日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施鄰避事件的發(fā)生機(jī)理與對(duì)策

日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施鄰避事件的發(fā)生機(jī)理與對(duì)策

現(xiàn)在，地理逃避問題已成為中國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)突出問題。垃圾焚燒廠屬于典型的鄰避設(shè)施。本文考察了日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施鄰避案例,并從“受益者”與“受害者”、“機(jī)會(huì)公平”與“結(jié)果公平”兩個(gè)視角對(duì)鄰避事件的發(fā)生機(jī)理及預(yù)防、解決措施進(jìn)行了分析。一、葛城市開發(fā)新設(shè)施的過程日本奈良縣葛城市人口約3.6萬,位于奈良縣中西部,與大阪接壤,由原有的當(dāng)麻町和新莊町于2004年10月合并而成。2004年合并以前,各町均設(shè)有垃圾焚燒處理設(shè)施,當(dāng)麻町的垃圾由位于現(xiàn)在葛城市當(dāng)麻區(qū)的當(dāng)麻清潔中心負(fù)責(zé)處理。合并當(dāng)時(shí),作為合并協(xié)議一部分的《新市建設(shè)計(jì)劃》指出,“將根據(jù)未來產(chǎn)生垃圾的數(shù)量及組成成分設(shè)置垃圾處理設(shè)施,在進(jìn)一步減少二噁英的同時(shí)努力提升垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率”。2006年10月,當(dāng)?shù)卣贫恕陡鸪鞘芯C合計(jì)劃》,進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)內(nèi)容,表示未來將“整合新莊地區(qū)、當(dāng)麻地區(qū)現(xiàn)有各廢棄物處理設(shè)施,提高廢棄物處理效率,縮小現(xiàn)有垃圾焚燒爐規(guī)模”。2006年10月,政府制定了另一份地區(qū)開發(fā)計(jì)劃《葛城市·廣陵町地域循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)地域計(jì)劃》,提出從2013年4月開始,計(jì)劃將與葛城市鄰近的廣陵町垃圾焚燒處理設(shè)施產(chǎn)生的垃圾衍生燃料(即通過對(duì)可燃性垃圾進(jìn)行破碎、分選、干燥、添加藥劑、壓縮成型等處理而制成的燃料)碳化物作為葛城市新垃圾處理設(shè)施的助燃劑使用。相比《葛城市綜合計(jì)劃》中的相關(guān)內(nèi)容,這一開發(fā)計(jì)劃更為具體細(xì)化,也將廣陵町這一葛城市行政范圍之外的地區(qū)牽涉到新設(shè)施建設(shè)中來。但直至此時(shí)出臺(tái)的各項(xiàng)計(jì)劃均未觸及新垃圾處理設(shè)施的選址問題。2008年5月,葛城市與當(dāng)麻區(qū)簽訂協(xié)議,商定當(dāng)麻清潔中心的運(yùn)營(yíng)持續(xù)至2014年3月為止,意味著當(dāng)時(shí)現(xiàn)有清潔中心僅還有6年運(yùn)營(yíng)時(shí)間,但協(xié)議同樣并未明確新的清潔中心是否建在當(dāng)麻區(qū)。直至2009年9月,圍繞新垃圾處理設(shè)施建設(shè)的矛盾才逐漸浮出水面。為推進(jìn)新清潔中心建設(shè)相關(guān)工作,葛城市向當(dāng)麻區(qū)提出需開展測(cè)量和地質(zhì)調(diào)查,當(dāng)麻區(qū)表示同意。2010年4月,葛城市提出請(qǐng)當(dāng)麻區(qū)長(zhǎng)與市役員等就新設(shè)施建設(shè)開展協(xié)商,葛城市隨后在5月舉行了說明會(huì)。9月,當(dāng)麻區(qū)長(zhǎng)向葛城市報(bào)告稱“當(dāng)麻地區(qū)654戶居民中有43戶反對(duì)”。12月,當(dāng)麻區(qū)向葛城市提交請(qǐng)求書,提出包括提高“協(xié)力金”在內(nèi)的13項(xiàng)具體要求,意味著當(dāng)麻區(qū)同意在其行政區(qū)劃內(nèi)建設(shè)新設(shè)施并加速推動(dòng)這一進(jìn)程。這些舉動(dòng)激起了當(dāng)麻區(qū)居民的反對(duì)聲音。2011年1月,當(dāng)麻區(qū)居民成立的“新垃圾焚燒廠建設(shè)反對(duì)同盟”向葛城市市長(zhǎng)提交署名請(qǐng)?jiān)笗?反對(duì)新設(shè)施在區(qū)內(nèi)建設(shè)。但當(dāng)月末,當(dāng)麻區(qū)即與葛城市達(dá)成協(xié)議,并在協(xié)議中納入了提供設(shè)施處理協(xié)力金、補(bǔ)貼當(dāng)麻區(qū)公民館等內(nèi)容。協(xié)議達(dá)成當(dāng)時(shí),代表舊當(dāng)麻地區(qū)的12名協(xié)議委員中有3名委員表示反對(duì),拒絕在該協(xié)議上署名。2011年7月,反對(duì)建設(shè)焚燒設(shè)施的70名居民向葛城市提起訴訟,主張新協(xié)議無效。2012年4月,政府召開關(guān)于都市建設(shè)計(jì)劃的聽證會(huì),會(huì)上8名居民代表公開陳述了相關(guān)意見。2013年,當(dāng)麻區(qū)居民進(jìn)一步要求取消新設(shè)施的建設(shè)許可。二、影響設(shè)施可能會(huì)對(duì)健康產(chǎn)生其他影響當(dāng)麻區(qū)居民對(duì)垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的反對(duì)意見主要集中于以下幾點(diǎn):一是擔(dān)心設(shè)施的環(huán)境與健康影響。聽證會(huì)上,有居民提出,現(xiàn)有當(dāng)麻清潔中心的所在地三面環(huán)山,鄰近國(guó)家公園,排煙不易消散,不適合作為焚燒廠的廠址。該設(shè)施建設(shè)前,當(dāng)?shù)丨h(huán)境良好,位于選址地下游的池塘是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)灌溉水源,魚蝦成群。而清潔中心建成并投入運(yùn)營(yíng)后,池水逐漸變黑并散發(fā)惡臭。此外,居民們?cè)谡?qǐng)?jiān)笗羞€指出設(shè)施可能會(huì)對(duì)健康產(chǎn)生其他看不到的影響,設(shè)施所在地下游的灌溉水源受污染,相連的河川、土壤、動(dòng)植物及農(nóng)作物中有害物質(zhì)長(zhǎng)期不斷累積,這些環(huán)境影響的危害程度難以估算。當(dāng)?shù)鼐用癖硎?本地患有心臟、血管等循環(huán)系統(tǒng)疾病的人數(shù)在不斷增多,希望能就設(shè)施的環(huán)境及健康影響進(jìn)行徹底調(diào)查。二是擔(dān)心焚燒設(shè)施選址固化。居民們認(rèn)為“原有設(shè)施已在此地運(yùn)營(yíng)超過30年,此次新建設(shè)施另選新址,由葛城市全體居民一同分擔(dān)難道不是民主的做法嗎?”“新設(shè)施運(yùn)營(yíng)年限并未確定,令人感到不安”。三是質(zhì)疑決策過程不透明。居民們提出,2011年1月簽訂的協(xié)議書看上去已經(jīng)取得了當(dāng)?shù)鼐用竦耐?但實(shí)際上這份協(xié)議只是當(dāng)麻區(qū)長(zhǎng)和一部分委員擅自達(dá)成的。當(dāng)?shù)鼐用癖磉_(dá)意見的機(jī)會(huì)并未得到保障。四是不滿政府未履行說明義務(wù)。居民們表示“事先并不知道葛城市會(huì)處理來自廣陵町的垃圾”,并提出“希望政府說明在選址方面當(dāng)麻地區(qū)和其他地區(qū)有何差異,以曖昧的理由做出選址決定令當(dāng)麻居民無法認(rèn)同”。五是考慮對(duì)附近文化遺產(chǎn)的影響。由于選址距日本文化遺產(chǎn)當(dāng)麻寺僅380米,居民們表示,在國(guó)寶附近建設(shè)大規(guī)模垃圾焚燒廠是對(duì)日本歷史的褻瀆與冒犯,焚燒廠排出的污染氣體對(duì)國(guó)寶的損害是金錢無法彌補(bǔ)的。三、從案例激勵(lì)和預(yù)防附近事件的兩個(gè)方面1.應(yīng)對(duì)居民“受害感”鄰避問題的相關(guān)人群一般可劃分為“受益者”或“受害者”。以垃圾焚燒廠為例,在焚燒廠處理范圍內(nèi)的所有居民都是項(xiàng)目的受益者,項(xiàng)目的建設(shè)將優(yōu)化相關(guān)社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生,為他們帶來利益。而焚燒廠臨近街區(qū)的居民則會(huì)受到設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行帶來的直接影響,可視為項(xiàng)目的受害者。在葛城市垃圾焚燒處置設(shè)施鄰避案例中,葛城市全體居民可理解為受益者,當(dāng)麻區(qū)居民則為受害者。在本案例中,當(dāng)麻區(qū)居民們認(rèn)為舊有設(shè)施對(duì)環(huán)境的破壞顯而易見,新設(shè)施必然會(huì)帶來負(fù)面環(huán)境與健康影響,但并沒有相關(guān)方對(duì)此進(jìn)行過系統(tǒng)的調(diào)查評(píng)估。同時(shí),新設(shè)施并未另立新址,且就接收來自廣陵町的垃圾衍生燃料一事也并未事先征求當(dāng)麻區(qū)居民同意,讓居民們感到他們被強(qiáng)制要求為葛城市全體居民“埋單”,進(jìn)一步加劇了居民們的“受害感”。從這一視角看,采取相關(guān)措施削減受害者面對(duì)政府和受益群體的對(duì)立情緒,可成為促進(jìn)事件解決的有效手段。在本案例中,有助于減輕當(dāng)?shù)鼐用瘛笆芎Ω小钡南嚓P(guān)措施可包括:主動(dòng)回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用裥枨?對(duì)垃圾焚燒廠的環(huán)境和健康影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)估及公眾宣傳,以科學(xué)的研究結(jié)果降低居民對(duì)設(shè)施的恐懼;發(fā)起覆蓋葛城市各個(gè)社區(qū)的垃圾減量計(jì)劃,減輕當(dāng)麻區(qū)垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān),提高全體市民的自治意識(shí);推出稅收減免、新建公共設(shè)施等其他針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦呐涮赘＠哉?照顧當(dāng)?shù)鼐用竦钠渌?以額外收益平衡新設(shè)施建設(shè)給當(dāng)?shù)鼐用駧淼某杀尽?.補(bǔ)償結(jié)果公平的需要經(jīng)過公正的程序,進(jìn)行公正的資源分配是解決鄰避問題的重要條件之一。然而鄰避事件涉及的因素往往錯(cuò)綜復(fù)雜,如何認(rèn)識(shí)、界定事件的公平性往往是一大難題。從“機(jī)會(huì)公平”和“結(jié)果公平”的視角出發(fā),或許能夠幫助識(shí)別、厘清鄰避事件的解決要件。機(jī)會(huì)公平一般指社會(huì)成員在資源分配全過程中獲得均等的機(jī)會(huì),即獲得資源分配的機(jī)會(huì)并不因其地域、貧富等因素而有所差異。而結(jié)果公平一般指資源分配的結(jié)果具有公正性。在本案例中,從結(jié)果公平的角度來看,新協(xié)議中增加了向當(dāng)麻區(qū)支付協(xié)力金的數(shù)額,作為希望減輕當(dāng)麻區(qū)居民“受害感”的補(bǔ)償,在一定程度上試圖糾正對(duì)當(dāng)麻區(qū)居民造成的客觀上的“結(jié)果不公”。然而除環(huán)境、健康、文化等因素外,當(dāng)麻區(qū)居民反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的重要原因之一還在于認(rèn)為政府處理選址問題的程序不夠公開透明,并未履行說明義務(wù),而是將選址的決定強(qiáng)加給當(dāng)?shù)鼐用?即剝奪了當(dāng)麻區(qū)居民的機(jī)會(huì)公平。許多鄰避案例已經(jīng)表明,如果前期程序公正,利益相關(guān)方往往能夠接受即使是對(duì)自己不利的結(jié)果。一般而言,結(jié)果不公造成的“受害感”可以通過后續(xù)補(bǔ)償措施加以減輕,