社會保障制度改革30年回顧

【本章提要】改革開放30年來，中國社會保障事業(yè)得到了突飛猛進的發(fā)展。我國社會保障制度的改革和發(fā)展歷程大概可以分為四個階段。目前，我國社保改革面臨的主要問題有：雖然多層次的社會保障制度已經(jīng)初步建立，但是各個層次之間缺乏有機的聯(lián)系；雖然統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式已經(jīng)確定，但是長期的空賬運轉(zhuǎn)使得半積累制未落到實處；雖然擴大覆蓋面的工作取得新進展，但是防止“碎片化”和建立統(tǒng)一的社保制度尚需努力。在發(fā)展和改革社保制度過程中，第一，需要注意經(jīng)濟政策和社會福利政策的關(guān)系，防止拉美化；第二，需要注意統(tǒng)賬結(jié)合與部分積累制的關(guān)系，要用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)社保改革。

改革開放30年來，中國社會保障事業(yè)得到了突飛猛進的發(fā)展，社會保障制度框架基本形成。在城鎮(zhèn)，我國已經(jīng)基本建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險等五項社會保險制度，并且已經(jīng)全面實施了最低生活保障制度；在農(nóng)村，我國正在全面推進最低生活保障制度，努力探索養(yǎng)老保險制度，不斷加快新型合作醫(yī)療改革試點的步伐。中國社會保險覆蓋范圍不斷擴大，籌資渠道逐步拓寬，基金支撐能力顯著增強，享受社會保障待遇的人數(shù)迅速增加。五項社會保險的參保人數(shù)年均增幅達到7%，五項社會保險基金收入年均增幅達到20%左右。本章著重分析社會養(yǎng)老保險制度的改革問題。

第一節(jié)社會保障制度改革30年回顧

改革開放30年來，我國社會保障制度的改革和發(fā)展歷程可以分為四個階段：第一個階段是1978~1991年的恢復(fù)性改革階段，第二個階段是1991~2000年的探索性改革階段，第三個階段是2000~2006年的“做實”試點階段，第四個階段是2006年十六屆六中全會提出基本建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的“全覆蓋”階段。

一、1978~1991年恢復(fù)性改革階段

中國養(yǎng)老保障制度建立于1951年，主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工。根據(jù)當(dāng)時的《中華人民共和國勞動保險條例》，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)按職工工資總額的3%提取勞動保險基金，并在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用。1955年，國家建立了機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度。1958年，國家根據(jù)當(dāng)時的實際情況，將企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的兩個養(yǎng)老保險制度在適當(dāng)放寬養(yǎng)老條件和提高待遇標準的基礎(chǔ)上作了統(tǒng)一規(guī)定，并一直沿用到1978年。1978年由《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》所取代。這個歷史階段的社會保險的特點是，所有的個人福利與生老病死都由企業(yè)負擔(dān)。從這個意義上講，這個階段的保險是“企業(yè)保險”，而不是“社會保險”。這種保險制度既為社會主義建設(shè)作出了巨大的貢獻，但同時也存在著比較嚴重的問題，它顯然不能適應(yīng)改革開放的形勢和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要?？偟目磥?，1978年以前“傳統(tǒng)社會保障制度”既是國際共產(chǎn)主義運動的一個合理延續(xù)，也是中國特殊歷史條件下特殊經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是計劃經(jīng)濟體制下不可避免的、具有保障支持作用的“子制度”，它為新中國的工業(yè)化發(fā)展立下了汗馬功勞。

1966年開始的十年“文化大革命”對當(dāng)時的社會保障制度造成了嚴重沖擊。1978年召開的中共十一屆三中全會扭轉(zhuǎn)了我國社會經(jīng)濟的混亂局面，為社會保障制度改革提供了寬松的政治、社會條件。自1978年中國進行經(jīng)濟體制改革以后，政府針對養(yǎng)老保險制度存在的弊端進行了一系列改革，主要是實行了養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌，建立勞動合同制工人養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險基金實行國家、企業(yè)和個人三方負擔(dān)，引入個人繳納養(yǎng)老保險費機制，探索建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險多層次的養(yǎng)老保險體系。

總之，1978年以前我國社會保障制度的典型特征是“企業(yè)保險”，而1978~1991年這一階段主要是維持、鞏固和完善這種制度模式，因此這一階段的主要目的還是為了解決歷史遺留問題和恢復(fù)被“文化大革命”破壞的養(yǎng)老保障制度。與此同時，這一階段的一些改革措施也積極促進了“企業(yè)保險”向“社會保險”的轉(zhuǎn)變。例如，從1984年開始，中國開始嘗試養(yǎng)老保險費用的社會統(tǒng)籌，其目的是“還原”社會養(yǎng)老保險的基本職能，并在江蘇省泰州市、廣東省東莞市、湖北省江門市、遼寧省黑山縣等地開始試行退休人員的退休費社會統(tǒng)籌。在統(tǒng)籌方面，自1986年起首先實現(xiàn)了全國縣、市一級的養(yǎng)老保險費社會統(tǒng)籌，進而又推進省一級的統(tǒng)籌工作。至1994年全國先后有北京、天津、上海、吉林、河北、山西、青海、江西、湖南、福建、寧夏、陜西、四川13個省、自治區(qū)、直轄市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌包括。鐵道、煤炭、水利、電力、郵電、中國建筑工程總公司、交通、人行、民航總局、石油天然氣總公司、有色金屬總公司在內(nèi)的11個行業(yè)實行了養(yǎng)老保險的系統(tǒng)統(tǒng)籌。

二、1991~2000年探索性改革階段

1991~2000年這10年是中國社會保障制度的探索性改革階段，也是我國社會保障制度框架形成的重要時期。在這個時期，中國社會保障制度的形成主要由以下4個重要法規(guī)文件構(gòu)成：

第一，1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開始嘗試性的社會養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)的改革實踐。在養(yǎng)老保險的籌資方面，確定社會養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和職工三方共同籌資，職工個人按本人工資的3%繳納養(yǎng)老保險費。在制度結(jié)構(gòu)上，確定探索建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系。在這個多層次的養(yǎng)老保險體系中，第一個層次是基本社會養(yǎng)老保險，它是核心，由國家立法，在全國統(tǒng)一強制實施，適用于城鎮(zhèn)各類職工。第二個層次是由用人單位依據(jù)自己的經(jīng)濟情況自主決定量力舉辦的企業(yè)補充養(yǎng)老保險，它對第一層次具有補充作用，是多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分。第三個層次是職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險，個人根據(jù)經(jīng)濟能力和不同需求自愿實施。當(dāng)時制定這個制度模式的目的是想通過企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險的方式調(diào)動多方面的積極性，適當(dāng)分散國家的經(jīng)濟負擔(dān)，并能夠適當(dāng)積累起一定的基金，促進經(jīng)濟發(fā)展。

第二，1993年中共中央十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》正式?jīng)Q定實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的社會保險制度，其中，一個最重大的突破是關(guān)于個人賬戶的設(shè)置；“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”實際上就是社會統(tǒng)籌和積累制的結(jié)合。另一個突破是要求建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，社會保障行政管理和社會保險基金經(jīng)營要分開，社會保障管理機構(gòu)主要是行使行政管理職能；社會保險基金經(jīng)辦機構(gòu)，在保證基金正常支付和安全性和流動性的前提下，可依法把社會保險基金主要用于購買國家債券，確保社會保險基金的保值增值。

第三，1995年3月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》具體確定“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的實施方案，確定“統(tǒng)賬結(jié)合”是中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的方向。提出到20世紀末，基本建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求，適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資本來源多渠道，保障方式多層次，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。但在實際運行中，由于對探索建立一種新社會保障制度存在認識上的差異，同時也由于在具體操作中遇到了地方與中央、行業(yè)與地方，不同省份各市、縣之間利益不一致，形成了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的多種方案并存的破碎局面。結(jié)果導(dǎo)致了在全國產(chǎn)生了上百種改革方案，也導(dǎo)致了地區(qū)之間養(yǎng)老金水平相互攀比，中央難以管理、調(diào)控，職工跨地區(qū)流動困難等問題。這些現(xiàn)象在一定程度上暴露出中國養(yǎng)老保險改革的深層次矛盾和改革的復(fù)雜性。

第四，1997年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，為解決養(yǎng)老保險制度多種方案并存的破碎局面，采取了以下果斷的措施：（1）在養(yǎng)老保險費的籌集方面，按職工工資的11%建立養(yǎng)老保險個人賬戶，其中個人繳費最終上升到8%，企業(yè)繳費劃入的部分最終降低到3%；（2）在企業(yè)繳費的控制方面，企業(yè)繳費（含劃入個人賬戶部分）的費率以不得超過工資總額的20%；（3）養(yǎng)老金的構(gòu)成由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分組成。（4）將11個行業(yè)統(tǒng)籌劃歸地方社會保險機構(gòu)管理。至1997年末，11個參加行業(yè)統(tǒng)籌的在職職工人數(shù)為1400萬人，占國有企業(yè)職工總數(shù)的15.8%，離退休人員360萬人，占參加統(tǒng)籌企業(yè)離退休人數(shù)的13.2%。（5）為了加速養(yǎng)老保險制度改革，國務(wù)院還決定在行業(yè)統(tǒng)籌移交地方統(tǒng)一管理的同時，加大推進省級養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的力度，確立了基本養(yǎng)老保險基金省級調(diào)劑金制度的推進計劃。確定到2000年，在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，要基本實現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險基金，對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實行省級垂直管理。

三、2000~2006年“做實”試點階段

在“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度模型下，由于改革前退休的“老人”，以及改革前參與工作、改革后才退休的“中人”缺乏積累，這造成統(tǒng)籌賬戶存在巨大支付缺口，各地社保部門均調(diào)用個人賬戶資金用于當(dāng)期支付，個人賬戶有名無實，長年“空轉(zhuǎn)”。挪用個人賬戶造成的新債，加之遠未償還的“隱性負債”舊債，一起將償付責(zé)任推向了未來。個人賬戶的長期空轉(zhuǎn)不僅嚴重打擊了個人繳費的積極性，而且背離了統(tǒng)賬結(jié)合的改革方向。

2000年，國務(wù)院決定選擇遼寧省進行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點，頒布了《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，決定從2001年7月開始在遼寧省進行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作。試點的內(nèi)容主要有兩個方面：第一，將個人賬戶的規(guī)模從11%降到8%；第二，逐漸將個人賬戶由個人全部“做實”，到2003年11月底，全省參加企業(yè)基本社會養(yǎng)老保險人數(shù)687萬人，累計征收做實個人賬戶資金83.6億元，個人賬戶計清率為99.9%。遼寧試點的核心內(nèi)容是將一直“空賬”運行的個人賬戶“做實”，實行真正的“半積累制”。遼寧試點的其他內(nèi)容還包括：完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險；解決下崗職工的安置、結(jié)束舊的勞動關(guān)系，完成再就業(yè)中心向失業(yè)保險并軌工作的歷史使命；實施城鎮(zhèn)居民最低生活保障；推進城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本醫(yī)療保險；探索社會保障籌資的途徑和管理方法；推進社會保險的社會化管理。目標是建立獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系。

2003年，黨中央、國務(wù)院決定，在黑龍江和吉林兩省進行擴大完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作，提出在總結(jié)遼寧省試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過兩省的試點，為完善我國城鎮(zhèn)社會保障體系進一步積累經(jīng)驗。2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，從2006年起又將試點改革擴大到除東三省之外的八個省、區(qū)、市，包括天津、上海、山東、山西、湖北、湖南、河南和新疆。

四、2006年至今“全覆蓋”改革階段

2006年中共十六屆六中全會從構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，明確提出到2020年建立覆蓋全民的社會保障體系。2007年中共十七大報告再次提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。這標志著中國社會保障制度建設(shè)進入了一個新的歷史階段。到2020年，中國政府要在一個十幾億人口的大國做到全民保障。這不僅是中國人民的福音，也是對世界養(yǎng)老保障制度的一個重大貢獻。同時，這個任務(wù)也是十分艱巨的，需要更多的智慧和付出更多的努力。

到2006年末，全國基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險參保人數(shù)分別達到18766萬人、15732萬人、11187萬人、10268萬人和6459萬人，有2241萬城市居民和1509萬農(nóng)民享受最低生活保障，5400萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。2006年，五項社會保險基金總收入8626億元，總支出6472億元，年底累計積累8239億元。為應(yīng)對將