論中國二元戶籍制度弊端與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

4/6論中國二元戶籍制度弊端與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展摘要:中國城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后導(dǎo)致的社會(huì)問題已越來越突出并嚴(yán)重制約著中國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。中國亟待轉(zhuǎn)變這種發(fā)展模式，推行一系列制度改革，特別是采取措施推動(dòng)三農(nóng)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而其中戶籍制度的改革首當(dāng)其沖。這種城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴(yán)格控制戶口遷移，嚴(yán)重制約了人口的合理流動(dòng)，大大減緩了我國的城市化進(jìn)程，而城市化是擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的持久動(dòng)力，戶籍制度改革勢在必行。戶籍制度的改革，關(guān)鍵詞:戶籍制度城市化農(nóng)村發(fā)展城鄉(xiāng)一體化新中國戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的，在歷史上曾支持了中國工業(yè)化的最初起步，但也為此付出了高昂的社會(huì)成本。國家通過這一制度的實(shí)施，最大程度地掌握了社會(huì)資源，在“一窮二白”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，迅速完成了工業(yè)化起步的特殊歷史階段；同時(shí)，這一制度也使人口流動(dòng)長期處于凝固狀態(tài)，抑制了社會(huì)有機(jī)的活力。這一制度實(shí)行城鄉(xiāng)人口的二元管理，控制了城市人口的膨脹，具有保護(hù)城市的功能，但同時(shí)也造成了城市化進(jìn)程的遲滯，并造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，農(nóng)村人口貧困化，城鄉(xiāng)差距拉大，以及“戶籍崇拜”等一系列問題。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端開始全面顯現(xiàn)出來，有悖于現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律和社會(huì)主義的平等原則，已成為嚴(yán)重影響中國現(xiàn)代化進(jìn)程的一項(xiàng)制度性障礙。一：新中國戶籍制度沿革與現(xiàn)狀我國的戶籍制度從允許自由遷移政策到到嚴(yán)格控制再到目前的松動(dòng)，大致經(jīng)歷了一下發(fā)展階段：一、國家工業(yè)化戰(zhàn)略和新中國戶籍制度安排《共同綱領(lǐng)》和1954年第一部憲法都明文規(guī)定:中華人民共和國公民有居住、遷徙的自由權(quán)。1958年以后，新中國最終將限制人口自由遷徙的功能納入戶籍管理，則是國家實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略帶來的制度效應(yīng)，是在短缺經(jīng)濟(jì)下的被動(dòng)選擇。新中國所處的相對封閉的國際環(huán)境，使國家工業(yè)化起動(dòng)主要來自內(nèi)部積累，農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)，為國家工業(yè)化提供原始積累。重工業(yè)資金投入大，而吸納勞動(dòng)力的能力較弱。隨著重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略開始起動(dòng)，城市糧食供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重緊缺，國家由此實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。該制度的實(shí)行，驟然拉大了工農(nóng)業(yè)剪刀差，形成了農(nóng)村人口涌入城市強(qiáng)烈的利益驅(qū)動(dòng)。大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入工業(yè)領(lǐng)域，城市壓力增大，國家開始將控制人口流動(dòng)的功能引入戶籍管理，并從戶口管理、糧油供應(yīng)、勞動(dòng)用工和社會(huì)保障等方面對農(nóng)民盲目流入城市進(jìn)行控制。在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國家還先后制定了一系列與戶籍制度相配套的、在利益指向上向城市傾斜的成文與非成文的輔助性制度，戶籍因素向社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域全面滲透。城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度由此得到固化。這樣，以戶籍制度為中心，附著了住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、婚姻生育制度等十幾項(xiàng)制度，構(gòu)成了維護(hù)中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度壁壘。城市居民可以享受較高的生活福利和行政性硬性劃給的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民則被束縛在土地上，實(shí)際上沒有得到與城市居民同等的國民待遇，從而演化為兩種不同的身分制度，形成不平等的兩個(gè)社會(huì)集團(tuán)。它和農(nóng)村人民公社體制與城市單位體制互為表里，行政性管理功能日益強(qiáng)化，成為強(qiáng)有力的社會(huì)控制手段，不僅限制了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)，也限制了城市間的流動(dòng)?！拔幕蟾锩敝?，戶籍制度承襲既往的框架，附著的限制性功能更加強(qiáng)化?？傊?，當(dāng)代戶籍制度形成于國家工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施，固化于國家工業(yè)化戰(zhàn)略的受挫。它不僅是計(jì)劃體制下短缺經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而且是把生產(chǎn)和消費(fèi)對立起來的片面工業(yè)化思維的產(chǎn)物。反映在國家發(fā)展戰(zhàn)略上，則是應(yīng)對人口壓力巨大而資源匱乏，地域經(jīng)濟(jì)極大不平衡國情的一種制度選擇。所產(chǎn)生的負(fù)面制度效應(yīng)是，客觀上割裂了城市化與工業(yè)化過程，使中國的城鎮(zhèn)化一直滯后于工業(yè)化。二、文革后戶籍制度的調(diào)整和初步改革“文化大革命”結(jié)束后，中國的現(xiàn)代化開始重新起動(dòng)。在工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略還沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，為了穩(wěn)定城鄉(xiāng)社會(huì)，國家繼續(xù)執(zhí)行了嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的政策。改革開放以后，國家的發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了根本的改變。國家出臺(tái)了一些政策，對戶籍制度進(jìn)行了一些局部性的調(diào)整，人員調(diào)動(dòng)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策有所放寬。進(jìn)入80年代以后，隨著以市場經(jīng)濟(jì)為取向的體制改革的逐步開展，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。城鄉(xiāng)二元對立的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始松動(dòng)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)日益頻繁。80年代后期，“民工潮”出現(xiàn)說明現(xiàn)行戶籍制度的存在根據(jù)已經(jīng)發(fā)生了根本性的動(dòng)搖。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人才流動(dòng)和人口流動(dòng)速率日益加快，規(guī)模越來越大，戶籍制度開始松動(dòng)。三、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與戶籍制度的改革和制度創(chuàng)新進(jìn)入90年代以后，特別是確立了市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以來，中國出現(xiàn)了向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的趨勢，城市化步驟加快，人口流動(dòng)的規(guī)?？涨霸龃蟆８街趹艏贫壬系钠渌黜?xiàng)制度已逐漸失去其原有功能，制度的負(fù)效應(yīng)全面顯現(xiàn)。國家圍繞著建立市場經(jīng)濟(jì)體制，戶籍制度進(jìn)行了一些漸進(jìn)改革，促進(jìn)了人口的公平、有序、自由流動(dòng)，促進(jìn)了勞動(dòng)力市場的發(fā)展，對我國經(jīng)濟(jì)增長起了巨大作用。當(dāng)前，全國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的工作正在積極穩(wěn)步地進(jìn)行，改革城鄉(xiāng)分割體制方面已有重大進(jìn)展。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革已經(jīng)全面推開，基本到位。大中城市的戶籍制度改革也相繼采取了大的動(dòng)作，有了一些實(shí)質(zhì)性的突破，并由此推動(dòng)了城市就業(yè)、就學(xué)、勞動(dòng)力與社會(huì)保障等諸多方面的改革。這對于解決“三農(nóng)”問題，全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)具有積極的制度創(chuàng)新的效益。二：外國戶籍制度借鑒歐洲許多國家都有人的犯罪記錄管理，很有效。這些國家表面看起來戶口管理很松，其實(shí)很嚴(yán)，這與人口登記管理特別是"人號"管理有直接的關(guān)系。法國：戶籍管理內(nèi)容十分詳盡，不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內(nèi)容，而且還有其父母的職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、國籍、宗教信仰等相關(guān)內(nèi)容。法國人的戶籍信息與他們的就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關(guān)，一旦變動(dòng)，意味著整個(gè)生活將發(fā)生較大變化，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。對于跨地區(qū)的人口流動(dòng)—不論是城里人下鄉(xiāng)，還是農(nóng)村人進(jìn)城，法國政府都沒有任何強(qiáng)制性的行政措施，只要本人愿意，到哪兒扎根都沒有人攔著。搬家的話，只需通知以前的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，將其個(gè)人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機(jī)構(gòu)即可。美國：實(shí)行的是“出生死亡登記大綱”。因?yàn)閷?shí)行“戶口登記”美國法律通不過，美國法律認(rèn)為這樣侵犯人權(quán)，故只進(jìn)行公民出生、死亡登記，平時(shí)公民可以自由遷移、移民。但公民遷移和移居某地，其生活狀態(tài)必須符合該城市衛(wèi)生及相關(guān)法律規(guī)定，如有一定的住房面積，有穩(wěn)定的收入能呆在該地。否則，有關(guān)部門將出面予以法律制裁，用這種方法維護(hù)一個(gè)城市的和諧和發(fā)展。日本：實(shí)行的是“戶口隨人走”的制度，它以家庭為單位標(biāo)明每個(gè)人的身份、夫妻關(guān)系、父子關(guān)系等。孩子在20歲的法定成人之前，無權(quán)獨(dú)立設(shè)立自己的戶籍，一旦成人，完全自由。但是日本最常用的戶籍文本稱為“住民票”，它以每個(gè)人的居住地為基礎(chǔ)設(shè)立，標(biāo)有此人的姓名、出生年月日、性別、與戶主的關(guān)系等。三：戶籍制度改革迫切性中國戶籍制度通過名稱符號與資源權(quán)利相結(jié)合，強(qiáng)化身份價(jià)值的等級性，加上資源的高度集中控制，導(dǎo)致了城市與鄉(xiāng)村鮮明分割和分治以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的層次化，而結(jié)構(gòu)斷裂和分割則增加社會(huì)整合成本進(jìn)而制約了社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)績效。中國當(dāng)今的戶籍制度與當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的的不適性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1戶籍制度剝奪了“公民有居住遷徙的自由”這一基本權(quán)利戶籍制度帶來的歧視性成為社會(huì)不公平的重要誘因。只有改革甚至最終廢除這種戶籍制度換遷徙自由以應(yīng)有地位，才能激發(fā)人們的生產(chǎn)熱情，才能調(diào)動(dòng)人們的生產(chǎn)積極性，才能恢復(fù)社會(huì)的生機(jī)和活力，才能建立起公平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。2戶籍制度戶籍制度嚴(yán)重制約了我國城市化進(jìn)程，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。中國的問題在于過去沒有正確認(rèn)識(shí)到人口移動(dòng)的必然性。中國在國家戰(zhàn)略、政策、和制度上沒有積極認(rèn)可和應(yīng)對人口移動(dòng)。中國今天出臺(tái)的絕大部分城市規(guī)劃，都是還沒有考慮人口移動(dòng)的前提下制定的。城市還遠(yuǎn)沒有做好接納大規(guī)模外來人口遷入的準(zhǔn)備。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅認(rèn)為，在城市存在大量失業(yè)人口的情況下，仍有許多農(nóng)村勞動(dòng)力前往城市的原因在于：決定農(nóng)村向城市遷移流量的，不是城鄉(xiāng)實(shí)際收入的差別，而是城鄉(xiāng)實(shí)際收入的差別。四：戶籍制度改革與創(chuàng)新1.轉(zhuǎn)換戶籍制度管理的功能2消除城鄉(xiāng)戶口劃分，推進(jìn)公民身份證制度3改革戶口遷移和轉(zhuǎn)變的行政性控制4剝離身份上的特權(quán)和不平等分配原則5把戶籍制度改革同勞動(dòng)就業(yè)、土地產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)保障制度等各項(xiàng)社會(huì)改革結(jié)合起來，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的健全統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。6完善對戶籍管理的立法，促進(jìn)戶口管理的法治化現(xiàn)代社會(huì)，身份的平等已經(jīng)不僅僅是一種政治理念，而且是現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要問題。平等并不簡單指個(gè)人成就最終完全一樣，而是指一種交換和選擇的均等權(quán)利和機(jī)會(huì)。正如法人行動(dòng)者理論所解釋，社會(huì)生活中的權(quán)力是可以細(xì)分的，不論政府、團(tuán)體或個(gè)人，都可以通過平等交換來達(dá)到關(guān)系的均衡。所以，秩序的構(gòu)建并非要通過一種力量強(qiáng)行控制另一種力量來達(dá)到均衡和穩(wěn)定，力量之間的呼喚同樣可以達(dá)到均衡，而且還可能緩解力量間的對抗性。平等的機(jī)制在競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，將有助于社會(huì)風(fēng)尚走向溫和與協(xié)調(diào)，同時(shí)，平等機(jī)制也是市場經(jīng)濟(jì)的必然機(jī)制。然而，以人為劃分人們之間差異、并強(qiáng)化個(gè)人之間差別為特點(diǎn)的戶籍制度，顯然是普遍主義的社會(huì)秩序和社會(huì)平等機(jī)制的重要障礙。改革戶籍制度不僅是處在劣勢身份地位的人們的要求，也是社會(huì)價(jià)值發(fā)展的共同趨勢。真正的和諧、穩(wěn)定、有利于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)秩序，因此，戶籍制度的改革也將促進(jìn)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展。