淺析《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》實(shí)施過程中面臨的問題

淺析《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》實(shí)施過程中面臨的問題邵陽市財(cái)政局王華南（邵陽市大祥區(qū)大安街18號(hào)郵編422000）2004年8月18日財(cái)政部正式發(fā)布《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》，要求從2005年1月1日起在全國施行?！睹耖g非營利組織會(huì)計(jì)制度》作為國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的配套制度，實(shí)現(xiàn)了與《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等的協(xié)調(diào)，解決了民間非營利組織適用會(huì)計(jì)規(guī)范問題?！睹耖g非營利組織會(huì)計(jì)制度》的制定，有助于加強(qiáng)對(duì)民間非營利組織的外部監(jiān)督與管理，促進(jìn)民間非營利組織的規(guī)范發(fā)展。但是在一年來的實(shí)施過程中，也存在一些問題。1、會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，嚴(yán)重阻礙了新制度的貫徹實(shí)施。要做好任何一件事，人的因素起決定作用。如果沒有一支高素質(zhì)的隊(duì)伍，再好的政策措施都無法貫徹實(shí)施?！睹耖g非營利組織會(huì)計(jì)制度》的第二條規(guī)定“

本制度適用于在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的符合本制度規(guī)定特征的民間非營利組織”。具體來說民間非營利組織包括依照國家法律、行政法規(guī)登記的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等。據(jù)統(tǒng)計(jì)在我市民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位大約有700家，在民族和宗教事務(wù)委員會(huì)登記的寺院、宮觀、清真寺、教堂等大約有350家。在我市雖然90％的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位設(shè)有會(huì)計(jì)人員，但是這些非營利組織因工作人員較少，財(cái)務(wù)人員往往是“兼職”或是“半路改行”，而且只有20％的人有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書，其余財(cái)務(wù)人員均是無證上崗，專業(yè)水平和財(cái)務(wù)管理能力較差。加之沒有進(jìn)行有效的上崗培訓(xùn)和繼續(xù)教育，缺乏基本的會(huì)計(jì)知識(shí)，會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)與實(shí)際要求差距較大。寺院、宮觀、清真寺、教堂是宗教場所，他們的管理主要是靠思想道德和信念來支撐的，因此在這350家寺院、宮觀、清真寺、教堂里沒有一個(gè)會(huì)計(jì)有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證，至于《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》他們根本沒有聽說過。由于歷史因素和用人機(jī)制的原因，絕大多數(shù)民間非營利組織的會(huì)計(jì)人員的任職資格和條件達(dá)不到崗位能力的要求，加上《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》比原來的事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度復(fù)雜和繁瑣，實(shí)際實(shí)施起來難度較大，導(dǎo)致許多民間非營利組織會(huì)計(jì)人員“望而卻步”，嚴(yán)重阻礙了新制度的貫徹實(shí)施。2、民間非營利組織主要負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)不高，使新制度的貫徹實(shí)施無法及時(shí)到位。許多民間非營利組織的主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為民間非營利組織不同于其他事業(yè)單位，業(yè)務(wù)量小，人員少，活動(dòng)資金少，又是非盈利性的，要不要財(cái)務(wù)人員都行，因此導(dǎo)致會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)崗位設(shè)置、會(huì)計(jì)人員選用違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。在這1000余家民間非營利組織中，有專職會(huì)計(jì)人員的約140家，占13%，有兼職會(huì)計(jì)人員的約400家，占39%，沒有配備會(huì)計(jì)人員的約500家，占48%。而《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施需要大規(guī)模的培訓(xùn)，需要會(huì)計(jì)人員的自覺參與，需要會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)去具體組織實(shí)施。2005年初我市財(cái)政部門開展了大規(guī)模的新制度培訓(xùn)，但是民間非營利組織參與的積極性不高，參學(xué)率不到50％。由于許多民間非營利組織的主要負(fù)責(zé)人對(duì)新制度的貫徹實(shí)施漠不關(guān)心，對(duì)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)崗位設(shè)置、會(huì)計(jì)人員選用違規(guī)現(xiàn)象，沒有采取有效的補(bǔ)救措施，從而無法保證會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員依法履行職責(zé)，造成會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員在新制度實(shí)施過程中的缺失，導(dǎo)致《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施成了無水之源，無木之本，使新制度的貫徹實(shí)施無法及時(shí)到位。3、民間非營利組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不健全，沒有正規(guī)的財(cái)務(wù)帳目，導(dǎo)致無法及時(shí)結(jié)束舊帳，建立新帳。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《民間非營利組織新舊會(huì)計(jì)制度有關(guān)銜接問題的處理規(guī)定》的通知明確規(guī)定“凡執(zhí)行原制度的民間非營利組織，在2004年12月31日及之前，仍應(yīng)當(dāng)按照原制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和編報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表。自2005年1月1日起，民間非營利組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)新制度設(shè)置新賬，將各會(huì)計(jì)科目2004年年末余額轉(zhuǎn)入新賬并作調(diào)整后，作為新制度各會(huì)計(jì)科目2005年的年初余額，并按照新制度編制2005年的年初資產(chǎn)負(fù)債表?！倍耖g非營利組織因其特殊性，一直以來使用的都是《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、地方性社團(tuán)會(huì)計(jì)制度、醫(yī)院會(huì)計(jì)制度等行業(yè)性會(huì)計(jì)制度。長期以來沒有統(tǒng)一的適用的會(huì)計(jì)制度，給民間非營利組織的會(huì)計(jì)核算工作造成混亂的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)在這350家寺院、宮觀、清真寺、教堂里99％沒有建立完善的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，65％以上的是流水帳、包包帳，還有30％根本沒有帳，他們是一事了一事。在700家社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位中也只有70％建立了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，其它30％根本沒有制度，而且有制度的一部分民間非營利組織并沒有嚴(yán)格按制度操作，制度形同虛設(shè)，再加上會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)匾乏，這些單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作非常薄弱，不按規(guī)定設(shè)置帳簿、不按規(guī)定運(yùn)用會(huì)計(jì)科目的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。正因?yàn)樵S多民間非營利組織沒有正規(guī)的財(cái)務(wù)帳目或不按規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)帳薄，所以2004年的年終決算無法正常進(jìn)行，那么舊帳就無法及時(shí)結(jié)束，建立新帳更無從談起，嚴(yán)重影響了《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》貫徹實(shí)施的進(jìn)度。4、業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)管理不力，導(dǎo)致了《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施缺乏有效的外部會(huì)計(jì)監(jiān)管，無法形成齊抓共管之勢(shì)。在中國，創(chuàng)辦和運(yùn)作民間非營利組織的具體途徑和辦法五花八門，概括起來，主要有以下三種：一是由原來的人民團(tuán)體分化嬗變而來，這類組織通常都會(huì)依托原來的某個(gè)組織機(jī)構(gòu)，其啟動(dòng)資金和運(yùn)作人員往往來自原來的組織，因而與母體有著千絲萬縷的聯(lián)系；二是完全由私人出資創(chuàng)辦，這類組織沒有上級(jí)主管部門，其資金、人員和活動(dòng)均由自己決策；三是由個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)辦，政府或國有事業(yè)單位資助或共同創(chuàng)辦。這類組織都有一個(gè)上級(jí)主管單位，但主管單位對(duì)其管理卻視情況有很大的不同。民間非營利組織資金來源的特殊性決定了其外部會(huì)計(jì)監(jiān)管必然出現(xiàn)“真空”現(xiàn)象。因民間非營利組織既不是市場經(jīng)濟(jì)部門，不受市場經(jīng)濟(jì)管理部門（如工商稅務(wù)部門）的強(qiáng)制監(jiān)督；也不屬于政府職能部門，所以不屬于政府監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督范疇，而只受業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)的管理。而現(xiàn)階段業(yè)務(wù)主管部門和民間非營利組織有著千絲萬縷的關(guān)系，許多民間非營利組織的負(fù)責(zé)人就是主管部門派出的或者就是主管部門的領(lǐng)導(dǎo)人兼任的，它的監(jiān)管無疑是松散的、無效的，至于執(zhí)行什么樣的會(huì)計(jì)制度，那是會(huì)計(jì)人員的事情，財(cái)政部門的事情，其他人是無人問津的；而登記管理機(jī)關(guān)也常常只是口頭要求，很少進(jìn)行檢查和管理，只是每年年檢的時(shí)候要求民間非營利組織提供財(cái)務(wù)報(bào)表而已。因此直到2006年民間非營利組織進(jìn)行年檢時(shí)，還有近50％民間非營利組織仍然沒有進(jìn)行會(huì)計(jì)制度轉(zhuǎn)換執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》。這樣，民間非營利組織就游離于外部會(huì)計(jì)監(jiān)督之外，使《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施變成財(cái)政部門一家之事，無法形成社會(huì)合力，不利于新制度的貫徹實(shí)施，大大消弱《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》實(shí)施的權(quán)威性。5、《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施缺少制度轉(zhuǎn)換的外在壓力和動(dòng)力。在我們國家對(duì)行政、企事業(yè)單位應(yīng)該執(zhí)行什么樣的會(huì)計(jì)制度，政府都有會(huì)計(jì)信息披露的強(qiáng)制要求，任何行政、企事業(yè)單位不得以任何理由拒不執(zhí)行。但對(duì)于應(yīng)該執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的民間非營利組織，沒有對(duì)外公開披露會(huì)計(jì)報(bào)告的義務(wù)，最主要的信息使用者是每年年檢的登記管理機(jī)關(guān)。而現(xiàn)實(shí)中登記管理機(jī)關(guān)在年檢時(shí)是不會(huì)去考核民間非營利組織的帳薄是否健全，核算是否合規(guī)的。因此民間非營利組織執(zhí)不執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》，只要不和年檢制度密切掛鉤，民間非營利組織對(duì)新制度的實(shí)施是沒有源動(dòng)力的。加之，現(xiàn)行法規(guī)又沒有要求民間非營利組織的財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，這樣民間非營利組織對(duì)新制度的實(shí)施也失去了外在的壓力，這也是新制度乏力的原因。從《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》實(shí)施過程中存在的問題可以看出，這種現(xiàn)狀抑制了民間非營利組織作用的充分發(fā)揮，消弱了《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。為此我們應(yīng)該繼續(xù)從以下幾個(gè)方面大力推進(jìn)《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》實(shí)施。1、貫徹執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》是民間非營利組織的法定職責(zé)。根據(jù)國家財(cái)政部發(fā)布的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》，民間非營利組織在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，做好新舊制度之間的銜接，從2005年1月1日起，結(jié)束舊帳，建立新帳，嚴(yán)格按照《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定進(jìn)行核算。由此可見，對(duì)民間非營利組織來說，不是執(zhí)行不執(zhí)行新制度的問題，而是如何更好地執(zhí)行新制度地問題，民間非營利組織的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)將切實(shí)履行新制度作為自己的法定職責(zé)。2、繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，嚴(yán)格執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》?！睹耖g非營利組織會(huì)計(jì)制度》的發(fā)布實(shí)施解決了民間非營利組織長期以來無適用會(huì)計(jì)制度問題，有利于真實(shí)、完整地反映民間非營利組織的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)活動(dòng)情況及現(xiàn)金流量等信息，提高會(huì)計(jì)信息的透明度，便于社會(huì)各界的監(jiān)督。各級(jí)財(cái)政部門要繼續(xù)加大《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的培訓(xùn)工作，通過舉辦相關(guān)專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)或繼續(xù)教育等形式，盡快將制度落到實(shí)處，消滅制度貫徹的死角和盲區(qū)，使各民間非營利組織會(huì)計(jì)人員及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)盡快領(lǐng)會(huì)掌握其內(nèi)容。3、嚴(yán)格會(huì)計(jì)人員管理，提高會(huì)計(jì)人員素質(zhì)?！稌?huì)計(jì)法》、《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等相關(guān)管理制度發(fā)布實(shí)施后，需要會(huì)計(jì)人員具備扎實(shí)的理論功底和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及良好的職業(yè)道德和職業(yè)操守。我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員和管理人員的財(cái)會(huì)知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)水平，同時(shí)嚴(yán)格會(huì)計(jì)人員管理，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)崗