地方考績制度演變論文

第第頁地方考績制度演變論文【作者簡介】關(guān)曉紅，中山大學(xué)歷史系教授。(廣東廣州510275)

【內(nèi)容提要】1904年開始實(shí)行的考核州縣事實(shí)，是清代考績制度的重大變化。它是清廷試圖通過體制內(nèi)變革，解決吏治腐敗的積弊，并為推行新政考察和選拔能員干吏，鞏固權(quán)力基盤的措施。但督撫勢力坐大，革故鼎新難以兼顧統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的利益分歧，而避重就輕的結(jié)果，只能使改革徒具形式，背離變政的初衷，同樣危及甚至瓦解清朝的統(tǒng)治。州縣考績制的變革及實(shí)行，恰好顯現(xiàn)了清廷進(jìn)退兩難的困境。

【摘要題】政治·法律

【關(guān)鍵詞】清末/州縣考績/制度變革/考核州縣事實(shí)

【正文】

清末是近代中國政治制度轉(zhuǎn)型的重要時期，仿效外國政治制度改革傳統(tǒng)官制，成為新政的主要內(nèi)容之一。不過，清朝官紳雖然可以從國外搬來各式各樣的制度文本，并且仿照其在中國建立相應(yīng)的制度，但改制后仍然只能利用舊官僚體系中既有的官員來推行和操作，而清廷被迫變政的原因之一，正是吏治腐敗，完全由舊人來操控新制，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如何改造利用原有官吏，使之適應(yīng)新體制的需要，成為清政府亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。其對策之一，是將實(shí)行已久的考績制度進(jìn)行變通調(diào)整，使之成為擇優(yōu)汰劣、選拔新政人才的重要形式，為新政憲政準(zhǔn)備一批可靠與高效的官吏，保證中央政令的貫徹。但官場腐敗積重難返，改革官制以適應(yīng)變政需求，有可能導(dǎo)致官僚群體的渙散，同樣危及甚至瓦解清朝的統(tǒng)治。州縣考績制的變革及其實(shí)行，恰好顯現(xiàn)了清政府進(jìn)退兩難的困境。

清代官吏的考績制度，主要是三年一屆的“大計”與“京察”，前者以外官為對象，后者以京官為對象，成為考核各級內(nèi)外官吏的主要形式與獎罰依據(jù)，以保證統(tǒng)治機(jī)器的有效運(yùn)作，被清廷視為“激揚(yáng)大典”。（注：劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷九一，選舉八，浙江古籍出版社，2000年，總8513-8514頁。）有關(guān)清代外官考績考課制的論述，多依據(jù)《大清會典》、《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》、《清史稿》等官方典籍，主要涉及“大計”的歷史沿革、內(nèi)容和操作規(guī)程。（注：郭松義等：《清代典章制度》，吉林文史出版社2001年；艾永明：《清朝文官制度》，商務(wù)印書館2003年。）近年來日本學(xué)者運(yùn)用計量方法對康熙、乾隆時期的考績制進(jìn)行個案分析（注：大野晃嗣：《清代加級考—中國官僚制度の一側(cè)面》，《史林》第84卷第6號，京都大學(xué)史學(xué)研究會2001年；小野達(dá)哉：《清初地方官の考課制度とその變化—考成と大計を中心にして》，《史林》第85卷第6號，京都大學(xué)史學(xué)研究會，2002年。），將研究工作引向深入。

然而，與考績制在整個清代官僚制度中的作用及地位相比，學(xué)術(shù)界重視的程度以及研究進(jìn)展仍不盡人意。尤其是光宣之際州縣考績制發(fā)生了重大變化，迄今卻鮮有論及（注：魏光奇《晚清的州縣行政改革思潮與實(shí)踐》一文，對此略有述及，認(rèn)為“具有近代性質(zhì)的改革色彩”，并對“民國時期的縣行政制度也有影響”(載《清史研究》，2003年3期)。）。清朝官方典籍于清季變政情形來不及整理，后人代為編輯，多少有些隔膜，不能權(quán)衡輕重，判別正誤，確考源流，難免取舍不同，或互相歧異，增加了認(rèn)識的難度。查閱中國第一歷史檔案館的吏部、會議政務(wù)處、憲政編查館、軍機(jī)處錄副、宮中檔朱批奏折等相關(guān)文件，并與清人的文集、日記、報刊等文獻(xiàn)資料比勘互證，可以探究這一時期州縣考績制的變化、原因及其效果。

一

清入關(guān)前，沿襲明代的“考滿”與“考察”兩種方式對官員進(jìn)行考核。入關(guān)后，在繼承明制基礎(chǔ)上逐漸形成新制，但仍有反復(fù)。（注：順治二年至四年，確定外官考績制為“大計”，以四格為標(biāo)準(zhǔn)注考，并以三年一屆為考核周期?？滴踉辏欢攘T大計，止行考滿，并定考滿辦法?？滴跛哪晖Ｖ箍紳M，復(fù)行大計(《欽定大清會典》事例卷七八，光緒己亥刊本)。）雍正元年復(fù)行內(nèi)官京察，以京察與大計為京官外官考核定制，每三年一次的考績制度正式確立。（注：近年來，艾永明對這一問題有所考異，詳見所著《清朝文官制度》，第214—217頁。）乾隆五十年，依據(jù)各省“省分大小、缺分多寡”，對大計卓異人數(shù)進(jìn)行定額定制。（注：《大清高宗純皇帝實(shí)錄》，卷一二四二，第九頁，乾隆五十年十一月辛亥。）至此，大計作為清代外官考績的制度臻于完備。

各省官員的大計，考核程序由下而上逐級進(jìn)行，即由州縣至府而道，道移司，逐級考察后出注考語而匯綜于督撫。（注：《欽定大清會典》卷十一，第十，光緒己亥刊本。）考核以守、才、政、年(即操守、才學(xué)、政績、年齡)四格評等議敘，用六法參劾不法官員。（注：《欽定大清會典事例》卷十一，第九至十四頁，光緒二十五年刊本。乾隆三十四年前為“八法”。六法即不謹(jǐn)、罷軟無為、浮躁、才力不及、年老、有疾，八法加貪、酷。）考核評級分為卓異、供職兩等，卓異有定額限制，僅占被考核的道以下官員的十五分之一。因為被評為卓異者具有擢升迅速、可任要職等優(yōu)勢，成為朝野上下關(guān)注的焦點(diǎn)。但督撫對卓異的薦舉須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

大計以四格六法為定制，而各個時期的側(cè)重明顯有別，反映出歷代清帝執(zhí)政期間社會發(fā)展與社會矛盾的不同特點(diǎn)。康熙時，“其考課也，以民生之苦樂，為守令之賢否，以守令之貪廉，為督撫之優(yōu)劣，則廉者以勸，貪者以懲，有利必興，有害必除，而民之不得所者寡矣”（注：《大清圣祖仁皇帝實(shí)錄》，卷二十二，第十二—十三頁，康熙六年六月甲戌朔。）。雍正時，則強(qiáng)調(diào)“文官倉庫之盈虧，辦事之能否，武官騎射之優(yōu)劣，訓(xùn)練之勤惰”（注：《大清世宗憲皇帝實(shí)錄》卷八，第十五頁，雍正元年六月乙亥。）。同治初年，由于戰(zhàn)爭的破壞，亟待恢復(fù)生產(chǎn)以穩(wěn)定社會，故不僅以招集流亡、墾辟地畝為大計考核的主要依據(jù)，而且諭令凡州縣官吏在開墾地畝、盡心民事方面業(yè)績突出者，“即著該省督撫藩司，隨時登之薦牘，以備擢用”（注：《大清穆宗毅皇帝實(shí)錄》卷四十二，第二十四頁，同治元年九月癸丑。）。清朝歷代皇帝都反復(fù)強(qiáng)調(diào)州縣官吏的重要性，而考績制度具有任人選能，獎勤罰懶，倡廉懲貪，澄清吏治，促進(jìn)生產(chǎn)與穩(wěn)定社會等多重功能，作為確保官僚體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)與良性循環(huán)的激勵機(jī)制，起著十分重要的作用。

盡管歷代清帝均意識到“察吏即以安民”，大計可以“保薦循良，汰除庸劣”（注：《大清文宗顯皇帝實(shí)錄》卷二百六，第二十六頁，咸豐六年八月庚戌。），并將官吏考績制視為“經(jīng)世之要圖，保邦之大計”，高度重視并三令五申，但自咸豐朝開始，以“軍務(wù)未竣”、甫經(jīng)履任等等借口而請求展緩大計的奏章不絕于途。這一方面與持續(xù)增長的內(nèi)憂外患及戰(zhàn)事不斷相關(guān)，另一方面則與清中后期督撫頻繁更換的情形對應(yīng)。（注：清制凡督撫履任時間不足一年，大計可展緩。另見魏秀梅《從量的觀察探討清季督撫的人事嬗遞》，臺北《中央研究院近代史研究所集刊》，第4期，1973年。）道、咸、同三朝以來，為籌集巨額賠款和越來越大的軍費(fèi)開支，清政府飲鴆止渴，大開捐納，濫行保舉，造成仕途擁擠，官員的正常晉級秩序被打亂。由于積重難返，一些省份三年一屆的舉人大挑也被迫暫停，（注：劉大鵬：《退想齋日記》，1898年1月7日，山西人民出版社，1990年，第77頁。）對仕途造成惡劣影響。光緒以后，進(jìn)士分發(fā)知縣本應(yīng)列班于“即用”，因宦途壅滯，只能“積用”等候空缺。（注：何剛德：《客座偶談》卷二，上海古籍出版社，1983年。）有統(tǒng)計表明，十九世紀(jì)中后期，以捐納方式進(jìn)入官僚隊伍的人數(shù)激增，此類新進(jìn)者竟占了各省官吏總數(shù)的近50％。（注：張仲禮著、李榮昌譯：《中國紳士——關(guān)于其在十九世紀(jì)中國社會中作用的研究》，上海社會科學(xué)院出版社，1991年，第235頁。）大量捐納人員涌進(jìn)官僚隊伍，尤其是涌向州縣基層，濫竽充數(shù)，虛應(yīng)故事，嚴(yán)重干擾了清政府的正常運(yùn)作。各地督撫“平日于屬員賢否，漫不經(jīng)心。臨時亦只奉行故事，甚至開奔競之門”（注：《大清文宗顯皇帝實(shí)錄》卷二百六，第二十六頁，咸豐六年八月庚戌。）。即使像端方這樣政聲不俗的重臣，其視為“要函”之中為數(shù)不少的信件，也是親朋故舊請托安置私人。（注：中國第一歷史檔案館藏：端方檔案全宗，函字31卷，要函類。）在官僚隊伍魚龍混雜，急需強(qiáng)化考核監(jiān)督的情況下，大計反而不能按期舉行，使朝廷對外官的約束力大為減弱，吏治腐敗不僅加劇了各種社會矛盾，還直接威脅著皇權(quán)統(tǒng)治的穩(wěn)固。

官吏人浮于事，敷衍因循，導(dǎo)致辦事效率日益低下，與推行新政所要求的高效實(shí)用形成尖銳矛盾，不少新政措施成為一紙空文，朝廷為此大傷腦筋。鑒于三年一度的大計不能防微杜漸，激濁揚(yáng)清，難以適應(yīng)社會發(fā)展對官吏素質(zhì)與辦事效率日益增長的需求，也無法保證清廷強(qiáng)化監(jiān)控的需要，如何增強(qiáng)統(tǒng)治效能的問題迫在眉睫。在不可能全由新人行新制的情況下，改造利用舊人舊制便成為唯一可行的選擇。通過縮短考核周期，變更考核方式和標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)考核內(nèi)容，加大考核力度等方式整頓官僚隊伍，勢在必行。正是在上述矛盾糾葛和現(xiàn)實(shí)需求的背景下，清末州縣考績制的改革拉開了帷幕，成為新政不可缺少的重要內(nèi)容。

清廷整頓外官吏治的第一項措施，就是下令各省建立課吏館，首先要求各地督撫破除情面，對道府州縣官分發(fā)到省之初，必須“躬親面試”，對“鄙俚輕浮者，即行咨回原籍。其尚堪造就者，均令入課吏館講習(xí)政治法律一切居官之要，隨時酌予差委。”其次，對試用期內(nèi)的道府州縣官實(shí)行期滿甄別，“優(yōu)者留補(bǔ)，劣者斥罷，平等者再勒限學(xué)習(xí)，均各出具切實(shí)考語，不得仍前含混。即選授實(shí)缺之捐納保舉各員，亦應(yīng)一律考試查看，分別辦理”（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年，總4863—4864頁。）。不久，清廷又?jǐn)U大了通過課吏館培訓(xùn)官吏的范圍，要求“即用知縣簽分到省，亦必入各省課吏館學(xué)習(xí)，由該督撫按時考核，擇其優(yōu)者立予敘補(bǔ)，其平常者仍留肄習(xí)，再行酌量補(bǔ)用”。當(dāng)局希望通過面試、試用期滿甄別、學(xué)習(xí)居官之要等方式，在官僚隊伍循環(huán)流動的人口加強(qiáng)控制。三令五申之下，各地紛紛建立了課吏館。一些對新事物接受較快的督撫，還定期奏報課吏館的情況。（注：陳夔龍：光緒二十八年八月《清淮遵設(shè)課吏館折》，《庸盦尚書奏議》卷二，1911年石印本。）這使得原來幾乎失控的局面有所改觀。

在此基礎(chǔ)上，清廷將改革的重心轉(zhuǎn)向?qū)υ诼氃谌沃菘h官的考核、甄別與獎懲。為了保障考核能夠切實(shí)進(jìn)行，上諭強(qiáng)調(diào)相對固定官員的任期，杜絕個人請托造成的頻繁調(diào)動，要求各地督撫詳加考查，“隨時激揚(yáng)，除貪酷昏頹各員應(yīng)即立予嚴(yán)參外，其安坐衙齋，公事隔膜，及專務(wù)鋪張，并不知民間疾苦者，均著分別撤任開缺，慎選賢員補(bǔ)署，不準(zhǔn)徇私濫委”（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，總5112—5113頁。）。由于捐納保舉濫行，清后期州縣官吏頻繁調(diào)動，已經(jīng)成為貽害地方、殃及民生的痼疾，以此作為“固本培元”、整頓吏治的第二項措施，應(yīng)當(dāng)說抓住了關(guān)鍵。從上諭的語氣來看，清廷對整頓各地吏治的決心堅定。

二

官員的任用與任期，相輔相成。清中葉之后，州縣官吏的擢升任用標(biāo)準(zhǔn)及其依據(jù)問題，長期困擾當(dāng)局。咸同軍興，各省督撫每每以保舉之名推薦下屬，所舉薦者處理政務(wù)的實(shí)際能力，多憑督撫的只言片語。光緒二十五年的一道上諭，將清廷用人的苦衷與無奈和盤托出：“自來致治之道，首重得人，彰癉兼施，人材始奮。近以時勢多艱，朝廷求賢若渴，于各督撫專折保舉，無不立予召見，以備隨時擢用。乃近來封疆大吏但多保舉，絕少參劾之奏。有舉無懲，良莠雜出……嗣后各該督撫于實(shí)心任事之員，當(dāng)核實(shí)具保；其有聲名平常，或貪虐有據(jù)者，應(yīng)從嚴(yán)甄別，以儆其余。倘意存姑息，徒博寬大之名，置民瘼于不問，該督撫責(zé)有所歸，公是公非，難逃洞鑒也。”（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，總4355頁。）獎罰無信，保舉無憑，成為吏治腐敗的重要根源，令清政府的權(quán)威與公信力大受影響。

這些情形，期間即引起重視，兵部學(xué)習(xí)主事范軾在《應(yīng)詔陳言敬抒管見折》中建議：對官員的考察應(yīng)包含其所舉所用是否得人，而對京官與外官所舉劾之人，應(yīng)于大計之外，將所舉各官員的事實(shí)開具清冊，并由簡派大臣認(rèn)真考試后才引見錄用。（注：楊家駱主編：《文獻(xiàn)匯編五》，臺灣鼎文書局，1973年，第96-97頁。）光緒二十五年四月，京畿道監(jiān)察御史潘慶瀾在《為外患日迫宜核實(shí)用人以圖振作折》中也提出：“擬請飭下各督撫，嗣后保薦人才，無論文武實(shí)缺者，必指明有何善政，因何勞績有裨國計民生，方許保薦。候補(bǔ)者必聲明該員所長何事，曾辦何事。存記即注明原保，用時不定交原省，以資互證而杜回護(hù)。一年后所保相符，本員擢用，薦賢受賞。若有不符，別經(jīng)發(fā)覺，原保及抉隱者坐罰……若原參于贓私民命貪有據(jù)者，仍行屏斥?？傊?，無論何項人員，不得僅以器識宏通、才具開展等空言薦舉?！保ㄗⅲ褐袊谝粴v史檔案館藏：軍機(jī)處錄副奏折檔案全宗，光緒朝內(nèi)政類，第5738卷，第5號。）潘慶瀾認(rèn)為造成各地吏治惡性循環(huán)的要因之一，在于原有四格法標(biāo)準(zhǔn)過于空泛籠統(tǒng)，難以反映被考核者履任的真實(shí)情況。而各地督撫保舉人才，缺乏制度性規(guī)范與約束，多憑個人印象與好惡，為人情請托大開方便之門。他提出的解決方案是：依據(jù)勞績事實(shí)保薦擢用人材，并實(shí)行保薦責(zé)任連帶法，若被薦舉者與薦舉之言不符，原保者須坐罪。上述建議強(qiáng)調(diào)以官員實(shí)績作為提拔任用的依據(jù)，而且對于實(shí)績的評估須經(jīng)過驗證，既有利于破格提拔真才實(shí)干之人，也有助于杜絕徇私舞弊之風(fēng)。

以上奏折未見正面答復(fù)。但庚子之后，吏治繼續(xù)惡化，僅光緒二十九年，經(jīng)上諭批準(zhǔn)的各地督撫奏參庸劣不職各員和舉劾屬員的奏章竟達(dá)33份，而一份奏章中被奏參舉劾者少則十?dāng)?shù)人，多則竟達(dá)60人，被參奏免職者大多為各地州縣官吏（注：以上為筆者據(jù)《光緒宣統(tǒng)朝上諭檔》（注：光緒三十一年十二月《政務(wù)處奏考核三十年州縣事實(shí)謹(jǐn)擬畫一章程折》，《光緒朝東華錄》，總5463—5464頁。）正月至十二月上諭所做的統(tǒng)計，僅為督撫參奏舉劾文職官員之奏章，尚未包含御史和其他官員參奏之折。）。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，除捐納保舉濫行及吏治腐敗等常見原因外，亦與督撫更調(diào)頻繁關(guān)系密切。1901——1904年三年里，全國15名巡撫中，除新疆、云南、陜西、浙江外，大部分平均任期不滿一年，安徽、江西、湖北、湖南、貴州等省四次更換巡撫，江蘇、山東、山西、河南均五次更替，廣西更是三年換了六任。（注：根據(jù)錢實(shí)甫《清代職官年表》統(tǒng)計，中華書局1980年，第1740—1743頁。）疆吏任期短促，使其對下屬下情的了解十分有限，而參奏舉劾皆由督撫出具“貪劣不職”等定性考語，缺乏具體事實(shí)依據(jù)，朝廷難以核實(shí)，由此決定獎罰，不僅難稱公正，也與推行新政急需能員干吏貫徹各項改革政令措施形成尖銳矛盾。

新政復(fù)行后，清廷力圖通過種種改革與調(diào)適挽救統(tǒng)治危機(jī)，期間提出的一些具體辦法自然也在重新檢討之中。正是在這樣的背景下，由來已久的以政務(wù)實(shí)績作為考察州縣官吏依據(jù)的設(shè)想最終被清廷采用。光緒三十年五月十四日(1904年6月27日)，清廷奉懿旨頒布上諭，再次承認(rèn)吏治腐敗已經(jīng)危及統(tǒng)治的現(xiàn)狀：“中國官民隔絕，痼習(xí)已深，頗聞各省州縣官，多有深居簡出，玩視民瘼，一切公事，漫不經(jīng)意，以致幕友官親，朦蔽用事，家丁胥吏，狼狽為奸，公款則舞弊浮收，刑案則拖累凌虐，種種魚肉，為害無窮”。為了扭轉(zhuǎn)局面，加強(qiáng)控制，消除隱患，該上諭正式提出了考核評議州縣官的新標(biāo)準(zhǔn)：“嗣后責(zé)成各省督撫，考查州縣，必以為守俱優(yōu)，下無苛擾，聽斷明允，緝捕勤能，為地方興利除害，于學(xué)校農(nóng)工諸要政，悉心經(jīng)畫，教養(yǎng)兼資，方為克盡厥職?！币源藶榛A(chǔ)，清政府制定了對于州縣官考核具有轉(zhuǎn)折意義的改革方案：“著自本年為始，年終各該督撫將各州縣臚列銜名、年歲、籍貫清單，注何年月日補(bǔ)署到任，經(jīng)征錢糧完欠分?jǐn)?shù)，及有無命盜各案，詞訟已結(jié)未結(jié)若干起，監(jiān)禁羈押各若干名，均令據(jù)實(shí)開報，其尋常公罪處分，準(zhǔn)予寬免，不準(zhǔn)諱飾。任內(nèi)興建學(xué)堂幾所，種植、工藝、巡警諸要政，是否舉辦，一并分別優(yōu)劣，開列簡明事實(shí)，不準(zhǔn)出籠統(tǒng)寬泛考語。奏到后著交政務(wù)處詳加查核，分起具奏，請旨勸懲?！保ㄗⅲ汗饩w三十年五月十四日諭旨，朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，總5193—5194頁。）

這一改革舉措，規(guī)定在既往三年一度的大計之外，新增州縣官的年度考核，縮短了考核周期，尤其是不再沿用歷經(jīng)九朝，延續(xù)250年之久的“四格”標(biāo)準(zhǔn)，注重與強(qiáng)調(diào)官員任內(nèi)的各項實(shí)際政績；考核項目也超越了既往刑名錢谷的單一內(nèi)容，增加了教育、種植、工藝、巡警等四項新政執(zhí)行情況的考察，并要求每項內(nèi)容量化統(tǒng)計上報。這一被稱為州縣事實(shí)考核的新制度，是清代官吏考核制度的重大改革，有利于整頓與刷新吏治。而隨著新政的推行，政府職能需要相應(yīng)變化和擴(kuò)展，貫徹政令的效率與效能成為衡量官員素質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)，政府為此必須加強(qiáng)對官吏的控制與監(jiān)督。為了表明整飭吏治，革故鼎新的決心，這道上諭末尾特別指出：“著各省奏單刊入官報，與眾共知，以通下情而伸公論……各該督撫務(wù)當(dāng)破除情面，查吏安民，切實(shí)遵辦，用副朝廷力挽頹風(fēng)勤恤民隱之至意。”希望以公開政務(wù)的方式，將州縣考核置于輿論和社會的監(jiān)督之下，一方面約束那些視中央政令為具文的官員，使任人唯親、因循敷衍者難以遁形，另一方面，則可以促使督撫加強(qiáng)對轄區(qū)政情的掌握與熟悉，同時驗證其對下屬能力的了解與判斷，二者皆有助于各級官吏勤于政務(wù)。而各省政情通過官報向社會公開，有利于官民對各省州縣在任官員的實(shí)際作為進(jìn)行比較，孰優(yōu)孰劣，一目了然。于清廷而言，既可收溝通上下，總攬全局之功，又可得重視輿情，澄清吏治之名，可謂一舉多得。

為使這一勵精圖治的新制度更臻完備，在其后的推行過程中，清政府不斷進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充。光緒三十一年十二月(1906年1月20日)，政務(wù)處根據(jù)直隸、江蘇、山東等十四省呈報的表冊，在對比繁簡優(yōu)劣的基礎(chǔ)上，以直隸、山東兩省為藍(lán)本，制定了考核州縣事實(shí)的五項條款，其主要內(nèi)容為：1、開報宜核實(shí)。由政務(wù)處統(tǒng)一制訂表格樣式，各省依表格所列的項目，按已辦未辦如實(shí)填報。2、咨報宜按限。統(tǒng)一規(guī)定每年年終考核，于次年三月至五月為止匯總上報，不得任意延緩。3、前后任政績應(yīng)界限分明?！耙郧叭嗡k之事，歸功現(xiàn)任，殊失情理之平。嗣后開報時，必須聲明某項原有若干，該縣到任后添辦某項若干，成效若何，以清眉目?！?、優(yōu)次等級宜有一定標(biāo)準(zhǔn)和限制?！皩W(xué)堂當(dāng)以開設(shè)處所，學(xué)生人數(shù)最多者為上，次多者為中，最少者為下。警察工藝種植當(dāng)以辦有成效者為上，已經(jīng)開辦者為中，不辦者為下。命盜詞訟，當(dāng)以全無或全結(jié)者為上，未結(jié)不及二成者為中，逾二成者為下?！?、州縣宜久任。要求各督撫慎選僚屬，不得隨意更調(diào)，以改變州縣官不能久任的現(xiàn)狀。此外，政務(wù)處還將考核劃分為最優(yōu)等、優(yōu)等、平等、次等四個等級，并對晉升或撤參依據(jù)作了詳細(xì)規(guī)定。(29)上述條款強(qiáng)化了考核的可操作性，清廷很快批準(zhǔn)了這一方案。至此，每年一度的考核州縣事實(shí)這一考績制的重大改革，在考核時間、對象與內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)與等級、考核后的晉職與撤任等方面，均已形成較為完整的定章，落實(shí)了規(guī)范的制度性內(nèi)容和要求。

關(guān)于清末州縣事實(shí)考核制度的肇端，有兩點(diǎn)需要說明：其一，州縣事實(shí)考核開始的時間，《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》、《清史稿》等書均以光緒三十一年十二月的政務(wù)處奏折為據(jù)，誤將光緒三十一年作為州縣考核事實(shí)的開端。（注：劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》，卷九二、選舉九，第8517頁；趙爾巽等：《清史稿》卷一一一，志八六、選舉六，中華書局，1998年。）實(shí)則光緒三十一年所考核的，是光緒三十年的州縣事實(shí)，只是由于各地督撫的延誤而拖至次年上奏。作為新制度建立的標(biāo)志，應(yīng)以三十年五月奉慈禧懿旨發(fā)布要求年終報呈考核表冊的上諭為準(zhǔn)。其二，關(guān)于州縣事實(shí)考核的決定，根據(jù)相關(guān)上諭，似非對當(dāng)時朝臣疆吏某一具體奏章建言的批復(fù)（注：清朝諭令中若采納了朝臣疆吏的奏章建言中的方案或計劃，多有提及。如該諭后半部分提及，作為整頓吏治重要內(nèi)容的裁汰書吏差役，即起因于張之洞、劉坤一的江楚會奏第二折。）。其表面依據(jù)，僅為最高統(tǒng)治者對各省州縣吏治種種腐敗現(xiàn)象積重難返的震怒與擔(dān)憂。查閱多種官方文書檔案、私人文集日記和筆記報刊，均未見直接前因。因此，州縣事實(shí)考核的改革由誰主動，目前可能的解釋是：1、作為清廷新政期間一系列整頓吏治措施的必然發(fā)展，其具體辦法在慈禧與軍機(jī)大臣面議朝政或召見臣屬問策時擬定；2、該方案的內(nèi)容，采納了以來的相關(guān)建議，因當(dāng)局有所忌諱，不便明言。

三

州縣事實(shí)考核是清廷整飭吏治的重要舉措，但法意良美，還要看具體貫徹與實(shí)施的效果，這涉及到由誰主持，以及如何操作的問題。由于新政期間中央官制頻繁調(diào)整，主持其事的機(jī)構(gòu)幾度變更，政務(wù)處、考察政治館、憲政編查館先后主持了光緒三十年至光緒三十二年的州縣考核，其后的兩年，由憲政編查館和民政部共同負(fù)責(zé)，宣統(tǒng)元年起，轉(zhuǎn)交民政部、學(xué)部、巡警部、法部等各主管衙門，實(shí)際參與的省份也歷年不同。剛開始，各省督撫對突如其來的改變無所適從，紛紛奏請展緩實(shí)行新制，要求延至次年三月或五月再行具奏。（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，總5463頁。）故自光緒三十年起至清亡，七年間州縣考核實(shí)際進(jìn)行了六屆，（注：光緒三十年至三十四年的州縣考核情況，分別見本文所引各中央主持機(jī)構(gòu)的奏折；宣統(tǒng)元年的考核，規(guī)定由各主管衙門主持，未見奏報。但中國第一歷史檔案館存有廣東省該年份的州縣清冊原件，另外宣統(tǒng)三年正月《政治官報》刊有湖南、陜西、云南三省奏報的考核事實(shí)折，可見宣統(tǒng)元年的考核實(shí)際進(jìn)行過，只是未有全國性統(tǒng)計和奏報。）而每屆均有若干省份要求暫緩考核，東三省更因官制改革而未參與。詳情如下表所示：

清末考核州縣事實(shí)情況簡表（注：是表根據(jù)《光緒朝東華錄》、《清實(shí)錄》、《政治官報》的相關(guān)奏折，以及中國第一歷史檔案館藏吏部全宗、軍機(jī)處錄副全宗、會議政務(wù)處全宗、憲政編查館全宗的相關(guān)資料整理匯編。）考核年分奏報年分主持機(jī)構(gòu)實(shí)際參加省份備注

光緒三十年光緒三十一直隸、江蘇、山東、山西、河南、四川、湖北、江西等9省未咨報，廣

年政務(wù)處廣東、浙江、湖南、云南、安徽、甘肅、西、吉林、奉天、黑龍江等奏

熱河、福建共14省準(zhǔn)暫緩。

直隸、江蘇、山東、山西、江西、河南、

光緒三十一光緒三十三四川、廣東、浙江、湖南、陜西、新疆、廣西、吉林、奉天、黑龍江等

年年考察政治館云南、貴州、安徽、甘肅、熱河、福建共奏準(zhǔn)暫緩。

18省

直隸、江蘇、山東、山西、江西、河南、廣西、奉天、吉林、黑龍江等

光緒三十二光緒三十四四川、廣東、浙江、湖南、陜西、新疆、仍奏暫緩。

年年憲政編查館云南、貴州、安徽、甘肅、熱河、福建、陜西、湖北于次年考核時一并

湖北共19省補(bǔ)造。

直隸、熱河、江蘇、江西、山東、山西、

光緒三十三宣統(tǒng)元年憲政編查館、河南、陜西、四川、廣東、浙江、湖南、廣西、奉天、吉林、黑龍江仍

年民政部湖北、云南、貴州、安徽、甘肅、新疆、奏暫緩。

福建共19省

直隸、熱河、吉林、江蘇、江西、山東、

光緒三十四憲政編查館、山西、河南、陜西、四川、廣東、浙江、廣西、奉天、黑龍江仍奏暫

年宣統(tǒng)二年民政部湖南、湖北、云南、貴州、安徽、甘肅、緩。

新疆、福建共20省

各主管衙門

即民政部、根據(jù)官報及筆者已查檔案。實(shí)

宣統(tǒng)元年宣統(tǒng)三年學(xué)部、巡警湖南、甘肅、云南、廣東等省際參加省份可能超出四省。

部、法部等

考核的項目、內(nèi)容及評價標(biāo)準(zhǔn)，是制度構(gòu)成的重要方面。根據(jù)檔案和官報的記載，可知考核州縣事實(shí)內(nèi)容一般分為十項：即學(xué)堂、巡警、工藝、種植、命案、盜案、詞訟、監(jiān)押犯人、錢糧、漕糧，個別地區(qū)只填具8項。其具體內(nèi)容，除必須逐項填寫已完成的數(shù)目外，還要區(qū)分前任與本任所完成的具體數(shù)字，命案、盜案、詞訟三項，則須將發(fā)案數(shù)、結(jié)案數(shù)分別標(biāo)示。

僅憑各省歷年奏報朝廷關(guān)于此事的奏折，只能獲得籠統(tǒng)模糊的印象，難以窺見該制度實(shí)行與操作的樣貌。所幸中國第一歷史檔案館藏政務(wù)處全宗和軍機(jī)處錄副全宗內(nèi)，有四份保存較為完整的州縣事實(shí)清冊檔案，分別按所屬府廳州縣詳細(xì)記錄了安徽、甘肅省光緒三十一年分、浙江省光緒三十四年分和廣東省宣統(tǒng)元年分的考核情況（注：中國第一歷史檔案館藏：政務(wù)處檔案全宗，30號卷，州縣事實(shí)項，第2602號文《安徽省州縣正署各官等項事實(shí)表》、同卷第2693號文《甘肅錢谷刑名事實(shí)表》；軍機(jī)處錄副全宗，宣統(tǒng)朝內(nèi)政類，7473卷，第9號文《宣統(tǒng)元年分廣東省各廳州縣銜名年籍政事及出具切實(shí)考語開列清單》、7472卷，第22號文《浙江省光緒三十四年分各廳州縣事實(shí)遵繕簡明清單》。）。四省清單按錢糧、學(xué)堂、巡警、工藝、種植、命案、盜案、詞訟、監(jiān)押犯人等項目設(shè)置，每項均有具體的新舊數(shù)字對比，以利于了解現(xiàn)任官員到任后的實(shí)績。在列舉各州縣的各項實(shí)績后，由督撫開具考語并評定該員的考核等級。由于列有具體考核項目和數(shù)字，并據(jù)此而作出考語，避免了空泛評價。

四省清單的不同之處，一是考核范圍，浙江省的表冊增加了錢糧、漕糧兩項，并明確標(biāo)示已完或未完的比例；甘肅省的表冊則有賦額、實(shí)征、起存、盈余等欄目。二是被考核者的范圍，在格式上稍有差異，甘肅、安徽、廣東三省清單只列該地的正印知縣1人，而浙江省的清單則包括正印知縣、兼署知縣和準(zhǔn)補(bǔ)知縣。三是所開具評語的詳略和標(biāo)準(zhǔn)不一，廣東的考語仍然按照四格標(biāo)準(zhǔn)，如“年富力強(qiáng)，才具開展”，“勤求吏治，干練有為”，或“樸實(shí)無華，勤于民事”，“辦事穩(wěn)練，聽斷尚勤”等。（注：《宣統(tǒng)元年分廣東省各廳州縣銜名年籍政事及出具切實(shí)考語開列清單》，中國第一歷史檔案館藏：軍機(jī)處錄副全宗，宣統(tǒng)朝內(nèi)政類，7473卷，第9號文。）而安徽、甘肅、浙江的考語則以新政事業(yè)的完成情況及存在問題為據(jù)，比較詳實(shí)具體。如浙江鎮(zhèn)?？h的考語為：“該縣學(xué)堂原設(shè)尚多，聽斷平平，惟巡警、工藝、種植亟須講求興舉，命盜案破獲寥寥，監(jiān)押人犯亦欠清理，征解錢漕功過差足相抵，孫文詒(知縣)應(yīng)列次等?！保ㄗⅲ骸墩憬」饩w三十四年分各廳州縣事實(shí)遵繕簡明清單》，中國第一歷史檔案館藏：軍機(jī)處錄副全宗，宣統(tǒng)朝內(nèi)政類，7472卷，第22號文。）

由此可見，由于各省對考核制規(guī)定的理解不同，取向有別，實(shí)際執(zhí)行情況存在一些差異。有的省分進(jìn)一步細(xì)化了操作規(guī)則和程序，如袁樹勛主政的山東，在所屬各州縣自報自評的基礎(chǔ)上，由布政使、提學(xué)使、按察使會同逐項核查，以數(shù)量為基準(zhǔn)，兼顧質(zhì)量，綜合評議裁定等級，“學(xué)堂以認(rèn)真推廣、科學(xué)完備者為上，具有規(guī)模者為中，或少或不振作，雖多而辦未合格者為下。巡警、工藝、種植以辦有成效者為上，開辦者為中，未辦者為下”。為了表示并無虛報敷衍，不僅留取各道府州縣印結(jié)存查，還主動請求憲政編查館與民政部檢查復(fù)核。（注：光緒三十四年十二月《山東巡撫袁樹勛奏考州縣事實(shí)折并單》，《政治官報》第452號(1909年2月2日)。）江西則在光緒三十三年考核中實(shí)行評估記分法，即根據(jù)考核項目，確定每一等級的標(biāo)準(zhǔn)，在各等級中又依據(jù)程度和數(shù)目差異細(xì)分為積分不同的等差，這樣可在同一等級顯示出差別，最后將各項總分累計，使得考核標(biāo)準(zhǔn)更加縝密，便于操作。（注：宣統(tǒng)元年二月《江西巡撫馮汝骙奏考察州縣事實(shí)折并單》，《政治官報》498號(1909年3月20日)。）

就制度性要求而言，考核州縣事實(shí)以年度為周期，可以減少既往“大計”間隔過長而造成的懈怠。而將具體政務(wù)分門別類細(xì)化為考核內(nèi)容，區(qū)分前后任的實(shí)際作為，并于相應(yīng)項目下開列具體數(shù)字，則有利于糾正“四格”法造成的所議過虛，李代桃僵等弊端，從而在一定程度和范圍內(nèi)增強(qiáng)了考核的效能。考核以新政四項為重點(diǎn)，前任的政績業(yè)經(jīng)考核備案，后任既不能貪冒其功，也不愿為前任的遺留問題承擔(dān)責(zé)任，客觀上形成相互制約和監(jiān)督?？己隧椖考?xì)分量化，考核結(jié)果又與獎懲擢遷相聯(lián)系，故對于州縣官吏來說，僅靠與上司搞好關(guān)系而無實(shí)際政績，不僅難以獲得攉拔，而且可能授人以口實(shí)，甚至牽連上司。由于政治風(fēng)險增加，督撫又頻繁調(diào)任，上下串通而大規(guī)模作弊的情形，不容易過濫。新官蒞任后，在維持前任業(yè)績的同時，必須展示能力，作出政績，以求仕途顯達(dá)，對新政有一定的促進(jìn)作用。主持考核的中樞機(jī)構(gòu)認(rèn)為考核州縣事實(shí)認(rèn)真的山東、直隸、浙江等省，也正是新政成績較為突出的地區(qū)，兩者之間似不無關(guān)系。

然而，從考核程序來看，由于各省督、撫、布、按、提學(xué)使為州縣考核的組織實(shí)施者，考核結(jié)果均以省為單位向中央?yún)R總奏報，各州縣必須將相關(guān)數(shù)據(jù)逐級上報，遵照定式造冊，司、道、府逐級核查，最后例由督撫出具考語并評定等級，列單填注。平心而論，要想真正做到循名而責(zé)實(shí)，確實(shí)事繁任重。而新的考核制度存在兩處明顯缺陷：一是只有考核州縣的條文，而未設(shè)置考核督撫的相應(yīng)項目；二是對考核結(jié)果的復(fù)核由政務(wù)處操辦，不僅難以落實(shí)，而且以官制官，實(shí)際上無法形成相應(yīng)的有效監(jiān)督，很難避免考核最終流于形式。督撫作為州縣考績制度的執(zhí)行者，掌管一省或數(shù)省，雖然有科道監(jiān)督糾參，三年一次的京察也將督撫列入其中，但就州縣官考績而言，督撫的權(quán)責(zé)不清，無論是否貫徹落實(shí)朝廷政令，均無具體約束和必要的獎罰。因此，一些督撫或奏請延緩，或遲遲不交，并未受到追究。此外，州縣事實(shí)考核制度的實(shí)行，對督撫權(quán)力在客觀上形成了一定制約。如用人方面，考核明顯不利于其安置私人及任意提拔下屬；事權(quán)方面，由于對州縣政務(wù)逐項計量檢查，并專設(shè)新政四項，行政效率的標(biāo)準(zhǔn)大為提高。而下屬的優(yōu)劣，直接或間接地反映了督撫的用人及辦事能力。同時，考核增加了各地的成本，所以督撫反應(yīng)相對消極也在情理之中。

相繼主持過州縣考核的各中央機(jī)構(gòu)，對疆臣的態(tài)度頗有意見，在年度州縣考核的奏折中表露出不滿與小心翼翼的指責(zé)，顯示中央與各省的矛盾日益緊張。清末各省權(quán)力擴(kuò)張，早有尾大不掉之勢。新政期間，某朝臣曾警示朝廷：各省“舉凡用人、行政、理財、用兵，皆督撫以意為之，督撫而賢則一省之事舉，督撫而不賢則奸弊百出，貽誤無窮。且無論督撫賢不賢，其封圻之內(nèi)，自為風(fēng)氣，一有升調(diào)，變更紛紜，實(shí)為各省之所同……甚至各行其是，任意紛更，視屬吏為私人，對鄰封若異國，全國之大，號令不能齊一，精神不能貫注，此弊之最大當(dāng)急去者也?！保ㄗⅲ汗饩w三十三年十二月，《御史黃瑞麒奏籌備立憲應(yīng)統(tǒng)籌全局分年確定辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料》(上)，中華書局1979年，第316-317頁。）憲政編查館在一次關(guān)于考驗外官的奏折中，直指問題癥結(jié)所在：“臣等所擬章程，皆審度情勢所能行，不敢稍鄰于苛細(xì)。而遵循之實(shí)，則在疆臣?！保ㄗⅲ簯椪幉轲^、吏部會奏：《遵旨擬定切實(shí)考驗外官章程折》，《光緒朝東華錄》，總5818頁。）可是，自我監(jiān)督難以奏效，清政府既不敢真正放手讓社會公眾參與監(jiān)督，對實(shí)權(quán)在握的封疆大吏，又不愿輕易得咎。這必然影響考核結(jié)果的真實(shí)性與公信力。宣統(tǒng)元年秋，《大公報》曾登載一則消息：“日前有某樞臣提議改良外官制，以考核州縣成績?yōu)樽钜?。而各督撫之考核有擬責(zé)成諮議局查報之議。嗣為某邸所阻，以為此系實(shí)行立憲后之舉動，今尚非其時，且與督撫之權(quán)限有礙，故已決計作罷?！保ㄗⅲ骸赌驰”幼o(hù)外官》，《大公報》1909年7月7日。）面對政令貫徹執(zhí)行不力的情形，清政府瞻前顧后，無策以對。缺少了對制度執(zhí)行和結(jié)果查核的有效監(jiān)督，通過考核來提高效率的初衷自然難以實(shí)現(xiàn)。

四

清政府推行考核州縣事實(shí)制度，是想建立了解各地官僚機(jī)器運(yùn)作狀況并提高效能的反饋與監(jiān)督機(jī)制。而要達(dá)到這一目的，首先必須切實(shí)進(jìn)行考核和統(tǒng)計奏報，以便準(zhǔn)確反映實(shí)情?？墒牵糁胃瘮》e重難返，州縣事實(shí)考核過程中流于形式、虛報瞞騙的情形時有發(fā)生。主持考核的中樞機(jī)構(gòu)通過七年的六屆考核，從上報的清冊當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)敷衍塞責(zé)、填報不實(shí)等問題屢禁屢犯。先是在部分省分的表冊中發(fā)現(xiàn)“學(xué)堂或但云籌辦，命盜監(jiān)押或并無已結(jié)未結(jié)起數(shù)，甚有于工藝下注男耕女織四字，于種植下注棉花三成禾谷七成者，一味支吾搪塞”的情形，（注：《政務(wù)處奏考核三十年州縣事實(shí)謹(jǐn)擬畫一章程折》，《光緒朝東華錄》，總5463—5464頁。）后經(jīng)統(tǒng)一制定表式，強(qiáng)調(diào)依式填寫，仍然存在“或以團(tuán)防練勇為警察，或以罪犯習(xí)藝為工藝，或混監(jiān)押不分，或漏錢糧不報，淆雜紛歧，比比皆是”的情況。（注：《考察政治館奏考核三十一年州縣事實(shí)謹(jǐn)擬切實(shí)勸懲辦法折》，《光緒朝東華錄》，總5715—5716頁。）針對一些地方企圖蒙混過關(guān)的伎倆，主持機(jī)構(gòu)采取措施，不斷修改與完善考核表式，要求將考核內(nèi)容細(xì)分并量化填報，但上有政策下有對策，光緒三十三年考核中，仍發(fā)現(xiàn)一些州縣官吏繼續(xù)弄虛作假，“或每縣開報學(xué)堂則多至一、二千處，詞訟則少至一、二十起，揆之事理殊難憑信，顯系州縣任意粉飾，而督撫又并不認(rèn)真覆核，率行咨送”（注：《憲政編查館會奏考核(光緒三十三年)各州縣事實(shí)折》，《政治官報》第751號(1909年11月28日)。）。主持者明知癥結(jié)所在，卻提不出有效對策。

此外，考核暴露出州縣官不能久任對轄區(qū)政務(wù)的連貫性產(chǎn)生不良影響，已經(jīng)比較嚴(yán)重地威脅著朝廷政令的貫徹。參加光緒三十年州縣考核的十四省中，“各州縣通計到任不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，甚且有至六成以上者。至于實(shí)缺人員，亦復(fù)紛紛更調(diào)，在長官不過為屬員規(guī)避處分，調(diào)劑優(yōu)瘠起見，而傳舍往來，置棋不定，勢必人人萌五日京兆之心，即事事有一暴十寒之慮”。政務(wù)處注意到這一問題的嚴(yán)重性，要求“嗣后各督撫務(wù)須慎簡庶僚，畀之久任。庶賢者得所藉手，而不才者亦無可濫竽矣”（注：《政務(wù)處奏考核三十年州縣事實(shí)謹(jǐn)擬畫一章程折》，《光緒朝東華錄》，總5463—5464頁。）?？墒侵菘h官吏的頻繁調(diào)動，根在督撫。時人有“督撫一喜怒而百城皆風(fēng)靡，督撫一去留而屬吏半更新”的諧語。（注：《度支部主事陳兆奎條陳開館編定法規(guī)等六策呈》，《清末籌備立憲檔案史料》(上)，中華書局1958年，第267頁。）幾年后，情況仍無明顯改善，甘肅省光緒三十三年的考核，符合要求并評定等級的州縣僅28人，而因州縣官吏到任不滿一年未列入考核的竟多達(dá)47處；（注：《陜甘總督升允奏造具上年分各州縣事實(shí)考語表冊折》，《政治官報》第364號(1908年10月30日)。）云南省光緒三十四年考核計等者36員，“在任未及一年擬以不列等者共五十二員缺”（注：《護(hù)理云貴總督沈秉坤奏開報各廳州縣簡明事實(shí)折》，《政治官報》第756號(1909年12月3日)。）。這表明，清政府未能遏制州縣官頻繁調(diào)任現(xiàn)象的蔓延，而且隨著新政與憲政的推行，外官逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸涮厥獾牡貐^(qū)利益需求正在消磨原來疆吏與清廷的一致性，而這種一致性恰是他們掌握權(quán)力和獲取特殊利益的必要憑借。

從各省歷次州縣考核的奏章與中央機(jī)構(gòu)的總結(jié)來看，新政各項要務(wù)在各地的推行也不盡如人意。光緒三十三年，考察政治館奏報光緒三十一年的州縣考核時稱：“查事實(shí)表冊，自應(yīng)注重前列新政四項，而列優(yōu)等各員，尚未能逐項舉辦。各督撫原奏，或稱風(fēng)氣未開，或稱財力不足，自系實(shí)在情形。惟日久不辦，適便諉卸積習(xí)，亟應(yīng)酌定年限，責(zé)成于三年內(nèi)，將現(xiàn)任未辦之事，次第分期辦理。如三年后仍復(fù)不能舉行，即不準(zhǔn)列優(yōu)，用示區(qū)別。至工藝種植兩項，往往以尋常地方物產(chǎn)濫行開列，而又不能就原有者加意擴(kuò)充、未有者留心創(chuàng)辦，應(yīng)飭查明各屬工藝種植幾種，制造出產(chǎn)若干，詳細(xì)登列，然后再將現(xiàn)在推廣開辦情形，并逐年有無效驗，切實(shí)陳明，庶不至空捏虛飾，而于推行新政之事，不無裨補(bǔ)。”（注：《考察政治館奏考核三十一年州縣事實(shí)謹(jǐn)擬切實(shí)勸懲辦法折》，《光緒朝東華錄》，總5716頁。）然而，一年后的考核總結(jié)，仍是“惟于新政各項，尚多未能切實(shí)推行”（注：《憲政編查館會奏考核光緒三十二年各州縣事實(shí)折》，《光緒朝東華錄》，總5955—5956頁。）。到光緒三十四年度考核時，因“各州縣于所辦新政多未能實(shí)力推行”，全國竟沒有評出一個最優(yōu)等州縣。（注：《憲政編查館會奏考核(光緒三十四年分)各省州縣事實(shí)分別勸懲折》，《政治官報》第1187號(1911年2月21日)。）

改革考核制度的目的是獎勤罰懶，優(yōu)勝劣汰，因而依據(jù)考核結(jié)果執(zhí)行獎罰，是能否取得成效的重要一環(huán)。清政府對于處理州縣考核的結(jié)果相當(dāng)重視，通過官報公布考核情況，以求得輿論的監(jiān)督。光緒三十四年至宣統(tǒng)三年的《政治官報》共刊登了各年度州縣考核的奏折17份，涉及內(nèi)容廣泛，既有各省奏報考核情況的奏章與清單，也有中央主持機(jī)構(gòu)的總結(jié)與奏報，還有吏部為落實(shí)獎罰而列出的議敘折。

不過，《東方雜志》對清廷以官制官的舉措并不看好，認(rèn)為充其量不過是官樣文章：“大凡專制政府，其所行之政策，無不似是而實(shí)非。如今日責(zé)成各督撫年終考察州縣開列簡明表冊刊入官報一事是也。推此舉之宗旨，為杜絕欺蔽而設(shè)也，其意仍不外乎防弊，而不知防弊之政策，其弊即生于防弊之中”，因為“任意遲速之權(quán)，仍操之于政務(wù)處”，而一些腐敗成習(xí)的州縣官吏，勢必千方百計將此變成報虛瞞實(shí)的過場，不僅官報能否將考核情況如實(shí)刊載令人置疑，即使如實(shí)刊出，官官相護(hù)的陋習(xí)和民不與官府爭訟的傳統(tǒng)，也會令紳民未必能夠據(jù)此進(jìn)行有效監(jiān)督，因此不會有明顯效果。（注：《政府命各督撫年終考察州縣開列簡明事實(shí)刊入官報》，《東方雜志》第1年第7期(1904年9月4日)。）《中外日報》同樣對政府實(shí)施的成效抱有懷疑，但肯定了其中的合理因素，“朝廷諭旨實(shí)有許民與聞?wù)沃狻保瑢Α案锩杀沃?xí)，于吏治誠不無裨益”，呼吁士民自覺承擔(dān)監(jiān)督之責(zé)任，善用糾察之權(quán)利，形成輿論壓力，使“州縣與疆吏者知人告之詞若一有不實(shí)不盡，必不免于清議之指摘，斯平時之設(shè)施；自不敢不從事于實(shí)際”（注：《論士民宜自盡其責(zé)任》，《中外日報》，1904年7月1日。）。

官報形式上是傳媒，其實(shí)作為政府喉舌，仍是官僚體制的組成部分。在沒有真正建立有效監(jiān)督機(jī)制的前提下，依靠現(xiàn)有官僚體制來防止由該體制所產(chǎn)生的弊端，的確很難收到實(shí)效。所謂其弊生于防弊之中，州縣考核本身就是最好的證明。對比官報發(fā)表的考核州縣材料，與檔案記錄的情況差別明顯。前引《宣統(tǒng)元年分廣東省各廳州縣銜名年籍政事及出具切實(shí)考語開列清單》和《浙江省光緒三十四年分各廳州縣事實(shí)遵繕簡明清單》，在每個被考核的官員名下，有十項內(nèi)容的具體數(shù)字，而《政治官報》刊載的往往只有奏章而無清單清冊，即只刊出籠統(tǒng)考語或所評定的等級，并不登載具體事實(shí)。這種“猶抱琵琶半遮面”的障眼法，使得政務(wù)實(shí)情不能公諸于眾，社會輿論和公眾監(jiān)督流于形式，只能起到蒙騙作用。憲政編查館在光緒三十四年州縣考核總結(jié)中無可奈何地承認(rèn)：“整飭吏治，不外乎激濁揚(yáng)清，而考察屬僚，尤在于循名責(zé)實(shí)。各省造送清冊……所開事實(shí)詳備者固所時有，敷衍者仍復(fù)甚多，積久相沿，必致有以空文表冊幸邀曠典者……于政治前途實(shí)大有妨礙。”（注：《憲政編查館會奏考核(光緒三十四年分)各省州縣事實(shí)分別勸懲折》，《政治官報》第1187號(1911年2月21日)。）

盡管州縣考核缺乏真正意義上的公眾監(jiān)督，對于考核之后的獎罰，吏部倒是比較鄭重其事。每一年度考核結(jié)束，經(jīng)中央主持機(jī)構(gòu)審核，將明顯有浮夸之嫌者剔除，吏部再把各省州縣劃分等級的考核結(jié)果及名單繕寫清單，匯總奏報朝廷批準(zhǔn)并記錄在案，評出等級的官員分別獎懲升遷。具體規(guī)定為：列入平等者準(zhǔn)照舊供職；一次列優(yōu)等者照例給予尋常加一級；兩屆連列優(yōu)等者升為最優(yōu)等；列入最優(yōu)等者在該省督撫加具考語、送部引見后給予擢升；一次列入次等者分別造冊登記，兩次均列次等者分別停升扣補(bǔ)。光緒三十二年的考核，全國列入優(yōu)等者94人，除病故及另案參革6人毋庸議外，其余88人均照例各尋常加一級獎勵。（注：《吏部奏考核州縣事實(shí)列入優(yōu)等各員議敘折并單》，《政治官報》第333號(1908年9月29日)。）光緒三十四年全國有56人因列入優(yōu)等與最優(yōu)等而得加一級，有獲優(yōu)等之后已升級或請假在家者，亦在其前任記錄內(nèi)加一級注冊。（注：《吏部奏核議光緒三十四年各省州縣事實(shí)列入優(yōu)等各員照例議敘折并單》，《政治官報》第1259號(1911年5月4日)。）《清實(shí)錄》記有一些州縣考核列最優(yōu)等而送部引見擢升的事例，（注：如在任候選道山東德州知州楊學(xué)淵“得旨著在任以道員盡先補(bǔ)用”，《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷二十二，第一一二頁，(1909年10月29日)；直隸高陽縣知縣暢文藻“著在任以直隸州知州候補(bǔ)”，《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷五，第八頁，(1909年1月9日)。）表明通過考核，擢用了一批被認(rèn)為是勤于政務(wù)的干練之才。而一些濫竽充數(shù)者，則因政績平庸面臨降級甚至革職的危險。

五

考核州縣制度的建立與實(shí)施，目的之一為通過比較和甄別，掌握下屬的實(shí)際能力，檢查督促政令貫徹，防止因循敷衍之類的官場積習(xí)。但是，政績考核，雖在一定程度上可以了解與評估各級官員的實(shí)際作為，卻無法了解其操守品行。另一方面，由于對組織考核的省級大員缺乏必要的約束，也很難收到實(shí)效。光緒朝后期，新政事務(wù)繁多，地方應(yīng)接不暇，只好敷衍因循，清廷的許多政令變成一紙空文。對于各地官員的推托觀望，朝廷三令五申均未奏效，于是通諭各地，敲山震虎：“著各該督撫于奉到此旨后，將現(xiàn)在籌辦之事，速即認(rèn)真舉辦，仍將有無成效情形，先行據(jù)實(shí)具奏……倘有不肖州縣玩視民瘼，陽奉陰違，該督撫即當(dāng)嚴(yán)行參劾，從重治罪。倘該管上司不行揭報，封疆大吏不即核實(shí)嚴(yán)參，是罔恤民艱，國法具在，朝廷亦不能曲為寬恕也?！保ㄗⅲ骸豆饩w朝東華錄》，總4364頁。）不過，對于天高皇帝遠(yuǎn)的封疆大吏，僅僅催促命令難以迫其就范，制度性約束會更為有效?？己酥菘h不僅有利于了解各地州縣官員貫徹政令的情況，也間接反映了督撫大員執(zhí)行朝旨的態(tài)度與能力。

制度變革實(shí)際是利益重組，任何變動調(diào)整牽一發(fā)而動全身，如果不能協(xié)調(diào)好局部與整體的關(guān)系，就會導(dǎo)致矛盾凸顯甚至激化，從而大大削弱新制度應(yīng)有的功能。州縣事實(shí)考核實(shí)行數(shù)年，與預(yù)期目標(biāo)比較，收效并不顯著。此項制度變革，本來是作為檢查新政推行實(shí)效并反映基層吏治狀況的一種手段，從制定、執(zhí)行與補(bǔ)充修訂的諸多環(huán)節(jié)及整個運(yùn)作過程而言，主持其事的中央機(jī)構(gòu)都相當(dāng)認(rèn)真而且努力，但各地督撫的態(tài)度似乎相對消極，各省大員對于加考與奏獎，拖延敷衍，以至吏部要三番五次催促。這一方面固然由于考核周期短，程序相對繁瑣，官員疲于應(yīng)付，更為深層的原因，則是晚清督撫勢力日益坐大，中央的控制力逐漸削弱。清政府推行新政和憲政，督撫的權(quán)力無論從制度要求還是實(shí)際運(yùn)行看，都不可避免地進(jìn)一步擴(kuò)展。實(shí)行州縣事實(shí)考核制，在清政府是想加強(qiáng)對于各級政權(quán)的控制，這與督撫希望擴(kuò)張權(quán)限的訴求顯然存在矛盾。而考核州縣事實(shí)雖然由中央機(jī)構(gòu)主持，卻由各地督撫具體操作，雙方的利益需求不同，態(tài)度各異，朝廷對于結(jié)果的認(rèn)知只能建立在由督撫操控的考核基礎(chǔ)之上，而對督撫組織考核的結(jié)果，則缺乏有效的監(jiān)督核查機(jī)制。盡管后來清政府各部陸續(xù)派遣調(diào)查員調(diào)查各地新政事宜，試圖與州縣考核相互印證，但是分別進(jìn)行，難以形成總體評估。督撫敷衍朝廷，并非抗拒新政，所爭只是新政由誰主導(dǎo)，以及如何分配利益。況且督撫的權(quán)力來源畢竟還是清王朝，而非其所在的地方社會，通過新政來維護(hù)和改善清王朝的統(tǒng)治，本應(yīng)是君臣一體的根本利益?？墒?，如果不能協(xié)調(diào)制度變動所涉及的利益重新分配，