稅務(wù)警察設(shè)置的必要性

稅務(wù)警察設(shè)置的必要性

在中國設(shè)立稅務(wù)機構(gòu)的角度上存在不同的看法。筆者認(rèn)為,我國應(yīng)設(shè)立稅務(wù)警察,而且應(yīng)設(shè)立在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部。下面就這兩個問題分別予以論證。一、俄羅斯農(nóng)業(yè)警察的組建從國外稅務(wù)警察的設(shè)立情況看,稅務(wù)警察并不是每個國家都有。目前,美國、意大利、俄羅斯、新加坡等國都擁有稅務(wù)警察,其他國家一般不設(shè)稅務(wù)警察。國外的經(jīng)驗告訴我們,是否設(shè)立稅務(wù)警察,要根據(jù)各國的國情、立法狀況、歷史沿革來確定。如俄羅斯之所以設(shè)立聯(lián)邦稅務(wù)警察,是由于前蘇聯(lián)解體后的俄羅斯聯(lián)邦在最初的幾年政治秩序和經(jīng)濟(jì)秩序極其混亂,國家預(yù)算收入流失嚴(yán)重,財政陷入嚴(yán)重危機。正是在這種情況下,俄羅斯聯(lián)邦于1993年6月24日決定組建俄羅斯聯(lián)邦稅務(wù)警察機構(gòu)。因此,我國是否設(shè)立稅務(wù)警察,必須從我國的國情出發(fā)。就我國目前的現(xiàn)狀而言,有必要設(shè)立稅務(wù)警察。(一)企業(yè)和企業(yè)偷漏稅隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的設(shè)立和發(fā)展,個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)以及其他非國有經(jīng)濟(jì)作為社會主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分迅速發(fā)展起來,個體、私營經(jīng)濟(jì)等非國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷增長,發(fā)揮的作用不斷加強。然而,與此同時,在稅收領(lǐng)域中的違法活動也比較普遍,涉稅違法案件有增無減,在總量上呈上升的趨勢。據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查顯示:個體工商戶、私營企業(yè)偷漏稅比例在80%以上,集體所有制企業(yè)偷漏稅在50%以上,國有企業(yè)偷漏稅也不下40%。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,1987—1992年,全國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市共發(fā)生暴力抗稅14176起,僅1992年上半年就發(fā)生了1004起。尤其是1994年實行的增值稅采用發(fā)票抵扣稅款制度后,有關(guān)增值稅發(fā)票的犯罪案件在全國更是頻頻發(fā)生。但是,與涉稅違法案件有增無減形成鮮明對比的是稅務(wù)機關(guān)在懲治涉稅違法案件方面的力度有限,原因之一就是賦予稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力有限,稅務(wù)機關(guān)無搜查權(quán)、傳訊權(quán)、逮捕權(quán)等權(quán)限。如實踐中納稅人一般設(shè)有內(nèi)外兩套帳,稅務(wù)機關(guān)在稅務(wù)檢查中要求納稅人提供有關(guān)帳簿時,如果納稅人拒絕提供,稅務(wù)人員則無權(quán)進(jìn)行搜查。因為《稅收征管法》只賦予稅務(wù)檢查人員“經(jīng)營場所檢查權(quán)”和“責(zé)令提供資料權(quán)”,而未賦予經(jīng)營場所搜查權(quán)。再如,對突發(fā)的假發(fā)票案件,由于稅務(wù)人員無羈押犯罪嫌疑人的權(quán)限,導(dǎo)致有關(guān)犯罪嫌疑人從容逃脫,影響對涉稅違法案件的進(jìn)一步調(diào)查。而從我國目前的國情而言,賦予稅務(wù)機關(guān)搜查權(quán)、傳訊權(quán)、逮捕權(quán)等權(quán)限又不太現(xiàn)實,因此,有必要設(shè)立稅務(wù)警察。(二)稅務(wù)、公安機關(guān)的聯(lián)合辦案機制1985年我國在稅務(wù)系統(tǒng)派駐稅務(wù)檢察室,行使涉稅犯罪案件的偵查權(quán)。1996年3月17日修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》對刑事案件的管轄作了調(diào)整,規(guī)定涉稅犯罪案件的偵查不再由檢察機關(guān)直接受理,改由公安機關(guān)行使。根據(jù)1997年最高人民檢察院和國家稅務(wù)總局《關(guān)于撤銷稅務(wù)檢察機構(gòu)有關(guān)問題的通知》及公安部和國家稅務(wù)總局《關(guān)于嚴(yán)厲打擊涉稅犯罪的通知》規(guī)定,從1997年起,原檢察院派駐稅務(wù)系統(tǒng)的稅務(wù)檢察室依法撤回,而由公安機關(guān)派駐稅務(wù)系統(tǒng),成立稅務(wù)公安辦公室,由公安機關(guān)依《刑事訴訟法》規(guī)定行使偵查權(quán)。稅務(wù)公安辦公室由稅務(wù)稽查人員與公安機關(guān)的人員組成。在實踐中,這種聯(lián)合辦案機制對打擊涉稅犯罪取得了一定的成績。如甘肅省公安、地稅機關(guān)打擊涉稅犯罪協(xié)作機制設(shè)立于1999年底,目前,省地稅局和全省14個地州市均已設(shè)立了工作機構(gòu),86個縣市區(qū)中有84個組建了領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室,全省各級打擊涉稅犯罪辦公室現(xiàn)有工作人員514人,其中專職公安人員69人,定期工作的公安人員167人,地稅干部278人。各級公安、稅務(wù)部門緊密配合,積極辦理涉稅案件,取得了一定成績,并使全省的稅收環(huán)境得到了極大改善。但是,這種聯(lián)合辦案機制也存在一些不足和問題。比如,目前辦理涉稅犯罪案件的公安人員極少有經(jīng)濟(jì)、法律知識,再加上一些公安人員同時還對金融、假冒、詐騙等各種經(jīng)濟(jì)案件進(jìn)行偵查,時間和精力有限,受理的涉稅案件辦案周期長,效率較低,制約了工作的順利開展,再比如,稅務(wù)、公安人員分別隸屬不同的機關(guān),在人員的管理、經(jīng)費的投入等方面存在問題。總體而言,公安機關(guān)在案件偵破中被動配合稅務(wù)部門多,獨立辦案少、偵破大要、要案偏少,稅務(wù)、公安人員聯(lián)合辦案協(xié)作機制辦事效率不高,影響執(zhí)法效果。二、稅務(wù)警察隊伍的優(yōu)勢(一)可以借鑒國際上設(shè)立稅務(wù)警察的成功范例從目前國外發(fā)達(dá)國家稅務(wù)警察的設(shè)立情況看,國際上主要有兩種模式:一種是以意大利和俄羅斯為代表的可以攜帶和使用規(guī)定槍械武器的稅務(wù)警察部隊;另一種是以德國、荷蘭等國家為代表的稅務(wù)違法案件調(diào)查局,是一個不配備武器,不授予警銜的稅務(wù)警察機構(gòu)。無論那一種模式,它們的做法有我國可借鑒的地方。(二)國內(nèi)稅務(wù)警察的有益嘗試和專業(yè)化司法隊伍的設(shè)立,為設(shè)立稅務(wù)警察提供了寶貴經(jīng)驗20世紀(jì)80年代中期,最早在我國吉林遼源地區(qū)公安系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)了一批稅收治安派出所,專門負(fù)責(zé)涉稅案件的偵破、查處、維護(hù)正常的稅收治安秩序,打擊處理各類擾亂稅收治安的人員,并進(jìn)行經(jīng)常性的稅收政策宣傳。這為今天稅務(wù)警察的設(shè)立提供了有益的、寶貴的經(jīng)驗。另外,逐步成熟起來的森林警察、鐵路警察等專業(yè)化警察隊伍的經(jīng)驗也值得在設(shè)立稅務(wù)警察時借鑒。(三)具備設(shè)立稅務(wù)警察的專業(yè)條件稅務(wù)警察人員既要有較高的政治素質(zhì),更要有較高的業(yè)務(wù)水平;既要精通稅收,更要精通法律。客觀地說,目前這種復(fù)合型人才在我國是很少的,但是,稅務(wù)部門內(nèi)部本身有一支優(yōu)秀的稽查隊伍,公安機關(guān)內(nèi)部也有一部分多年辦理涉稅案件的人員,這為設(shè)立稅務(wù)警察奠定了良好的人才基礎(chǔ)。在設(shè)立稅務(wù)警察的過程中,只需將稅務(wù)稽查隊伍和公安機關(guān)內(nèi)部有豐富辦理涉稅犯罪案件經(jīng)驗的有關(guān)人員抽調(diào)即可組成,不足部分再從通過司法資格考試、注冊會計師考試、注冊稅務(wù)師考試的人員中選拔,還可以錄用政法院校和財經(jīng)院校應(yīng)屆畢業(yè)的學(xué)生作為補充。因此,不存在設(shè)立稅務(wù)警察的人才障礙。有學(xué)者認(rèn)為,我國不應(yīng)設(shè)立稅務(wù)警察,而應(yīng)將有限的偵查權(quán)賦予稅務(wù)稽查局就可以解決我國實踐中存在的問題,并提出合并國稅、地稅稽查局,成立獨立于稅務(wù)局的稅務(wù)稽查局。稅務(wù)稽查局的設(shè)置不必一一對應(yīng)于同級稅務(wù)局,可根據(jù)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,效法中國人民銀行的做法,在國家稅務(wù)總局之下設(shè)置若干大區(qū)稅務(wù)稽查局,在大區(qū)稅務(wù)稽查局下設(shè)二至三級稅務(wù)稽查局,全面負(fù)責(zé)對應(yīng)區(qū)域內(nèi)的涉稅案件執(zhí)法工作。在稅務(wù)稽查局下設(shè)稅偵處,賦予偵查權(quán),在管理上從屬于稅務(wù)稽查局,在行使檢查權(quán)時比普通的稽查人員額外擁有營業(yè)場所搜查權(quán)、傳訊權(quán)、逮捕權(quán)、移送檢察權(quán)。上述權(quán)力的行使程序同公安機關(guān),但沒有使用暴力工具警械、槍支等的權(quán)力。筆者認(rèn)為,合并國稅、地稅稽查局,成立獨立于稅務(wù)局的稅務(wù)稽查局的做法值得肯定,但是將搜查權(quán)、傳訊權(quán)、逮捕權(quán)、移送檢察權(quán)等權(quán)利賦予在稅務(wù)稽查局下設(shè)的稅偵處的做法是不可取的。如果這樣做,一是會使公安機關(guān)統(tǒng)一行使搜查權(quán)、傳訊權(quán)、逮捕權(quán)、移送檢察權(quán)的現(xiàn)行制度受到影響和沖擊;二是會導(dǎo)致其他一些機關(guān)也仿效該做法要求賦予上述權(quán)利。比如,我國目前的證券市場存在的問題比較多,中國證券監(jiān)督管理委員會的管理權(quán)限有限,也會提出賦予其上述權(quán)利。因此,將搜查權(quán)、傳訊權(quán)、逮捕權(quán)、移送檢察權(quán)等權(quán)利賦予在稅務(wù)稽查局下設(shè)的稅偵處的做法是不可取的,比較可行的做法是組建我國的稅務(wù)警察,由稅務(wù)警察行使上述權(quán)利。三、稅務(wù)警察的組建模式目前,我國稅務(wù)警察隊伍的設(shè)立有兩種模式可借鑒:一種是以意大利和俄羅斯為代表的模式;另一種是以德國和荷蘭等國家為代表的模式。具體如何組建,我國學(xué)者有不同觀點。筆者認(rèn)為,我國不必采取分立的模式,我國的稅務(wù)警察應(yīng)由公安部、國家稅務(wù)總局共同組建稅務(wù)警察總部,總部設(shè)在國家稅務(wù)總局內(nèi),接受公安部和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo),在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)實行垂直管理,隸屬于國家稅務(wù)總局,由