quán)的國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員有較強的法律意識。正確的法律意識對于形成法治觀念非常重要。能否真正地依法辦事，能否把一切調(diào)控行為納入法制的軌道，對于實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)無疑非常重要。如果能夠把部門利益、地區(qū)利益與國家全局的整體利益統(tǒng)一起來，如果能夠在行使各類財稅調(diào)控權(quán)的時候，注意均衡保護各類主體的權(quán)益，則財稅法調(diào)整的整體效果會更好。

總之，上述財稅法制建設(shè)方面的諸多問題，在未發(fā)生危機時也存在，只不過有些問題在危機應(yīng)對的過程中體現(xiàn)得更為突出。只要針對上述問題的成因，不斷完善財稅立法體制，解決好各類財稅調(diào)控權(quán)的配置和行使問題，不斷增強財稅透明度，并加強程序保障，提高法律意識和增強法治觀念，就會大大有助于解決財稅法發(fā)展中的問題，避免發(fā)生法律危機，就能夠通過加強財稅法制建設(shè)，促進財稅法的有效發(fā)展。

四、推進財稅法的有效發(fā)展

財稅法的“有效發(fā)展”，是一個值得關(guān)注的重要命題。[17]財稅法作為一國法律體系中的重要法律部門，如何發(fā)展，如何有效地發(fā)展，對于整體的法制建設(shè)，對于相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究，都有重要意義。為此，前面已經(jīng)結(jié)合應(yīng)對危機所采取的財稅手段，探討了影響財稅法有效發(fā)展的具體問題，下面有必要結(jié)合前述問題，對“有效發(fā)展”作進一步提煉，明確“有效發(fā)展”的內(nèi)在要求和重要價值，從而更好地推進財稅法的有效發(fā)展。

在“有效發(fā)展”方面，所謂“有效”，一方面強調(diào)財稅法必須符合規(guī)律、符合民意、符合法治精神，從而使其合法有效；另一方面，也強調(diào)財稅法的發(fā)展必須關(guān)注財稅法的整體，考慮財稅法系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，重視財稅法自身的可持續(xù)，從而使其發(fā)展更有效率，也更有效益。

在“有效發(fā)展”方面，所謂“發(fā)展”，強調(diào)的不僅是數(shù)量的增長，更是質(zhì)量的提高。因此，財稅立法并非越多越好，而是應(yīng)著力解決前述各類問題，包括：第一，立法體制要協(xié)調(diào)。立法權(quán)的分配要協(xié)調(diào)好，各級各類立法主體依法行使各自的立法權(quán)，有助于財稅法體系的內(nèi)在和諧統(tǒng)一。第二，各類權(quán)力配置要和諧、得當(dāng)。只有各類權(quán)力，尤其是各類財稅調(diào)控權(quán)配置得當(dāng)，相關(guān)主體充分、及時、完整地行使權(quán)力，才能有效地實現(xiàn)財稅法的目標(biāo)。第三，要增強財稅法的透明度。透明度體現(xiàn)的是相關(guān)主體之間的溝通，財稅法制系統(tǒng)只有能夠有效地輸出、反饋，并加強系統(tǒng)輸入，才可能持續(xù)地運轉(zhuǎn)。第四，要加強程序保障。沒有程序保障，財稅法的制定和實施就會出現(xiàn)失序和失范；同時，在程序保障之下，財稅法的運行會更有效率，也更有效益。第五，要提高法律意識，增強法治觀念。法律意識和法治觀念對上述各類問題的解決都非常重要，直接影響著財稅法的有效發(fā)展。依據(jù)“有效發(fā)展”的上述內(nèi)在要求，可以分析財稅法制建設(shè)諸多方面的得失。例如，近些年來，國務(wù)院及其職能部門制定了大量的財稅法規(guī)、規(guī)章，同時，在其他法律中亦隱含大量的財稅法規(guī)范，財稅立法的總體數(shù)量不可謂不多。但是，單純的立法數(shù)量并不必然意味著財稅法的發(fā)展，更不意味著財稅法的有效發(fā)展。因為這些立法的系統(tǒng)性還不夠，財稅法系統(tǒng)所應(yīng)有的結(jié)構(gòu)、層級、功能、協(xié)調(diào)性等方面還存在很多不足，高層次的立法還不多，有些重要的立法甚至尚付闕如；不同層級以及相同層級立法之間的協(xié)調(diào)性還不夠，立法上的交叉、重疊、抵牾、沖突等還時有發(fā)生，財稅法系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮尚存很大空間。上述問題的存在，表明財稅法的有效發(fā)展尚需進一步推進。

推進財稅法的有效發(fā)展，在經(jīng)濟、法律等各個領(lǐng)域都具有重要價值。一方面，財稅法的有效發(fā)展，有助于促進經(jīng)濟的有效發(fā)展，特別是大量財稅調(diào)控措施的依法推出。各類財稅調(diào)控權(quán)的有效行使，都有助于防范和化解經(jīng)濟危機，并且，在應(yīng)對經(jīng)濟危機（特別是金融危機和財政危機）的過程中，財稅法自身也能夠得到進一步的發(fā)展。另一方面，財稅法自身的有效發(fā)展，推動了財稅法制的健全和完善，使財稅法的運行更加符合法治的基本精神，從而有助于解決財稅法發(fā)展中可能產(chǎn)生的各類突出問題，化解可能產(chǎn)生的各類危機，進而對于整體的法制完善，對于有效實現(xiàn)法治，同樣具有重要價值。

要推進財稅法的有效發(fā)展，應(yīng)解決好量與質(zhì)、形與神等諸多方面的關(guān)系問題。在量與質(zhì)的關(guān)系方面，不能單純重視立法數(shù)量，尤其應(yīng)注意提高立法質(zhì)量；在形與神的關(guān)系方面，不僅要使許多財稅立法具備一般的法律外觀，還尤其要使其在實質(zhì)上體現(xiàn)憲政的精神、法治的精神，確保財稅法是合法有效的。因為違反憲政精神、法治精神的惡法，數(shù)量越多，危害越大。

要推進財稅法的有效發(fā)展，不斷提高財稅法的立法質(zhì)量和執(zhí)法水平，還應(yīng)當(dāng)注意“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”，[18]從財稅法整體的角度考慮其發(fā)展。只有基于財稅法系統(tǒng)的整體，才能更好地考慮協(xié)調(diào)的問題，做到主要法律齊備，各類立法配套，相互之間互補而不沖突，且能形成整體合力。同時，只有體現(xiàn)法治精神，反映民眾訴求，體現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律，財稅法才是可持續(xù)的，才能得到有效發(fā)展。

五、財稅法的有效發(fā)展與財稅法研究的深化

如前所述，只有不斷地防范和化解經(jīng)濟危機，才能更好地促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與有效發(fā)展，而在應(yīng)對經(jīng)濟危機過程中所采取的各類財稅手段，都需要財稅法的保障。事實上，財稅法的有效發(fā)展，財稅法治水平的提高，非常有助于防范和化解經(jīng)濟危機，也有助于財稅法研究的進一步深化。同時，財稅法研究的深化，會進一步促進財稅法的有效發(fā)展，并更好地防范和化解經(jīng)濟危機。

前述在應(yīng)對危機過程中所顯現(xiàn)出的財稅法制建設(shè)方面的諸多問題，都需要學(xué)界進一步深入探討，這對于財稅法研究的深化非常重要，其中涉及的如下幾類財稅法理論，尤其需要進一步深入研究：

（一）風(fēng)險防控理論

從風(fēng)險防控的角度說，財稅法是重要的風(fēng)險防控法。財稅法之所以能夠防范和控制經(jīng)濟社會運行過程中的風(fēng)險，是因為財稅法具有特定的功能。由于分配收入、配置資源（或宏觀調(diào)控）、保障穩(wěn)定，是財政或稅收的基本功能，而財稅法則能夠通過保障收入的有效分配，使國家、企業(yè)、個人等各類主體各得其所，來保障經(jīng)濟公平和社會公平；通過保障資源的有效配置以及有效的宏觀調(diào)控，來促進經(jīng)濟和社會的良性運行；通過兼顧公平與效率，保障基本人權(quán)，促進企業(yè)等各類主體的發(fā)展，來增進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展，從而在一定程度上防范和化解經(jīng)濟風(fēng)險和社會風(fēng)險等諸多風(fēng)險，因此，財稅法是重要的風(fēng)險防控法。

不僅整體上的財稅法對于經(jīng)濟運行過程中的相關(guān)風(fēng)險具有防控功能，而且，具體的財稅法制度也能夠防控具體的財稅風(fēng)險。通常，財稅風(fēng)險包括預(yù)算風(fēng)險、稅收風(fēng)險、國債風(fēng)險、采購風(fēng)險、轉(zhuǎn)支風(fēng)險等，這些風(fēng)險都需要通過財稅法上的相關(guān)具體制度來加以防控。

其實，如同私人經(jīng)濟主體一樣，國家作為公共經(jīng)濟的主體，也需要防范風(fēng)險和危機。財政法上的財政風(fēng)險，與預(yù)算支出過大、債務(wù)負擔(dān)過重、稅負過重或稅收不足等有直接關(guān)聯(lián)，因此，有效地解決赤字規(guī)模過大、債務(wù)依存度過高的問題，有效解決稅負不公以及由此產(chǎn)生的征收不可持續(xù)等問題，是非常重要的。在制度建設(shè)上，尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注收支平衡，特別是轉(zhuǎn)移支付和政府采購規(guī)模，以及征稅和發(fā)債規(guī)模等問題，通過優(yōu)化稅法、國債法、收費法等制度設(shè)計，確保形成良性的“取予關(guān)系”。

基于上述理論認(rèn)識和現(xiàn)實需要，在未來的財稅立法中，結(jié)合《預(yù)算法》的修訂和《國債法》的制定，結(jié)合多部稅收法律的出臺，需要進一步強化預(yù)算平衡與預(yù)算調(diào)整、赤字與債務(wù)規(guī)模控制等制度，使預(yù)算的編審與執(zhí)行，以及國債的發(fā)行與回收等制度安排更加規(guī)范；此外，由于課稅努力與稅負公平影響著國家的征收和國民的遵從及其引致的稅收風(fēng)險，因而需要進一步關(guān)注稅法制度的合理性與合法性，關(guān)注稅法上的可稅性理論。

（二）信息披露理論

眾所周知，當(dāng)今的風(fēng)險社會在很大程度上與信息的不充分、不確定直接相關(guān)。為了解決信息的不確定所帶來的風(fēng)險，在許多法律領(lǐng)域都需要確立信息披露制度，以保護各類主體的知情權(quán)，如納稅人的知情權(quán)、投資者的知情權(quán)、消費者的知情權(quán)，以及管理者的知情權(quán)，等等。加強信息披露，對于防范、化解各類風(fēng)險和危機具有重要作用。因此，無論是研究危機的應(yīng)對，還是研究財稅法的發(fā)展問題，都應(yīng)關(guān)注信息披露理論。[19]

財稅法上的信息披露，包括國家向國民的信息公開，也包括國民向國家的信息報告，其核心是國家或國民的知情權(quán)問題。通常，人們更加重視的是國民的知情權(quán)。例如，在預(yù)算法領(lǐng)域的預(yù)算知情權(quán)問題，一直引人注目，對此前已述及；此外，在納稅人權(quán)利方面，通常也把納稅人的知情權(quán)作為一項重要權(quán)利。[20]至于在國債的發(fā)行、使用方面，以及轉(zhuǎn)移支付、政府采購、政府收費等方面的知情權(quán)，同樣非常值得重視。

除上述國民的知情權(quán)以外，為了加強管理，國家也需要獲取相關(guān)信息，因此，在許多制度中，對國家的知情權(quán)也有大量規(guī)定，尤其要求企業(yè)、個人等主體應(yīng)當(dāng)對其經(jīng)濟活動、收益情況以及其他相關(guān)情況進行申報、報告，從而使國家可以在征稅、收費、發(fā)債等方面做出判斷，同時，也可以在財政支出方面做出安排。

需要注意的是，對國民的知情權(quán)一般是從權(quán)利的角度加以規(guī)定的，而對國家的知情權(quán)，在許多情況下是從國民信息義務(wù)的角度來加以規(guī)定的。例如，我國現(xiàn)行稅法規(guī)定的納稅人的知情權(quán)，主要是了解國家稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及與納稅程序有關(guān)的情況的權(quán)利，具體包括辦理稅收事項的時間、方式、步驟以及需要提交的資料，應(yīng)納稅額核定及其他稅務(wù)行政處理決定的法律依據(jù)、事實依據(jù)和計算方法，發(fā)生爭議時可以采取的法律救濟途徑及需要滿足的條件，等等。

與上述知情權(quán)相對應(yīng)，現(xiàn)行稅法制度還規(guī)定了納稅人的信息義務(wù)，包括及時提供信息的義務(wù)，即納稅人除了通過稅務(wù)登記和納稅申報提供與納稅有關(guān)的信息外，還應(yīng)及時提供其他信息，如經(jīng)營情況變化、遭受各種災(zāi)害等特殊信息。此外，納稅人還有報告其他涉稅信息的義務(wù)，包括與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移定價信息的報告義務(wù)，對抵押權(quán)人、質(zhì)權(quán)人的欠稅情況說明義務(wù)，企業(yè)合并、分立的報告義務(wù)，全部賬號的報告義務(wù)，處分大額財產(chǎn)的報告義務(wù)，等等。

無論是哪類主體的知情權(quán)，都需經(jīng)由充分的信息披露才能實現(xiàn)。為此，需要對財稅法上的信息披露實體制度和程序制度加強研究，并提煉出較為系統(tǒng)的信息披露理論。

（三）情勢變更理論

金融危機或經(jīng)濟危機帶來了重大的情勢變更，它不僅嚴(yán)重影響私人契約的履行，也會使原來形式上收支平衡的預(yù)算發(fā)生失衡，從而影響國家預(yù)算的實施。因此，我們不僅要關(guān)注情勢變更的法理在私法領(lǐng)域的運用，同樣也要考慮其在財稅法等公法領(lǐng)域的運用，并提煉財稅法領(lǐng)域的情勢變更理論。

情勢變更所帶來的財稅法問題是多方面的，如預(yù)算調(diào)整問題、預(yù)算支出優(yōu)先權(quán)的變化問題、稅收制度的微調(diào)應(yīng)對問題、特別國債的發(fā)行問題、財稅程序法的完善問題，等等。這些問題涉及財稅法的許多重要領(lǐng)域，是財稅法制度建設(shè)的重要內(nèi)容，需要進行深入研究。

研究財稅法領(lǐng)域的情勢變更理論和制度問題，要考慮情勢的重大性、變更的不可預(yù)見性、整體的情勢變更的廣泛性等諸多因素，并基于財稅法所具有的實體法和程序法緊密相關(guān)的自足性，提出情勢變更的構(gòu)成要件，分析財稅事項變更的程序、權(quán)義調(diào)整、責(zé)任分擔(dān)等問題，以進一步豐富財稅法理論。

（四）財稅調(diào)控理論

在危機應(yīng)對和財稅法的發(fā)展過程中，財稅調(diào)控?zé)o疑是非常重要的問題。但從總體上說，從財稅法的角度所進行的財稅調(diào)控理論和制度的研究都還很不夠。如果僅是從憲法、行政法等視角來研究財稅法，則不利于財稅調(diào)控理論的提煉；如果基于經(jīng)濟法、社會法等現(xiàn)代法的視角，則有助于財稅調(diào)控理論的研究。無論從各國的制度實踐，還是從財稅法理論拓展的角度，都需要進一步加強對財稅調(diào)控理論的研究。

六、結(jié)論

本文著重對危機應(yīng)對過程中所采用的各類財稅手段進行了解析，并針對這些財稅手段的法律保障，提出了我國在財稅法制建設(shè)方面應(yīng)予關(guān)注的五類重要問題。這些問題若不能有效解決，就會影響財稅法的有效發(fā)展，甚至?xí)l(fā)財稅法的危機，因此，必須高度重視并著力解決。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在危機應(yīng)對的過程中，財稅手段確實具有特別重要的作用，但其作用的發(fā)揮，離不開財稅法的有力保障。為此，必須解決好立法體制問題、權(quán)力行使問題、透明度問題、程序保障問題，以及法律意識和法治觀念問題，不斷提升財稅法制度的合理性與合法性，這樣，才能推進財稅法的有效發(fā)展，解決好經(jīng)濟、社會、政治、法律等領(lǐng)域的相關(guān)問題，防范和化解可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的各類危機。

財稅法的有效發(fā)展作為一個重要的命題，需要學(xué)界和實務(wù)界深入研究。危機應(yīng)對與財稅法的有效發(fā)展之間存在著密切關(guān)聯(lián)：一方面，危機應(yīng)對為財稅法的有效發(fā)展提供了重要契機，有助于人們進一步明確何謂有效發(fā)展，為什么要有效發(fā)展，以及如何有效發(fā)展等問題；另一方面，財稅法的有效發(fā)展，客觀上為經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的有效發(fā)展提供了重要的法律保障，有助于防范和化解經(jīng)濟危機、社會危機等各類危機，對于解決財稅法發(fā)展中的問題，以及可能發(fā)生的法律危機，尤其具有直接而重要的作用。

無論是危機應(yīng)對，還是財稅法的有效發(fā)展，都有助于推動財稅法理論的深化；同時，財稅法理論研究的深入發(fā)展，又會進一步推動財稅法的法治化水平，促進財稅法的有效發(fā)展，并進一步推進經(jīng)濟與社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有助于防范和化解風(fēng)險和危機。從危機應(yīng)對、財稅法有效發(fā)展及其與財稅法理論研究的關(guān)聯(lián)來看，在財稅法理論研究方面，應(yīng)當(dāng)進一步加強風(fēng)險防控理論、信息披露理論、情事變更理論和財稅調(diào)控理論的研究，這對于推進財稅法理論的整體發(fā)展意義甚巨?？傊?，通過應(yīng)對經(jīng)濟危機的財稅手段及其法律問題的解析，有助于更加清晰地認(rèn)識加強財稅法治、推進財稅法的有效發(fā)展，從而促進經(jīng)濟與社會良性運行之必要；同時，危機應(yīng)對與財稅法的有效發(fā)展，也對財稅法理論研究的深化提出了要求并指明了方向。財稅法學(xué)界應(yīng)當(dāng)以此為契機，更加重視財稅法的理論創(chuàng)新，不斷提高財稅法理論的解釋力和指導(dǎo)力，這也是新時期財稅法學(xué)研究的重要使命和必由之路。

注釋:

[1]危機畢竟只是一個階段性的問題，因此，危機應(yīng)對必須立足長遠，不能僅為了解決危機的問題，而忽視經(jīng)濟的長期的、協(xié)調(diào)的、持續(xù)的、有效的發(fā)展；應(yīng)當(dāng)以危機為契機，進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，這已成為人們的普遍共識。

[2]2008年9月18日，財政部、國家稅務(wù)總局宣布，從次日起，調(diào)整證券（股票）交易印花稅征收方式，將現(xiàn)行的對買賣、繼承、贈與所書立的A股、B股股權(quán)轉(zhuǎn)讓書據(jù)按千分之一的稅率對雙方當(dāng)事人征收證券（股票）交易印花稅，調(diào)整為單邊征稅，對受讓方不再征稅。

[3]2008年10月21日，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于提高部分商品出口退稅率的通知》，適當(dāng)提高紡織品、服裝、玩具等3486項商品的出口退稅率，約占海關(guān)稅則中全部商品總數(shù)的25.8%。

[4]2008年12月5日，國家發(fā)改委、財政部、交通運輸部和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《成品油價稅費改革方案（征求意見稿）》。該方案明確，原來征收的公路養(yǎng)路費等六項收費改為征收成品油消費稅。成品油價稅費改革已自2009年1月1日起實施。[5]國務(wù)院公布，自2008年10月9日起，對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。

[6]特別是在1998年因金融危機和洪澇災(zāi)害而使赤字大增的情況下，我國開始大量增發(fā)國債，用以應(yīng)對經(jīng)濟波動，拉動內(nèi)需。

[7]由于經(jīng)濟危機等諸多因素，我國在2009財年安排的赤字達到空前的9500億