我國內(nèi)部控制制度歷史沿革

我國內(nèi)部控制制度歷史沿革

2010年04月06日

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《中國總會(huì)計(jì)師》雜志1999年10月31日，修訂后的《會(huì)計(jì)法》首次以法律的形式對(duì)建立健全內(nèi)部控制提出原則要求。其中，第四章《會(huì)計(jì)監(jiān)督》第27條要求，各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。2001年6月22日，財(cái)政部發(fā)布《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范(試行)》、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金(試行)》。2006年5月17日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》。第29條規(guī)定“發(fā)行人的內(nèi)部控制在所有重大方面是有效的，并由注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具了無保留結(jié)論的內(nèi)部控制鑒證報(bào)告”。這是中國首次對(duì)上市公司內(nèi)部控制提出具體的要求。2006年6月16日，國資委發(fā)布《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，對(duì)內(nèi)控、全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作的總體原則、基本流程、組織體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理策略、風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案、監(jiān)督與改進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)管理文化、風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)等進(jìn)行了詳細(xì)闡述。2006年7月15日，財(cái)政部發(fā)起成立了企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)；中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)也發(fā)起成立了“會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部治理指導(dǎo)委員會(huì)”。2007年2月1日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《上市公司信息披露管理辦法》，明確提出上市公司必須建立信息披露內(nèi)部管理制度。2007年3月2日，企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)公布《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》和17項(xiàng)具體規(guī)范的征求意見稿，廣泛征求意見。2008年6月28日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》。一并公布的還有《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》、22項(xiàng)內(nèi)部控制應(yīng)用指引以及《內(nèi)部控制鑒證指引草案》，公開征求意見。2007年3月2日，企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)公布《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》和17項(xiàng)具體規(guī)范的征求意見稿，廣泛征求意見。2008年6月28日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》。一并公布的還有《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》、22項(xiàng)內(nèi)部控制應(yīng)用指引以及《內(nèi)部控制鑒證指引草案》，公開征求意見。案例之一：歧“鹿”亡羊河北石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱三鹿集團(tuán))曾是國內(nèi)最大的奶粉生產(chǎn)企業(yè)，在乳制品加工企業(yè)中位居全國第三名。作為國家重點(diǎn)龍頭企業(yè)，三鹿集團(tuán)先后榮獲省以上榮譽(yù)稱號(hào)二百余項(xiàng)。2008年9月11日，由于三鹿嬰幼兒配方奶粉攙雜致毒化學(xué)物三聚氰胺曝光，三鹿集團(tuán)被迅速推向破產(chǎn)，引發(fā)“中國奶業(yè)的大地震”，田文華更由此成為“中國乳業(yè)的罪人”。在這場(chǎng)事件中，三鹿集團(tuán)的企業(yè)內(nèi)部控制到底扮演了什么樣的角色？鑒于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》體現(xiàn)了國內(nèi)內(nèi)部控制的最新觀念，以下將運(yùn)用其五目標(biāo)和五要素的分析方法，對(duì)三鹿集團(tuán)進(jìn)行內(nèi)部控制案例分析。一、內(nèi)部控制五目標(biāo)分析1.合法合規(guī)性——底線合法合規(guī)是內(nèi)部控制的最低目標(biāo)，或者說是底線。三鹿集團(tuán)身處關(guān)系國計(jì)民生的食品行業(yè)，不僅沒有信守承諾——向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)乳制品，為提高國民的身體素質(zhì)作出貢獻(xiàn)，反而在市場(chǎng)和利潤的巨大利益誘惑面前，置合法合規(guī)性于不顧，在三鹿嬰幼兒奶粉里摻入大量的有毒化學(xué)原料“三聚氰胺”，致使數(shù)名嬰兒死亡。這種見利忘義、逆道而行的做法，是釀成三鹿集團(tuán)悲劇的罪魁禍?zhǔn)住?.資產(chǎn)安全性——警戒線資產(chǎn)安全是內(nèi)部控制的傳統(tǒng)目標(biāo)，或者說是警戒線。三鹿集團(tuán)是曾經(jīng)的行業(yè)龍頭和銀行的優(yōu)質(zhì)客戶，2007年底凈資產(chǎn)為12.24億元，資產(chǎn)負(fù)債率僅為24%。但隨著毒奶粉事件曝光，三鹿集團(tuán)近150億元無形資產(chǎn)瞬間灰飛煙滅。三鹿所有的奶粉在全國下架，接受顧客的退賠要求，全國所有的加工廠停產(chǎn)整頓。三鹿集團(tuán)的總負(fù)債保守估算接近20億元，最終破產(chǎn)。這表明違背合法合規(guī)底線的資產(chǎn)安全，是極其脆弱的，更是靠不住的。3.信息真實(shí)完整性——主線信息真實(shí)完整是內(nèi)部控制的永恒目標(biāo)，或者說是主線。田文華曾強(qiáng)調(diào)，“誠信對(duì)企業(yè)而言，就如同生命對(duì)于個(gè)人……”只可惜三鹿集團(tuán)言行不一，其信息披露沒能遵循誠信原則。2008年6月，三鹿集團(tuán)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)奶粉中含有三聚氰胺，但三鹿集團(tuán)的管理層對(duì)新西蘭恒天然集團(tuán)要求采取的應(yīng)對(duì)措施置若罔聞，意圖瞞天過海。新西蘭恒天然集團(tuán)因反映情況無果，最終直接向中國政府反映情況。不及時(shí)披露信息，甚至瞞報(bào)、謊報(bào)信息，三鹿集團(tuán)的信息目標(biāo)與內(nèi)部控制要求是背道而馳的。4.經(jīng)營效率和效果性——生命線經(jīng)營效率和效果是內(nèi)部控制的核心，或者說是生命線。內(nèi)部控制是利潤動(dòng)機(jī)的自然產(chǎn)物。三鹿集團(tuán)采取的是“牌子(三鹿集團(tuán))+奶源(地方小乳品廠)”的經(jīng)營策略，收購地方加工廠、增資擴(kuò)產(chǎn)，貼牌生產(chǎn)。但三鹿集團(tuán)旗下子公司、聯(lián)營企業(yè)大多廠房破舊、設(shè)備簡(jiǎn)陋，資金投入、機(jī)器設(shè)備及內(nèi)部管理跟不上，奶源的衛(wèi)生安全管理處于盲點(diǎn)狀態(tài)，產(chǎn)品質(zhì)量管理水平大大降低，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、生態(tài)效益割裂，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。這種飲鴆止渴式的經(jīng)營效率和效果，使得內(nèi)部控制不過是虛妄之談。5.戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)性——愿景線戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)是內(nèi)部控制的最高目標(biāo)，或者說是愿景線。三鹿集團(tuán)制定了積極擴(kuò)張的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，目標(biāo)是確保配方奶粉、力爭(zhēng)功能性食品和酸牛奶產(chǎn)銷量全國第一，液態(tài)奶及乳飲料保持前三位。但在全球性原奶危機(jī)的背景下，奶源短缺和競(jìng)爭(zhēng)激烈是近年來奶業(yè)發(fā)展的突出特征。1998年-2006年，我國奶制品產(chǎn)量從60萬噸增加到1622萬噸，增長近28倍，原奶供應(yīng)能力出現(xiàn)巨大缺口，沒有足夠的優(yōu)質(zhì)奶源，發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)就應(yīng)放緩。三鹿集團(tuán)盲目冒進(jìn)的結(jié)果，是欲速則不達(dá)。二、內(nèi)部控制五要素分析1.內(nèi)部環(huán)境——重要基礎(chǔ)內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)建立與實(shí)施有效內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ)。三鹿集團(tuán)的大股東享有56%的控股權(quán)，第二大股東持有43%的股權(quán)，其余1%的零散股份由小股東持有。從表面上看，三鹿集團(tuán)具有形成良好治理的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。但大股東三鹿乳業(yè)公司推行的是員工持股，并且由經(jīng)營者持大股，96%左右的股份由900多名老職工擁有，因此，三鹿集團(tuán)的實(shí)際控制人或者說股權(quán)相當(dāng)分散。以田文華為代表的強(qiáng)勢(shì)管理層的存在，使得三鹿集團(tuán)的治理結(jié)構(gòu)演變成內(nèi)部人控制。2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——重要環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是企業(yè)建立與實(shí)施有效內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。對(duì)乳品企業(yè)來說，最重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)無疑是原料奶的采購質(zhì)量。我國乳品加工廠一般沒有自己的奶源，主要采用的原奶采購模式，就是“奶農(nóng)——奶站——乳企”，三鹿集團(tuán)也不例外。這種模式的缺點(diǎn)是增加了中間商環(huán)節(jié)，乳企無法直接、全面地控制奶農(nóng)和奶站，缺乏具體的管理辦法及監(jiān)管部門。在蒙牛、伊利等標(biāo)桿企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力之下，在激烈的原奶爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，三鹿集團(tuán)采購環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制弱化，最終釀成了毒奶粉事件。3.控制活動(dòng)——重要手段控制活動(dòng)是建立與實(shí)施有效內(nèi)部控制的重要手段。在食品行業(yè)，質(zhì)量控制是重中之重。三鹿集團(tuán)沒有直接控制的奶源，低價(jià)收購對(duì)應(yīng)的是質(zhì)量檢驗(yàn)的放松。跑馬圈地的粗放擴(kuò)張、不計(jì)成本的奶源爭(zhēng)奪，在此次事件中被完全暴露出來。“大頭娃娃”奶粉事件并沒有讓三鹿集團(tuán)警醒，沒有引起其對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部管理、切實(shí)提高產(chǎn)品質(zhì)量的更加重視。相反，三鹿集團(tuán)一方面為自己化解危機(jī)的能力而沉浸；另一方面，三鹿集團(tuán)以極為靈敏的市場(chǎng)嗅覺捕捉到了中國農(nóng)村奶粉市場(chǎng)的暫時(shí)真空，近乎瘋狂地?fù)屨嫁r(nóng)村市場(chǎng)，把銷售網(wǎng)絡(luò)從縣一級(jí)延伸到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，僅2004年三鹿集團(tuán)就在短時(shí)間內(nèi)在全國建立了12.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)銷售點(diǎn)。確實(shí)，如果三鹿集團(tuán)的產(chǎn)品十分優(yōu)秀，這種選擇是值得高度贊嘆的。遺憾的是，三鹿集團(tuán)錯(cuò)失了一次全面提升企業(yè)管理水平和產(chǎn)品質(zhì)量的最