日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施鄰避事件的發(fā)生機理與對策

日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施鄰避事件的發(fā)生機理與對策

現(xiàn)在，地理逃避問題已成為中國城市化進程中的一個突出問題。垃圾焚燒廠屬于典型的鄰避設(shè)施。本文考察了日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施鄰避案例,并從“受益者”與“受害者”、“機會公平”與“結(jié)果公平”兩個視角對鄰避事件的發(fā)生機理及預(yù)防、解決措施進行了分析。一、葛城市開發(fā)新設(shè)施的過程日本奈良縣葛城市人口約3.6萬,位于奈良縣中西部,與大阪接壤,由原有的當麻町和新莊町于2004年10月合并而成。2004年合并以前,各町均設(shè)有垃圾焚燒處理設(shè)施,當麻町的垃圾由位于現(xiàn)在葛城市當麻區(qū)的當麻清潔中心負責處理。合并當時,作為合并協(xié)議一部分的《新市建設(shè)計劃》指出,“將根據(jù)未來產(chǎn)生垃圾的數(shù)量及組成成分設(shè)置垃圾處理設(shè)施,在進一步減少二噁英的同時努力提升垃圾處理設(shè)施的運營效率”。2006年10月,當?shù)卣贫恕陡鸪鞘芯C合計劃》,進一步細化了相關(guān)內(nèi)容,表示未來將“整合新莊地區(qū)、當麻地區(qū)現(xiàn)有各廢棄物處理設(shè)施,提高廢棄物處理效率,縮小現(xiàn)有垃圾焚燒爐規(guī)?！薄?006年10月,政府制定了另一份地區(qū)開發(fā)計劃《葛城市·廣陵町地域循環(huán)型社會形成推進地域計劃》,提出從2013年4月開始,計劃將與葛城市鄰近的廣陵町垃圾焚燒處理設(shè)施產(chǎn)生的垃圾衍生燃料(即通過對可燃性垃圾進行破碎、分選、干燥、添加藥劑、壓縮成型等處理而制成的燃料)碳化物作為葛城市新垃圾處理設(shè)施的助燃劑使用。相比《葛城市綜合計劃》中的相關(guān)內(nèi)容,這一開發(fā)計劃更為具體細化,也將廣陵町這一葛城市行政范圍之外的地區(qū)牽涉到新設(shè)施建設(shè)中來。但直至此時出臺的各項計劃均未觸及新垃圾處理設(shè)施的選址問題。2008年5月,葛城市與當麻區(qū)簽訂協(xié)議,商定當麻清潔中心的運營持續(xù)至2014年3月為止,意味著當時現(xiàn)有清潔中心僅還有6年運營時間,但協(xié)議同樣并未明確新的清潔中心是否建在當麻區(qū)。直至2009年9月,圍繞新垃圾處理設(shè)施建設(shè)的矛盾才逐漸浮出水面。為推進新清潔中心建設(shè)相關(guān)工作,葛城市向當麻區(qū)提出需開展測量和地質(zhì)調(diào)查,當麻區(qū)表示同意。2010年4月,葛城市提出請當麻區(qū)長與市役員等就新設(shè)施建設(shè)開展協(xié)商,葛城市隨后在5月舉行了說明會。9月,當麻區(qū)長向葛城市報告稱“當麻地區(qū)654戶居民中有43戶反對”。12月,當麻區(qū)向葛城市提交請求書,提出包括提高“協(xié)力金”在內(nèi)的13項具體要求,意味著當麻區(qū)同意在其行政區(qū)劃內(nèi)建設(shè)新設(shè)施并加速推動這一進程。這些舉動激起了當麻區(qū)居民的反對聲音。2011年1月,當麻區(qū)居民成立的“新垃圾焚燒廠建設(shè)反對同盟”向葛城市市長提交署名請愿書,反對新設(shè)施在區(qū)內(nèi)建設(shè)。但當月末,當麻區(qū)即與葛城市達成協(xié)議,并在協(xié)議中納入了提供設(shè)施處理協(xié)力金、補貼當麻區(qū)公民館等內(nèi)容。協(xié)議達成當時,代表舊當麻地區(qū)的12名協(xié)議委員中有3名委員表示反對,拒絕在該協(xié)議上署名。2011年7月,反對建設(shè)焚燒設(shè)施的70名居民向葛城市提起訴訟,主張新協(xié)議無效。2012年4月,政府召開關(guān)于都市建設(shè)計劃的聽證會,會上8名居民代表公開陳述了相關(guān)意見。2013年,當麻區(qū)居民進一步要求取消新設(shè)施的建設(shè)許可。二、影響設(shè)施可能會對健康產(chǎn)生其他影響當麻區(qū)居民對垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的反對意見主要集中于以下幾點:一是擔心設(shè)施的環(huán)境與健康影響。聽證會上,有居民提出,現(xiàn)有當麻清潔中心的所在地三面環(huán)山,鄰近國家公園,排煙不易消散,不適合作為焚燒廠的廠址。該設(shè)施建設(shè)前,當?shù)丨h(huán)境良好,位于選址地下游的池塘是當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)灌溉水源,魚蝦成群。而清潔中心建成并投入運營后,池水逐漸變黑并散發(fā)惡臭。此外,居民們在請愿書中還指出設(shè)施可能會對健康產(chǎn)生其他看不到的影響,設(shè)施所在地下游的灌溉水源受污染,相連的河川、土壤、動植物及農(nóng)作物中有害物質(zhì)長期不斷累積,這些環(huán)境影響的危害程度難以估算。當?shù)鼐用癖硎?本地患有心臟、血管等循環(huán)系統(tǒng)疾病的人數(shù)在不斷增多,希望能就設(shè)施的環(huán)境及健康影響進行徹底調(diào)查。二是擔心焚燒設(shè)施選址固化。居民們認為“原有設(shè)施已在此地運營超過30年,此次新建設(shè)施另選新址,由葛城市全體居民一同分擔難道不是民主的做法嗎?”“新設(shè)施運營年限并未確定,令人感到不安”。三是質(zhì)疑決策過程不透明。居民們提出,2011年1月簽訂的協(xié)議書看上去已經(jīng)取得了當?shù)鼐用竦耐?但實際上這份協(xié)議只是當麻區(qū)長和一部分委員擅自達成的。當?shù)鼐用癖磉_意見的機會并未得到保障。四是不滿政府未履行說明義務(wù)。居民們表示“事先并不知道葛城市會處理來自廣陵町的垃圾”,并提出“希望政府說明在選址方面當麻地區(qū)和其他地區(qū)有何差異,以曖昧的理由做出選址決定令當麻居民無法認同”。五是考慮對附近文化遺產(chǎn)的影響。由于選址距日本文化遺產(chǎn)當麻寺僅380米,居民們表示,在國寶附近建設(shè)大規(guī)模垃圾焚燒廠是對日本歷史的褻瀆與冒犯,焚燒廠排出的污染氣體對國寶的損害是金錢無法彌補的。三、從案例激勵和預(yù)防附近事件的兩個方面1.應(yīng)對居民“受害感”鄰避問題的相關(guān)人群一般可劃分為“受益者”或“受害者”。以垃圾焚燒廠為例,在焚燒廠處理范圍內(nèi)的所有居民都是項目的受益者,項目的建設(shè)將優(yōu)化相關(guān)社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生,為他們帶來利益。而焚燒廠臨近街區(qū)的居民則會受到設(shè)施建設(shè)和運行帶來的直接影響,可視為項目的受害者。在葛城市垃圾焚燒處置設(shè)施鄰避案例中,葛城市全體居民可理解為受益者,當麻區(qū)居民則為受害者。在本案例中,當麻區(qū)居民們認為舊有設(shè)施對環(huán)境的破壞顯而易見,新設(shè)施必然會帶來負面環(huán)境與健康影響,但并沒有相關(guān)方對此進行過系統(tǒng)的調(diào)查評估。同時,新設(shè)施并未另立新址,且就接收來自廣陵町的垃圾衍生燃料一事也并未事先征求當麻區(qū)居民同意,讓居民們感到他們被強制要求為葛城市全體居民“埋單”,進一步加劇了居民們的“受害感”。從這一視角看,采取相關(guān)措施削減受害者面對政府和受益群體的對立情緒,可成為促進事件解決的有效手段。在本案例中,有助于減輕當?shù)鼐用瘛笆芎Ω小钡南嚓P(guān)措施可包括:主動回應(yīng)當?shù)鼐用裥枨?對垃圾焚燒廠的環(huán)境和健康影響進行科學(xué)評估及公眾宣傳,以科學(xué)的研究結(jié)果降低居民對設(shè)施的恐懼;發(fā)起覆蓋葛城市各個社區(qū)的垃圾減量計劃,減輕當麻區(qū)垃圾處理設(shè)施的運營負擔,提高全體市民的自治意識;推出稅收減免、新建公共設(shè)施等其他針對當?shù)鼐用竦呐涮赘＠哉?照顧當?shù)鼐用竦钠渌?以額外收益平衡新設(shè)施建設(shè)給當?shù)鼐用駧淼某杀尽?.補償結(jié)果公平的需要經(jīng)過公正的程序,進行公正的資源分配是解決鄰避問題的重要條件之一。然而鄰避事件涉及的因素往往錯綜復(fù)雜,如何認識、界定事件的公平性往往是一大難題。從“機會公平”和“結(jié)果公平”的視角出發(fā),或許能夠幫助識別、厘清鄰避事件的解決要件。機會公平一般指社會成員在資源分配全過程中獲得均等的機會,即獲得資源分配的機會并不因其地域、貧富等因素而有所差異。而結(jié)果公平一般指資源分配的結(jié)果具有公正性。在本案例中,從結(jié)果公平的角度來看,新協(xié)議中增加了向當麻區(qū)支付協(xié)力金的數(shù)額,作為希望減輕當麻區(qū)居民“受害感”的補償,在一定程度上試圖糾正對當麻區(qū)居民造成的客觀上的“結(jié)果不公”。然而除環(huán)境、健康、文化等因素外,當麻區(qū)居民反對項目建設(shè)的重要原因之一還在于認為政府處理選址問題的程序不夠公開透明,并未履行說明義務(wù),而是將選址的決定強加給當?shù)鼐用?即剝奪了當麻區(qū)居民的機會公平。許多鄰避案例已經(jīng)表明,如果前期程序公正,利益相關(guān)方往往能夠接受即使是對自己不利的結(jié)果。一般而言,結(jié)果不公造成的“受害感”可以通過后續(xù)補償措施加以減輕,