發(fā)包方土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同終止權(quán)研究

發(fā)包方土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同終止權(quán)研究

王洪平(煙臺大學(xué)法學(xué)院，山東煙臺264005)新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營權(quán)人對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償。”該規(guī)定賦予了發(fā)包方對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同(以下簡稱“流轉(zhuǎn)合同”)的“終止權(quán)”(以下簡稱“發(fā)包方終止權(quán)”)。然而，發(fā)包方并非流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人，賦予其終止權(quán)的法理基礎(chǔ)何在？該終止權(quán)的權(quán)利性質(zhì)為何？發(fā)包方在何種情形下可以行使終止權(quán)？發(fā)包方行使終止權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循何種程序？流轉(zhuǎn)合同終止的后果是什么？這五個方面的問題，尚有待于在解釋論層面加以探討和解決。一、發(fā)包方終止權(quán)的賦權(quán)基礎(chǔ)嚴(yán)格來說，“終止權(quán)”并非合同法律制度上的一項(xiàng)有名合同權(quán)利。合同法上有解除權(quán)、抵銷權(quán)等具體的合同終止制度，但卻沒有一個籠統(tǒng)地概括稱之為“終止權(quán)”的合同權(quán)利。顧名思義，“終止權(quán)”即終止合同的權(quán)利。合同是平等主體的自然人、法人、其他組織(非法人組織)之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議(《合同法》第2條)。靜態(tài)地看，合同“終止”是指合同法律關(guān)系消滅的結(jié)果；動態(tài)地看，合同“終止”是指合同當(dāng)事人消滅合同法律關(guān)系的行權(quán)行為，其所行之權(quán)即為“終止權(quán)”。“相對性”是合同的一項(xiàng)基本屬性，原則上，合同效力不及于合同之外的第三人，合同之外的第三人也無權(quán)干預(yù)合同當(dāng)事人之間的合同關(guān)系。據(jù)此，就后者而言，第三人對他人之間的合同關(guān)系是不應(yīng)當(dāng)享有終止權(quán)的，否則就有違合同的相對性原則。當(dāng)然，為實(shí)現(xiàn)特定的制度目的，合同法在例外情況下也會讓第三人“介入”他人之間的合同關(guān)系，如為債權(quán)之保全目的，合同法就設(shè)置了債權(quán)人代位權(quán)和撤銷權(quán)制度。流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人是承包方和受讓方，原則上，只有承包方和土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)終止該合同，而發(fā)包方只是該合同關(guān)系之外的第三人，本無權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同，那么立法為什么要賦予發(fā)包方以合同終止權(quán)呢？對此，實(shí)有加以探討之必要。否則，發(fā)包方終止權(quán)的正當(dāng)性就會遭受質(zhì)疑。長期以來，我國奉行的一項(xiàng)基本土地國策是“禁止閑置荒蕪農(nóng)地”，《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對此都作了明確宣告。正是立基于這一政策，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第18條第2款才明定：“承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田?！薄锻恋毓芾矸ā返?7條第3款也規(guī)定：“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！焙笠灰?guī)定將前一規(guī)定的“基本農(nóng)田”替換為“耕地”，擴(kuò)大了該制度的適用范圍?；诖说纫?guī)定，發(fā)包方取得了一項(xiàng)針對承包合同的法定終止權(quán)，“棄耕拋荒”構(gòu)成了發(fā)包方單方終止合同的法定事由。于此情形，發(fā)包方終止的是“承包合同”，其合同主體是發(fā)包方和承包方，作為合同的一方當(dāng)事人，發(fā)包方有權(quán)終止該合同乃當(dāng)然之理。2019年1月份發(fā)布的《土地管理法(修正案草案)》(征求意見稿)刪除了《土地管理法》第37條第3款規(guī)定。這就意味著，在承包方棄耕拋荒的情況下，發(fā)包方就不再享有單方終止權(quán)了。如此修正的理由，應(yīng)當(dāng)是為了配合《農(nóng)村土地承包法》的最新修改。(1)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第399頁。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第27條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。”這是一條禁止性規(guī)定，剛性極強(qiáng)，這就意味著即便是出現(xiàn)了承包方棄耕拋荒的情形，發(fā)包方也不得收回承包地，發(fā)包方的單方終止權(quán)由此而被剝奪。全國人民代表大會憲法和法律委員會《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案〉(草案)修改情況的匯報》指出，之所以刪去了承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容，是因?yàn)閷?shí)踐中棄耕拋荒的原因比較復(fù)雜，若強(qiáng)行收回承包地將不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，容易引發(fā)更多的糾紛。或許這一修正不無理由，但在筆者看來，雖然《農(nóng)村土地承包法》第27條第4款規(guī)定仍然保留著“發(fā)包方依法收回承包地”的表述，但對于可依法收回的情形，該法和其他相關(guān)法律法規(guī)卻都未作出明確的列舉式或者例示性規(guī)定；若未來修正后的《土地管理法》刪除棄耕拋荒情形下發(fā)包方對于承包合同的單方終止權(quán)，那只能意味著棄耕拋荒行為不再是“依法可收回承包地”的法定情形了。對于可依法收回承包地的情形，最高人民法院曾于1999年發(fā)布的《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》(已失效)用專條(第24條)明確規(guī)定：“有下列情形之一，當(dāng)事人請求終止承包合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)允許：(1)承包合同中約定的終止或者解除合同的條件成就的；(2)承包人在承包期內(nèi)因健康原因喪失承包能力或者死亡，繼承人無力承包或者放棄繼承，且又不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和入股的；(3)因一方不履行承包合同約定的義務(wù)，致使承包合同無法繼續(xù)履行的；(4)承包經(jīng)營耕地的承包人棄耕拋荒的；(5)承包方進(jìn)行破壞性或者掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的；(6)承包方隨意改變土地用途，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的?！钡撕?005年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》卻未再專門規(guī)定承包合同的終止問題，原解釋的第24條規(guī)定未再出現(xiàn)在新解釋中。根據(jù)新法“承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地”的立法精神，上述司法解釋所列舉的六種收回承包地的情形，在解釋上也就都難以被納入“依法收回承包地”的情形了。對此，筆者所能夠想像到的“依法收回承包地”的情形，恐怕也只有承包戶“絕戶”這一種情形了。既然立法禁止發(fā)包方在承包期內(nèi)收回承包地，就當(dāng)然不能再賦予發(fā)包方對于“承包合同”以終止權(quán)了。但是，這一制度設(shè)計在立法預(yù)設(shè)上可能出了問題。一者，如果承包方自耕，而未向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，若出現(xiàn)了棄耕拋荒等嚴(yán)重的違法用地情形，在收回承包地的手段被禁止使用時，留給發(fā)包方制止違法用地行為的救濟(jì)手段還有什么呢？筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》的修訂和《土地管理法(修正案草案)》的擬定，對此問題都應(yīng)當(dāng)是沒有慮及的，這就構(gòu)成了明顯的立法漏洞。二者，如果承包方不自己耕種，而是將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了他人，若受讓人出現(xiàn)了棄耕拋荒等嚴(yán)重的違法用地情形，發(fā)包方又可采取何種措施制止違法用地行為呢？《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定對此種情形給出的解決方案是，應(yīng)先由承包方主動解除(包括經(jīng)發(fā)包方敦促后主動解除)流轉(zhuǎn)合同；若承包方在合理期限內(nèi)不解除流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方就取得了對流轉(zhuǎn)合同的終止權(quán)，可以要求終止合同。但是，當(dāng)流轉(zhuǎn)合同被終止后，若承包方并沒有采取積極措施消除棄耕拋荒情形，而是放任此等情形繼續(xù)存在的，發(fā)包方又將何以為濟(jì)呢？對此，立法者顯然亦未慮及，這同樣構(gòu)成了法律漏洞。綜上所述，在新法的制度架構(gòu)下，因?yàn)槌邪趦?nèi)發(fā)包方不得收回承包地，故立法突破合同的相對性原則，例外地賦予發(fā)包方以終止流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利，其正當(dāng)性是應(yīng)予肯定的。但是，新法的這一制度設(shè)計是有缺漏的，其沒有解決承包方自耕時的棄耕拋荒和流轉(zhuǎn)合同終止后承包方繼續(xù)棄耕拋荒時的土地荒蕪閑置問題，因而尚需構(gòu)建起相應(yīng)的配套制度堵漏。二、發(fā)包方終止權(quán)的權(quán)利性質(zhì)“終止權(quán)”權(quán)利性質(zhì)為何，尚須更進(jìn)一步地定位。(一)發(fā)包方終止權(quán)不是發(fā)包方固有的解除權(quán)《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定的整體表述，極易造成發(fā)包方終止權(quán)為發(fā)包方享有的一項(xiàng)合同解除權(quán)的誤解?！掇r(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定：“承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有下列情形之一的除外：(一)擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途；(二)棄耕拋荒連續(xù)兩年以上；(三)給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境；(四)其他嚴(yán)重違約行為?！倍?4條規(guī)定的發(fā)包方行使終止權(quán)的事由，除沒有“其他嚴(yán)重違約行為”這一兜底項(xiàng)外，其他三項(xiàng)事由與第42條規(guī)定完全相同。上述事由，是承包方單方解除流轉(zhuǎn)合同的法定事由，承包方作為合同的當(dāng)事方，解除權(quán)是其應(yīng)享有的一項(xiàng)固有合同權(quán)利。但是，發(fā)包方作為合同之外的第三人，卻不能直接取得針對他人間合同的解除權(quán)。承包方基于土地承包合同從發(fā)包方手中取得土地承包經(jīng)營權(quán)，此后，再經(jīng)由權(quán)利分置，與他人簽訂流轉(zhuǎn)合同，雖然承包方在“承包合同”與“流轉(zhuǎn)合同”中同是合同的當(dāng)事人，且兩個合同的標(biāo)的物(承包地、流轉(zhuǎn)地)也具有同一性，但這兩個合同卻是分別獨(dú)立的合同，兩個合同關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅各基于其自身的特定法律事實(shí)而發(fā)生。但也正是由于兩個合同之間具有某些重要的交叉重疊要素，從而導(dǎo)致了二者間在效力關(guān)系上的密不可分。此種關(guān)聯(lián)性的最重要表現(xiàn)就是，承包合同是流轉(zhuǎn)合同的前提和基礎(chǔ)，承包合同關(guān)系的存廢將直接決定著流轉(zhuǎn)合同關(guān)系的存廢。申言之，若發(fā)包方解除承包合同，承包合同終止這一法律事實(shí)將成為流轉(zhuǎn)合同解除的法定事由，承包合同的終止將必然地導(dǎo)致流轉(zhuǎn)合同的終止。但須指出的是，在兩個合同關(guān)系因解除而遞次消滅的過程中，承包合同的終止是發(fā)包方行使解除權(quán)的結(jié)果，流轉(zhuǎn)合同的終止是承包方行使解除權(quán)的結(jié)果，發(fā)包方解除權(quán)僅存在于承包合同關(guān)系中，其效力射程并不及于流轉(zhuǎn)合同。一言以蔽之，因合同關(guān)系外第三人的原因?qū)е碌暮贤K止，往往只是第三人行為的一種反射性效力，而非第三人行為的直接結(jié)果。既然新修訂的《農(nóng)村土地承包法》禁止發(fā)包方在承包期內(nèi)收回承包地，這就意味著發(fā)包方對于承包合同的解除權(quán)已經(jīng)被廢除了，發(fā)包方利用反射性效力通過解除承包合同的方式終止流轉(zhuǎn)合同的通道就被關(guān)閉了。與此同時，發(fā)包方作為流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人之外的第三人，對于流轉(zhuǎn)合同本身又無解除權(quán)，因而對于發(fā)包方終止權(quán)的定性，就需要在民事權(quán)利體系中另尋定位了。(二)發(fā)包方終止權(quán)是發(fā)包方的“代位解除權(quán)”筆者認(rèn)為，發(fā)包方終止權(quán)是新修訂的《農(nóng)村土地承包法》新創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)法定代位權(quán)。法律上的代位權(quán)可分為兩種：一種是實(shí)體權(quán)利的代位，另一種是程序權(quán)利的代位。典型的實(shí)體權(quán)利代位是債權(quán)人代位權(quán)和保險人代位求償權(quán)，典型的程序權(quán)利代位是公司法上的代位訴訟權(quán)。筆者更進(jìn)一步地認(rèn)為，作為一項(xiàng)法定代位權(quán)的發(fā)包方終止權(quán)，既不是債權(quán)人代位權(quán)的一種，也不是程序性的代位訴訟權(quán)，而是類似于保險人代位求償權(quán)意義上的“代位解除權(quán)”。根據(jù)《合同法》第73條規(guī)定，債權(quán)人代位權(quán)成立的情形主要有兩種：一是債務(wù)人遲延履行債務(wù)，而又怠于行使自己對第三人的權(quán)利，從而直接害及于債權(quán)人之債權(quán)實(shí)現(xiàn)的；二是債務(wù)人雖未遲延履行債務(wù)，但其怠于行使自己對第三人權(quán)利的行為，將直接害及于其自身之債權(quán)實(shí)現(xiàn)而間接害及于債權(quán)人之債權(quán)實(shí)現(xiàn)的。可以納入上述兩種情形，從而得代位行使的權(quán)利態(tài)樣繁多，“不以保存行為為限，凡以權(quán)利之保存或?qū)嵭袨槟康闹磺袑徟猩匣驅(qū)徟型庵袨椋T如假扣押、假處分、申請強(qiáng)制執(zhí)行、實(shí)行擔(dān)保權(quán)、催告、提起訴訟等，債權(quán)人皆得代位行使”。(2)我國臺灣地區(qū)“最高法院”1980年臺抗字第240號判決。轉(zhuǎn)引自黃茂榮：《債法總論》(第二冊增訂版)，臺北2004年自版，第454頁。之所以不能將發(fā)包方終止權(quán)定性為債權(quán)人代位權(quán)，主要原因在于，債權(quán)人代位權(quán)的制度功能在于債權(quán)的保全，而發(fā)包方終止權(quán)的制度功能卻并不在于債權(quán)的保全。在農(nóng)村土地承包關(guān)系中，發(fā)包方既是承包合同的當(dāng)事人，也是集體土地的所有權(quán)代表，而承包合同只是作為用益物權(quán)之土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)手段，發(fā)包方并非居于通常的債權(quán)人地位，而是居于作為派生他物權(quán)之所有權(quán)的母權(quán)人地位，因而其終止流轉(zhuǎn)合同的目的并非在于保全所謂的“債權(quán)”，而是旨在保護(hù)農(nóng)地的“所有權(quán)”。正是在此意義上，不能把發(fā)包方終止權(quán)定性為債權(quán)人代位權(quán)。“代位訴訟”是公司法上特有的一項(xiàng)訴訟制度，我國《公司法》第151條就股東代位訴訟權(quán)的行使條件作出了明確規(guī)定。股東代位訴訟是相對于股東直接訴訟而言的，被代位的主體是公司，被代位行使的訴權(quán)本屬公司，因而代位訴訟權(quán)是一項(xiàng)比較純粹的程序性權(quán)利，其制度功能在于實(shí)現(xiàn)股東的共益權(quán)。之所以不能將發(fā)包方終止權(quán)定性為代位訴訟權(quán)，原因在于，發(fā)包方是以土地所有權(quán)人身份行使權(quán)利的，其行權(quán)目的旨在實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的保護(hù)，其所保護(hù)的是一種“自益權(quán)”而非“共益權(quán)”。我國《保險法》第60條第1款規(guī)定，代位求償權(quán)是指因第三者對保險標(biāo)的的損害而造成保險事故的，保險人自向被保險人賠償保險金之日起，在賠償金額范圍內(nèi)代位行使被保險人對第三者請求賠償?shù)臋?quán)利。簡言之，保險人代位求償權(quán)是指“保險人代位行使被保險人對第三者的賠償請求權(quán)”。在此法律關(guān)系中，代位人是保險人，被代位人是被保險人，被代位之權(quán)利是被保險人的賠償請求權(quán)。申言之，賠償請求權(quán)本是被保險人的固有權(quán)利，理應(yīng)由被保險人自己行使，只是由于保險人已經(jīng)代替賠償義務(wù)人(造成保險事故的第三者)向被保險人作出了賠償，故法律賦予了保險人直接向第三者求償?shù)拇粰?quán)。筆者認(rèn)為，對于發(fā)包方終止權(quán)的定性，完全可以參照保險人代位求償權(quán)來進(jìn)行設(shè)計。為此，筆者將發(fā)包方終止權(quán)定性為“代位解除權(quán)”。申言之，流轉(zhuǎn)合同的解除權(quán)本應(yīng)歸屬于承包方，只是由于承包方怠于解除流轉(zhuǎn)合同，致使土地經(jīng)營權(quán)人侵害集體土地所有權(quán)的行為狀態(tài)無法消除，故發(fā)包方為維護(hù)集體土地所有權(quán)而代承包方之位行使本屬于承包方的解除權(quán)，從而達(dá)致流轉(zhuǎn)合同終止之目的。綜上所述，《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定的發(fā)包方終止權(quán)，不是發(fā)包方享有的一項(xiàng)固有合同權(quán)利，而是發(fā)包方享有的一項(xiàng)類似于保險人代位求償權(quán)的法定代位權(quán)，應(yīng)名之為“代位解除權(quán)”。三、發(fā)包方終止權(quán)的行使條件根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定，發(fā)包方終止權(quán)的行使條件包括實(shí)質(zhì)要件和形式要件兩個方面的條件。以下分述之。(一)實(shí)質(zhì)要件《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定列舉的實(shí)質(zhì)要件有四，這四個要件是擇一關(guān)系而非并列關(guān)系，分別是：其一，土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途的；其二，土地經(jīng)營權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上的；其三，土地經(jīng)營權(quán)人給土地造成嚴(yán)重?fù)p害的；其四，土地經(jīng)營權(quán)人嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的。有疑問的是，《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定的承包方對流轉(zhuǎn)合同的單方解除權(quán)行使事由還包括一個兜底性的“其他嚴(yán)重違約行為”，那么，當(dāng)出現(xiàn)該等“嚴(yán)重違約行為”時，發(fā)包方是否有權(quán)行使代位解除權(quán)呢？筆者認(rèn)為，在解釋論上回答應(yīng)當(dāng)是否定的。這是因?yàn)?，流轉(zhuǎn)合同的解除權(quán)本屬于承包方，原則上發(fā)包方無權(quán)干預(yù)，只是在例外情形下法律才賦予了發(fā)包方以代位解除權(quán)，該代位解除權(quán)行使的事由范圍當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是有限定的，如果使其完全重疊于承包方解除權(quán)的行使事由范圍，則顯然會過度干預(yù)承包方的經(jīng)營自主權(quán)，故而第64條規(guī)定沒有完全承接第42條規(guī)定設(shè)置一個兜底性的“其他嚴(yán)重違約行為”是合理的。1．土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)業(yè)用途的土地即農(nóng)用地。根據(jù)《土地管理法》的三分類法，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。國標(biāo)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)將以下23個土地利用現(xiàn)狀分類歸入了“農(nóng)用地”大類：水田、水澆地、草地、果園、茶園、橡膠園、其他園地、喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農(nóng)村道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、設(shè)施農(nóng)用地和田坎。司法實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，是否改變農(nóng)業(yè)用途的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以“大農(nóng)業(yè)”的范圍為準(zhǔn)，亦即以《土地利用現(xiàn)狀分類》的農(nóng)用地歸類范圍為準(zhǔn)。(3)參見四川省營山縣人民法院(2012)營民初字第718號民事判決書。但筆者認(rèn)為，這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)失諸寬泛。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2008〕10號文)指出：“流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地不得改變農(nóng)業(yè)用途，屬于基本農(nóng)田的，流轉(zhuǎn)后不得改變基本農(nóng)田性質(zhì)，不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性固定設(shè)施等破壞耕作層的活動?！边@就意味著，對于是否改變了農(nóng)業(yè)用途的認(rèn)定，應(yīng)至少把握以下兩個標(biāo)準(zhǔn)：一是形式標(biāo)準(zhǔn)，即基本農(nóng)田不得改變?yōu)榉腔巨r(nóng)田，而是否屬于基本農(nóng)田以及基本農(nóng)田的用途，都有明確的規(guī)劃認(rèn)定和法律規(guī)定；二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即用途改變不得破壞耕作層。就實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而言，雖然同為《土地利用現(xiàn)狀分類》中的農(nóng)用地，但從一種農(nóng)用地到另一種農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)換，就可能產(chǎn)生破壞耕作層的后果，如從水田變?yōu)檗r(nóng)村道路、水庫水面，這種用途改變就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途”。因此，是否改變了土地農(nóng)業(yè)用途的認(rèn)定，《土地利用現(xiàn)狀分類》也只是提供了一個初步的范圍判斷，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)進(jìn)行更進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)判斷。2.土地經(jīng)營權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上。棄耕拋荒是指農(nóng)地具備現(xiàn)實(shí)的耕作條件，但承包經(jīng)營人卻不進(jìn)行耕作，致使農(nóng)地閑置荒蕪。棄耕拋荒問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國的糧食安全，這正是國家將“禁止閑置荒蕪農(nóng)地”確立為一項(xiàng)土地國策的原因。造成承包經(jīng)營人棄耕拋荒的原因有很多，如農(nóng)業(yè)收入太低、農(nóng)村人口進(jìn)城、農(nóng)業(yè)勞動力缺失、土地污染、農(nóng)田水利設(shè)施薄弱、耕作條件惡劣等。過去，人們更多關(guān)注的是承包人的棄耕拋荒問題，但隨著“三權(quán)分置”政策的推進(jìn)和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的普遍化，土地經(jīng)營權(quán)人的棄耕拋荒問題業(yè)已引起重視，這也正是《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營權(quán)人棄耕拋荒納入發(fā)包方終止權(quán)行使條件的主要緣由。對此條件的認(rèn)定，關(guān)鍵在于“連續(xù)兩年以上”這一時間要素，而與經(jīng)營權(quán)人棄耕拋荒的動機(jī)、目的、原因無關(guān)，應(yīng)進(jìn)行純客觀的行為認(rèn)定。3．土地經(jīng)營權(quán)人給土地造成嚴(yán)重?fù)p害?！敖o土地造成損害”就是破壞土地，“嚴(yán)重?fù)p害”就是指不可逆的損害，如對耕作層的徹底破壞。根據(jù)自然資源部《關(guān)于2017年國家土地督察工作情況的公告》(2018年第1號)披露的信息，2017年，就督察發(fā)現(xiàn)江蘇、湖南、貴州等省有243個挖田造湖、占地建水景等項(xiàng)目，違規(guī)占用、破壞耕地10.89萬畝。對耕地資源的破壞，由此可見一斑。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2000〕14號)第3條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：(一)非法占用耕地‘?dāng)?shù)量較大’，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。(二)非法占用耕地‘造成耕地大量毀壞’，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染?！薄锻恋毓芾矸ā返?6條也規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”根據(jù)上述規(guī)定，給土地造成嚴(yán)重?fù)p害的表現(xiàn)行為有諸如非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物等，其判斷的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)就是“種植條件被嚴(yán)重毀壞”，如造成耕作層的毀損滅失。4．土地經(jīng)營權(quán)人嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》將“加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度”和“因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境”作為兩個專門問題分別用專節(jié)進(jìn)行了規(guī)定?！度珖恋卣我?guī)劃(2011-2015年)》指出，我國土地生態(tài)環(huán)境退化趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)，全國土地沙化、鹽堿化面積達(dá)13500萬公頃(20.25億畝)，水土流失面積達(dá)35600萬公頃(53.4億畝)。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，受氣候極端異常影響，局地地質(zhì)災(zāi)害呈易發(fā)高發(fā)態(tài)勢，因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地約746.7萬公頃(1.12億畝)，待復(fù)墾土地面積約442.3萬公頃(6635萬畝)。面對如此嚴(yán)峻的土地生態(tài)環(huán)境形勢，我們應(yīng)當(dāng)對破壞土地生態(tài)環(huán)境的行為采取“零容忍”的態(tài)度，這也正是《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營權(quán)人嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境作為流轉(zhuǎn)合同終止事由之一的原因。因此，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)人實(shí)施了造成土地沙化、鹽堿化、水土流失、土壤污染等嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的行為時，發(fā)包方可行使代位解除權(quán)，終止流轉(zhuǎn)合同。(二)形式要件發(fā)包方終止權(quán)行使的形式要件是“承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”。發(fā)包方代位解除權(quán)的行使當(dāng)然應(yīng)當(dāng)以承包方不行使解除權(quán)為前提，若承包方主動行使了解除權(quán)，則發(fā)包方當(dāng)然就無再予代位行使之可能和必要了。對此要件理解與適用的關(guān)鍵在于“合理期限”的界定，法律就此未作明確規(guī)定，尚需相關(guān)的權(quán)威解釋予以明定。從自由裁量的角度講，筆者認(rèn)為，該“合理期限”以界定為三個月為宜，即在出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)合同的解除事由和承包方知道或者應(yīng)當(dāng)知道解除條件成就之日起三個月內(nèi)；若承包方在三個月內(nèi)不解除流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方即可啟動終止權(quán)的行權(quán)程序。四、發(fā)包方終止權(quán)的行使程序作為一種法定代位權(quán)，發(fā)包方終止權(quán)的行使須遵循一定的程序。參照合同法上解除權(quán)的行使程序、債權(quán)人代位權(quán)的行使程序、公司法上代位訴訟程序等，筆者認(rèn)為，發(fā)包方終止權(quán)的行使應(yīng)依次通過以下程序進(jìn)行。(一)發(fā)包方催告承包方在合理期限內(nèi)解除流轉(zhuǎn)合同流轉(zhuǎn)合同的解除權(quán)本屬于承包方，在出現(xiàn)法定的流轉(zhuǎn)合同解除事由后，承包方作為流轉(zhuǎn)合同的一方當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)主動行使合同解除權(quán)。法律給承包方行使解除權(quán)預(yù)留的時間是一個“合理期限”，如上文所述，該“合理期限”以三個月為宜。如果承包方在該合理期限內(nèi)未主動行使解除權(quán)，那么發(fā)包方就應(yīng)催告承包方行使解除權(quán)。對發(fā)包方催告權(quán)的行使和承包方經(jīng)催告后解除權(quán)的行使，都應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個法定的期限，該期限以一個月為宜。易言之，當(dāng)出現(xiàn)承包方在三個月的合理期限內(nèi)未主動行使解除權(quán)的情形時，于三個月期限屆滿之日起的一個月內(nèi)，發(fā)包方應(yīng)向承包方發(fā)出催告通知，催告其于一個月內(nèi)行使流轉(zhuǎn)合同的解除權(quán)；如承包方在接到催告通知之日起一個月內(nèi)仍未行使解除權(quán)的，則發(fā)包方就取得了對承包方解除權(quán)代位行使的權(quán)利。(二)發(fā)包方直接通知土地經(jīng)營權(quán)人解除流轉(zhuǎn)合同合同解除權(quán)的行使方式有兩種：一種是通知解除，另一種是訴訟解除。根據(jù)《合同法》第96條規(guī)定，當(dāng)事人一方依法主張解除合同的，應(yīng)當(dāng)通知對方，合同自通知到達(dá)對方時解除；對方有異議的，可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)解除合同的效力。依此規(guī)定，當(dāng)發(fā)包方選擇通知解除方式時，在其解除通知到達(dá)土地經(jīng)營權(quán)人時，流轉(zhuǎn)合同即告解除。若土地經(jīng)營權(quán)人對發(fā)包方代位解除流轉(zhuǎn)合同有異議的，其有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)解除合同的效力。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》(以下簡稱《合同法解釋(二)》)第24條規(guī)定，當(dāng)事人對合同解除雖有異議，但在約定的異議期限屆滿后才提出異議并向人民法院起訴的，人民法院不予支持；當(dāng)事人沒有約定異議期間，在解除合同通知到達(dá)之日起三個月以后才向人民法院起訴的，人民法院不予支持。據(jù)此規(guī)定，發(fā)包方在向土地經(jīng)營權(quán)人發(fā)出解除通知時，應(yīng)在通知中明確規(guī)定一個異議期間；若沒有規(guī)定異議期間的，土地經(jīng)營權(quán)人有異議時只能在收到解除通知之日起三個月內(nèi)向人民法院起訴。最高人民法院研究室在《〈關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)〉第二十四條理解與適用的請示的答復(fù)》(法研〔2013〕79號)中指出當(dāng)事人根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定通知對方要求解除合同的，必須具備合同約定的解除條件或者法定的解除條件才能發(fā)生解除合同的法律效力。據(jù)此規(guī)定，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)人對發(fā)包方代位解除權(quán)的行使有異議時，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)就須對解除權(quán)的行使條件是否成就進(jìn)行審查。若解除權(quán)行使條件成就，則確認(rèn)自解除通知到達(dá)土地經(jīng)營權(quán)人時流轉(zhuǎn)合同即告解除；若解除權(quán)行使條件不成就，則不發(fā)生通知解除的法律效力。(三)發(fā)包方以自己的名義向人民法院提起代位權(quán)訴訟若發(fā)包方選擇訴訟解除方式，就應(yīng)當(dāng)向人民法院直接提起代位權(quán)訴訟。不論是公司法上的代位訴訟還是合同法上的代位權(quán)訴訟，根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，都只能向人民法院提起?！睹穹ǖ涓鞣志?草案)》于第324條中曾經(jīng)規(guī)定，債權(quán)人代位權(quán)可以向人民法院提起，也可以向仲裁機(jī)構(gòu)提起。但《民法典合同編(草案二次審議稿)》第324條規(guī)定中卻刪除了向仲裁機(jī)構(gòu)提起的規(guī)定，又回歸了現(xiàn)行合同法。筆者認(rèn)為，代位權(quán)的制度構(gòu)造是比較復(fù)雜的，其行使又涉及到比較復(fù)雜的程序問題，以我國目前各地仲裁機(jī)構(gòu)的解紛能力和裁決公信力來看，向仲裁機(jī)構(gòu)授予代位權(quán)案件管轄權(quán)并不合適。因此，依據(jù)現(xiàn)行法，發(fā)包方只能向人民法院提起代位解除權(quán)訴訟。對于管轄法院的確定，筆者認(rèn)為，發(fā)包方終止權(quán)訴訟涉及到的是不動產(chǎn)糾紛，根據(jù)《民事訴訟法》第33條規(guī)定應(yīng)由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄。據(jù)此規(guī)定，發(fā)包方應(yīng)向流轉(zhuǎn)合同所涉承包地所在地有管轄權(quán)的人民法院提起代位解除權(quán)訴訟。代位權(quán)訴訟的提起主體應(yīng)是發(fā)包方，并且是發(fā)包方以自己的名義提起，而不是以承包方的名義提起。在現(xiàn)實(shí)中，代行集體土地所有權(quán)的主體既可能是村民委員會，也可能是村民小組或者集體經(jīng)濟(jì)組織，因而這三者都有可能成為某一承包合同的發(fā)包方。在確定訴訟主體時，只有承包合同上記載的“發(fā)包方”才是適格的原告，村民委員會、村民小組、集體經(jīng)濟(jì)組織這三者之間不能相互替代，否則就會造成主體不適格。此外，參照債權(quán)人代位權(quán)的訴訟程序，在發(fā)包方終止權(quán)訴訟中，流轉(zhuǎn)合同之一方當(dāng)事人的承包方應(yīng)列為第三人，使其參加到訴訟中來。任何訴訟都是有成本的，包括訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、交通食宿費(fèi)等各種各樣的費(fèi)用開支。訴訟費(fèi)由敗訴方當(dāng)事人承擔(dān)，這是有法律規(guī)定的。若發(fā)包方勝訴，訴訟費(fèi)就由作為被告的土地經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)；若發(fā)包方敗訴，則訴訟費(fèi)就由發(fā)包方承擔(dān)，并且發(fā)包方也不能將該訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由承包方承擔(dān)。但對于訴訟費(fèi)之外的其他費(fèi)用，勝訴方是否有權(quán)向敗訴方請求賠償，我國現(xiàn)行法并無統(tǒng)一規(guī)定。筆者認(rèn)為，從發(fā)展趨勢來看，律師費(fèi)、差旅費(fèi)等必要的訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)是有一定合理性的。如隨著“一村一法律顧問”制度的普遍建立，由律師代理發(fā)包方參與終止權(quán)代位訴訟，也是有必要的，因而律師費(fèi)由作為敗訴一方的土地經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)就是合理的。五、發(fā)包方終止權(quán)的行使后果發(fā)包方終止權(quán)的行使后果是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系因合同解除而歸于消滅。原則上講，對于一般的合同解除法律效果在流轉(zhuǎn)合同解除時都會發(fā)生，但同時鑒于流轉(zhuǎn)合同之特殊性，也會發(fā)生一些特殊的解除后果。以下分述之。(一)土地經(jīng)營權(quán)人退出并交還承包地土地經(jīng)營權(quán)人基于流轉(zhuǎn)合同而取得承包地之占有權(quán)源，當(dāng)流轉(zhuǎn)合同因解除而終止時，其占有權(quán)源即告消滅，隨即產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)人退出承包地并交還承包地的法律效果。若土地經(jīng)營權(quán)人拒不退出交還承包地的，則可對之為強(qiáng)制執(zhí)行?；诹鬓D(zhuǎn)合同是被代位解除的特性，就帶來了承包地應(yīng)向承包方交還，還是也可以向發(fā)包方交還的問題。筆者認(rèn)為，發(fā)包方有權(quán)要求土地經(jīng)營權(quán)人直接向其交還承包地，這也是發(fā)包方代位權(quán)應(yīng)有的法律效力。這是因?yàn)椋热怀邪降∮谛惺蛊浣獬龣?quán)，也就意味著其會怠于受領(lǐng)向其為交還的承包地，由發(fā)包方代為受領(lǐng)就成為必要。既然發(fā)包方有權(quán)要求向其直接交還承包地，也就意味著在土地經(jīng)營權(quán)人拒絕退出交還承包地時，發(fā)包方可以自己的名義申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，發(fā)包方受領(lǐng)承包地，并不意味著承包合同終止，承包合同不因發(fā)包方終止權(quán)的成功行使而終止，發(fā)包方只是代承包方受領(lǐng)承包地而已。(二)承包地上的權(quán)利負(fù)擔(dān)因之而消滅流轉(zhuǎn)合同簽訂后，土地經(jīng)營權(quán)人取得土地經(jīng)營權(quán)，作為權(quán)利人，土地經(jīng)營權(quán)人可以處分其享有的土地經(jīng)營權(quán)，以之為抵押、出租或者再流轉(zhuǎn)等，從而在土地經(jīng)營權(quán)上可能附著有他人的權(quán)利負(fù)擔(dān)，這些權(quán)利負(fù)擔(dān)可能是物權(quán)性的，也可能是債權(quán)性的。筆者認(rèn)為，此等權(quán)利負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)隨著流轉(zhuǎn)合同的終止而自動消滅。如此理解的法理依據(jù)在于，流轉(zhuǎn)合同的終止將導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)之自體權(quán)利本身的消滅，因而以土地經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的他項(xiàng)權(quán)利當(dāng)然會自動地因標(biāo)的之滅失而消滅。申言之，他項(xiàng)權(quán)利人不能以他物權(quán)的優(yōu)先性或者買賣不破租賃規(guī)則為抗辯，以使其權(quán)利負(fù)擔(dān)繼續(xù)存在于被交還的承包地上。當(dāng)然，他項(xiàng)權(quán)