“新常態(tài)”下的自然資源資產(chǎn)離任審計難點(diǎn)與對策（一）

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核心提示。自然資源資產(chǎn)離任審計對象是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括從事自然資源生產(chǎn)加工企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計。這是中央為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出的重大制度安排，也是對審計工作提出的新要求。近期《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計，對自然資源資產(chǎn)離任審計作出了進(jìn)一步部署和要求?！稕Q定》出臺以來，審計署和地方各級審計機(jī)關(guān)對自然資源資產(chǎn)離任審計積極開展試點(diǎn)和探索，但各方認(rèn)識尚不一致，審計的目標(biāo)、對象、內(nèi)容、方式等還不明確，一些工作機(jī)制還不夠規(guī)范，應(yīng)盡快按照《決定》和《意見》的要求，制定制度對相關(guān)問題進(jìn)行明確。本文擬就制度設(shè)計中的重點(diǎn)問題提出建議。

目標(biāo)是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任，建設(shè)社會主義生態(tài)文明

《決定》在生態(tài)文明建設(shè)部分按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成、改革方向和重點(diǎn)任務(wù)?！昂蠊麌?yán)懲”制度體系又針對領(lǐng)導(dǎo)干部建立“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，而自然資源資產(chǎn)離任審計是這一制度中的一項安排?！兑庖姟丰槍Ξ?dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中的突出問題，系統(tǒng)提出了當(dāng)前和今后一個時期生態(tài)文明建設(shè)的一系列安排和部署，將自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計作為健全政績考核制度的一項重要安排再次明確。所以，從制度設(shè)計來看，通過開展自然資源資產(chǎn)離任審計，揭示領(lǐng)導(dǎo)干部在履行資源管理和環(huán)境保護(hù)職責(zé)過程中不守法、不守規(guī)、不守紀(jì)、不盡責(zé)的重大問題，并向有關(guān)部門提出責(zé)任追究的建議，其目標(biāo)是促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和發(fā)展觀，正確履行資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)。

對象是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括從事自然資源生產(chǎn)加工企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人

從自然資源資產(chǎn)離任審計提出的背景及要解決的問題看，審計的領(lǐng)導(dǎo)干部主要是黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人，還包括從事自然資源資產(chǎn)生產(chǎn)、加工的國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人。

地方各級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有加強(qiáng)自然資源管理和環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》《地方人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定，黨委和黨的地方各級委員會是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，地方政府負(fù)有本地區(qū)環(huán)境和資源保護(hù)的職責(zé)。黨的十八大明確將生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”的戰(zhàn)略總布局，黨的十八屆三中全會又提出要推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，各級黨委、政府作為區(qū)域發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，負(fù)有加強(qiáng)自然資源管理和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

自然資源資產(chǎn)離任審計對象主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。我國生態(tài)環(huán)境問題與不全面、不科學(xué)的政績觀及其干部任用體制有極大關(guān)系，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了任期的經(jīng)濟(jì)增長，不顧資源環(huán)境狀況盲目開發(fā)，盡管在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高增長，但造成了生態(tài)環(huán)境損害甚至不可逆的系統(tǒng)性破壞。高速的經(jīng)濟(jì)增長，使領(lǐng)導(dǎo)干部的工作得到認(rèn)可，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)職務(wù)上的升遷，但是對盲目、錯誤決策造成的環(huán)境破壞，卻沒有人承擔(dān)責(zé)任。這是實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計的大背景。為了解決這個問題，通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對一個地區(qū)的水資源、環(huán)境狀況、林地、開發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行綜合評價，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，對自然資源進(jìn)行審計，若經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但生態(tài)環(huán)境損害很大，就要對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究。可見，自然資源資產(chǎn)離任審計是要解決地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的發(fā)展觀，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部在面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)雙重目標(biāo)的情況下，正確行使資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

從事自然資源資產(chǎn)生產(chǎn)、加工的國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人，也同時肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重責(zé)任。如，2021年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國有林場改革方案》中提出對國有林場場長實(shí)行國有林場森林資源離任審計。

內(nèi)容不僅僅是自然資源管理情況，還包括環(huán)境保護(hù)和污染防治等情況

自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任的界定2021年，黨的十六屆三中全會提出“建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度”，黨的文件中首次提到對自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管，但對自然資源資產(chǎn)并沒有明確界定。目前較為普遍的認(rèn)識是，自然資源資產(chǎn)主要包括土地資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)和水資源資產(chǎn)。由于資產(chǎn)會涉及數(shù)量的界定，最終自然資源資產(chǎn)的界定應(yīng)以納入國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的口徑為標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任，主要是國家法律、法規(guī)中對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)和職權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容自然資源資產(chǎn)離任審計應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的存量變化情況和重要環(huán)境指標(biāo)變化情況。主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期前和離任時自然資源資產(chǎn)的規(guī)模和環(huán)境指標(biāo)的變化情況進(jìn)行對比。

自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、政策措施執(zhí)行情況。檢查地方在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃情況，執(zhí)行相關(guān)資源管理和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，以及黨中央、國務(wù)院重大政策和決策部署情況及效果。

資源環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成情況。檢查上級黨委、政府對下級黨委、政府確定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的完成情況。包括耕地保護(hù)和最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)，節(jié)能減排、礦產(chǎn)資源開采保護(hù)、森林資源保護(hù)約束性指標(biāo)等。

重大資源開發(fā)、利用、處置的合規(guī)性和效益性情況。檢查被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源開發(fā)、利用、處置事項的審批、管理等情況。

涉及資源和環(huán)境保護(hù)重要資金的征收、管理、分配和使用情況。檢查本地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理和使用相關(guān)財政收支的真實(shí)、合法和效益情況。

自然資源資產(chǎn)離任審計中關(guān)于責(zé)任的界定自然資源資產(chǎn)離任審計不同于一般專項資金或項目的審計，很重要的一點(diǎn)是要界定領(lǐng)導(dǎo)干部所要承擔(dān)的責(zé)任。在自然資源環(huán)境方面，某個區(qū)域資源變化和環(huán)境改變，可能是現(xiàn)階段問題引發(fā)的結(jié)果，也可能是歷史上遺留問題的延續(xù)；可能是區(qū)域自身發(fā)展的問題，也會有周邊區(qū)域以及自然環(huán)境等不可影響力量帶來的變化。所以評價時要充分考慮一些相關(guān)的客觀因素。對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，參照領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定方式，按照直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任給予界定。

直接責(zé)任主要包括。明確領(lǐng)導(dǎo)干部作為第一責(zé)任人的目標(biāo)任務(wù)，在責(zé)任期限內(nèi)沒有完成的；直接違反法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和單位內(nèi)部管理規(guī)定的行為；授意、指使、強(qiáng)令、縱容、包庇下屬人員違反法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和單位內(nèi)部管理規(guī)定的行為；未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論而直接決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大事項，造成資源和環(huán)境重大破壞的行為；主持相關(guān)會議討論或者以其他方式研究，但是在多數(shù)人不同意的情況下直接決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大事項，并造成資源和環(huán)境重大破壞的行為。

主管責(zé)任主要包括。除直接責(zé)任外，領(lǐng)導(dǎo)干部對其分管的工作不履行或者不正確履行資源和環(huán)境保護(hù)責(zé)任的行為；主持相關(guān)會議或者以其他方式研究，并且在多數(shù)人同意的情況下決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大事項，由于決策不當(dāng)或者決策失誤造成重大資源和環(huán)境破壞的行為。

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主要包括。除直接責(zé)任和主管責(zé)任外，領(lǐng)導(dǎo)干部對其不履行或者不正確履行資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任的其他行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。產(chǎn)離任審計涉及土地出讓收入等資源開發(fā)利用資金，以及節(jié)能減排、大氣污染防治等專項資金。要順著資金運(yùn)行軌跡摸底數(shù)、找問題，特別要關(guān)注與領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力相聯(lián)系的審批、分配等環(huán)節(jié)。

核好物。自然資源資產(chǎn)離任審計中，自然資源資產(chǎn)就是“物”，其存量變化情況是重要的審計內(nèi)容，“核好物”是審計最基本、最重要的任務(wù)。要充分利用大數(shù)據(jù)，抓好現(xiàn)代技術(shù)與傳統(tǒng)方法的結(jié)合，多渠道收集圖像和數(shù)據(jù)資料，如國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的規(guī)劃、資源開發(fā)利用現(xiàn)狀等資料。在此基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，做好圖斑和數(shù)據(jù)分析比對，準(zhǔn)確高效地發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)。

盯住權(quán)。自然資源資產(chǎn)離任審計，關(guān)鍵是對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約。要在充分梳理領(lǐng)導(dǎo)干部在資源管理和環(huán)境保護(hù)方面權(quán)力的基礎(chǔ)上，沿著其行使權(quán)力的過程，緊緊盯住權(quán)力運(yùn)行，找準(zhǔn)著力點(diǎn)和突破口，深入查處濫用職權(quán)、損害公共利益并借機(jī)謀取私利等重大問題。

自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計都是審計機(jī)關(guān)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，從審計對象、目標(biāo)和內(nèi)容上都具備同步實(shí)施的基礎(chǔ)。從審計對象看，兩者是統(tǒng)一的，都是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部；從審計目標(biāo)上看，兩者是一致的，都是通過審計促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)守法、守規(guī)、守紀(jì)、盡責(zé)，正確履行職責(zé)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國家的各項路線、方針和政策，推動地方經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展；從審計內(nèi)容看，兩者是互補(bǔ)的，一個是資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任，一個是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而在實(shí)際工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部履行兩個責(zé)任都存在共同的聯(lián)系點(diǎn)，那就是重要政策制定、重大投資項目決策、重要資金使用等。從審計機(jī)關(guān)情況看，審計資源是有限的，對一個對象分別進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計會造成低效、重復(fù)審計，兩項審計同步實(shí)施、統(tǒng)一評價，是審計機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)的選擇。

自然資源資產(chǎn)離任審計要為干部考核和問責(zé)服務(wù)對領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計，其成果運(yùn)用上主要是為領(lǐng)導(dǎo)干部用人決策和問責(zé)提供依據(jù)。

為考核評價干部提供依據(jù)。自然資源資產(chǎn)離任審計反映領(lǐng)導(dǎo)干部資源和環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況，提供既量化又直觀的評價信息，豐富了干部考察的內(nèi)容，完善了政績考核的支撐，為上級黨委、政府選人用人提供決策參考。為問責(zé)提供支撐。自然資源資產(chǎn)離任審計作為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制實(shí)施的前提，為責(zé)任追究提供依據(jù)。通過審計促進(jìn)建立健全權(quán)力監(jiān)督制約體系，推動建立健全問責(zé)機(jī)制。

自然資源資產(chǎn)離任審計需要制度間的協(xié)調(diào)配合自然資源資產(chǎn)離任審計是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)諸多改革事項中的一項，其實(shí)施的效果、作用的發(fā)揮需要各項改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。當(dāng)前有以下方面工作需要同步推進(jìn)：

明確并細(xì)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。明確領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)是開展自然資源資產(chǎn)離任審計的重要前提。但是，目前對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在資源管理和環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任規(guī)定得還不夠具體，已有的規(guī)定也分散在不同的制度之中，且各地的規(guī)定也不盡一致，給審計評價帶來困難。建議盡快明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源和環(huán)境保