保險制度變遷、保險市場結(jié)構(gòu)非均衡與政府規(guī)制

-------------各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊，應(yīng)有盡有---------------------------各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊，應(yīng)有盡有--------------保險制度變遷、保險市場結(jié)構(gòu)非均衡與政府規(guī)制本文是國家社會科學(xué)基金資助項目《中國式管理型醫(yī)療保險問題研究》（編號：04BZZ036）和中國博士后基金資助項目（編號：2004036060）的子課題階段性成果。岳公正1楊燕綏 （清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100084）摘要： 本文對保險制度變遷條件下保險市場的研究借鑒了西方學(xué)者的已有成果，但是本文的分析與其存在諸多差異。在建構(gòu)合理保險市場過程中，政府不能單純拘泥于為保險企業(yè)服務(wù)和以經(jīng)濟手段引導(dǎo)保險市場運行，而要打破規(guī)范市場經(jīng)濟的常規(guī)，采用非經(jīng)濟手段對保險市場進行強有力規(guī)制。自中國保險制度改革發(fā)軔，其政策上便具有強力政府規(guī)制的總體特征。按照演化進度劃分，保險市場管理模式可以劃分為現(xiàn)行模式、過渡模式和目標(biāo)模式。伴隨中國公共服務(wù)型政府的建造，逐步實現(xiàn)政府淡出，將政府角色從核心位置向外移動，建立適度規(guī)制。關(guān)鍵詞： 商業(yè)保險；保險市場；市場結(jié)構(gòu)；政府規(guī)制 Thechangeoftheinsurancesystem,imbalanceoftheinsurancemarketstructureandgovernmentregulationsYueGong-zheng,Yangyan-sui（SchoolofPublicPolicyandManagement,TsinghuaUniversity,P.R.China,100084）Abstract:Thisthesisdrawsonfromthecurrentexistingresultsofthewesternscholarsontheinsurancemarketinthechangesofinsurancesystem;however,theanalysisofthisthesisvariesfromthoseresultsinalotofaspects.Intheprocessofbuildingarationalinsurancemarket,thegovernmentcannotsimplysticktotheserviceoftheinsuranceenterprisessimplyandtheinsurancemarketoperationdirectedbytheeconomicmeans,instead,theroutineofthestandardmarketeconomyneedtobedestroyedandthenon-economicmeansneedtobeadoptedtopowerfullyregulatetheinsurancemarket.FromthestartoftheChineseinsurancemarketreform,thegeneralcharacteristicsofthepolicyarethestronggovernmentregulations.Dividedbytheprocessoftheevolution,themanagementmodeloftheinsurancemarketcanbedividedintothecurrentmodel,theinterimmodelandtheobjectivemodel.TogetherwiththeconstructionoftheChinesepublicservicegovernment,theroleofthegovernmentwillbeweakened,whileitsroleshiftingfromthecoretotheexternaltobuildappropriateregulations.Keywords:Commercialinsurance;Insurancemarket;Marketstructure;Governmentregulation一、保險制度變遷與保險市場結(jié)構(gòu)非均衡保險市場是進行保險商品（保險品）交易的場所或領(lǐng)域的總稱，是保險經(jīng)濟活動與市場機制的有機結(jié)合。1岳公正（1969—），山東臨沂人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院管理科學(xué)與工程博士后，高級經(jīng)濟師、兼職教授，主要研究方向：社會保障管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟分析，已發(fā)表論文和著作30余篇（部）。①1岳公正（1969—），山東臨沂人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院管理科學(xué)與工程博士后，高級經(jīng)濟師、兼職教授，主要研究方向：社會保障管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟分析，已發(fā)表論文和著作30余篇（部）。①除特別說明，本文所論保險商品（保險品）是狹義的，專指商業(yè)保險。②保險品的價格可以表示為居民、企業(yè)為獲得保險品而支付的費用。本文對保險制度變遷條件下保險市場的研究借鑒了西方學(xué)者的已有成果，但是本文的分析與其存在諸多差異。這種差異顯著地表現(xiàn)在兩者的分析前提和假定上：極度不完備市場假定。制度變遷條件下中國現(xiàn)階段的極度不完備保險市場是西方學(xué)者無法完全想見的；制度變遷條件下中國的保險市場長期處于短缺的非均衡狀態(tài)；制度變遷條件下保險企業(yè)行為取向多元化。保險企業(yè)不僅要承擔(dān)社會職能，而且要追求利潤；保險企業(yè)管理人員行為動機復(fù)雜化。其中，保險企業(yè)的管理階層為了獲得行政職級晉升，在經(jīng)濟管理中導(dǎo)入非經(jīng)濟目標(biāo)，從而成為中國現(xiàn)階段國有保險企業(yè)中特有的“政治——經(jīng)濟人”。中國學(xué)者與西方學(xué)者對保險制度變遷條件下保險市場的論述存在差異，主要原因是西方學(xué)者對保險市場進行分析的制度背景是規(guī)范的市場經(jīng)濟制度，而中國保險市場分析的制度背景是中國保險制度正處于以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主要特征的制度變遷過程。轉(zhuǎn)型是指中國保險制度正從計劃模式轉(zhuǎn)向市場模式，發(fā)展是指中國保險正從不發(fā)達狀態(tài)邁向現(xiàn)代化。正是因為這一制度背景的特殊性，使得制度變遷條件下中國保險市場等經(jīng)濟問題，尤為錯綜復(fù)雜，是西方市場經(jīng)濟理論所不能涵蓋的。制度變遷條件下，中國保險制度改革宜于采取漸進模式。正如許多專家指出：大約需要5—10年左右的時間，才能建立比較合理的保險制度（楊燕綏，2003）。在不合理保險制度下，保險企業(yè)既不能實現(xiàn)要素最適組合，也不能貫徹利潤最大化原則，還會引致保險企業(yè)短期均衡與長期均衡中保險企業(yè)平均成本過高(相對與外國保險企業(yè))，損害保險企業(yè)利益與社會福利，根本不可能形成完全意義上的現(xiàn)代保險企業(yè)運營制度。參照保險制度范式，中國保險市場狀況可以簡略概括為：超經(jīng)濟壟斷（行政壟斷）與過度分散競爭并存；保險企業(yè)集中程度低與競爭限制并存；經(jīng)濟性管制和行政性管制并存?？傊?，中國現(xiàn)階段保險市場結(jié)構(gòu)與保險制度的優(yōu)化要求尚存在相當(dāng)大的差距。二、保險市場結(jié)構(gòu)非均衡與政府規(guī)制馬歇爾、薩繆爾森、C·哈伯格（Harberger）等人都曾從不同角度闡明，合理的市場結(jié)構(gòu)是市場自由競爭發(fā)展的一個必然結(jié)果。同樣，通過歷史比較分析，不難發(fā)現(xiàn)：在保險制度形成的歷史進程中，保險資源（保險要素）損耗構(gòu)成的成本付出極其巨大。顯然，中國當(dāng)前的保險體系無法承受這樣高的改革成本（指保險資源損耗）。參照國際經(jīng)驗，由政府本著變通原則制定一系列保險市場政策，對保險市場進行約束，同時推動保險企業(yè)適度集中，控制保險企業(yè)過度分散，則可以加速形成以壟斷競爭為主要特征的合理保險市場結(jié)構(gòu)，并降低保險制度改革成本。在建構(gòu)合理保險市場過程中，政府不能單純拘泥于為保險企業(yè)服務(wù)和以經(jīng)濟手段引導(dǎo)保險市場運行，而要打破規(guī)范市場經(jīng)濟的常規(guī)，采用非經(jīng)濟手段對保險市場進行強有力規(guī)制。從保險市場結(jié)構(gòu)分析，這種強力規(guī)制主要指政府直接制定保險市場運行規(guī)則，有計劃地變通制度變遷保險市場運行規(guī)則，采用非經(jīng)濟手段規(guī)制保險企業(yè)行為。也就是說，政府既是保險市場運行規(guī)則的制定者，又是保險市場運行規(guī)則的裁判者。而在西方，一國保險市場運行規(guī)則的最終制定者一般是議會，政府只是保險市場運行規(guī)則的實施者和監(jiān)督者。中國政府要制定保險市場運行規(guī)則，以便使市場主體有所參照，并在實施保險市場運行規(guī)則過程中對市場主體的行為做出裁決。顯然，現(xiàn)階段的保險企業(yè)、居民、中介機構(gòu)作為市場主體都不具備為全社會普遍認(rèn)同的權(quán)威。目前，中國政府是政府規(guī)制主體，唯有它才可能具備制定保險市場運行規(guī)則并監(jiān)督其它市場主體行為的資格與能力。目前，中國保險品的市場結(jié)構(gòu)的一個重要特征可以簡略概括為：由政府的政策封閉化（或政策高成本）有序地向保險市場的政策公開化轉(zhuǎn)換。保險市場的政策壟斷主要表現(xiàn)為政府對保險政策的提出、制定、審議、執(zhí)行、評價、監(jiān)督等程序的影響力很大，事實上形成相對封閉的保險市場，以獲得較高的政策壟斷收益。保險市場運行表現(xiàn)為保險政策決策主體的一元化、保險品及其服務(wù)的低質(zhì)量。政府的政策壟斷存在的深層原因是原有計劃經(jīng)濟遺留的部分超經(jīng)濟力量仍然在阻礙中國現(xiàn)階段的保險市場發(fā)展，直接原因是政府尚未實現(xiàn)保險政策決策的程序化、法律化和科學(xué)化。在中國特定的社會政治條件下，由于保險行政權(quán)力作用，形成了一系列評價和監(jiān)督保險政策的制度約束，使參保人、保險企業(yè)等保險市場主體對保險政策的評價和監(jiān)督弱化，這也是政策壟斷程度過高的重要原因?？傊?，中國現(xiàn)階段的保險市場結(jié)構(gòu)與規(guī)范的市場經(jīng)濟的要求尚存相當(dāng)大的差距。三、政府規(guī)制與保險市場管理模式從政府規(guī)制理論分析，自中國保險制度改革發(fā)軔，其政策上便具有強力政府規(guī)制的總體特征。（一）政府規(guī)制與保險政策特征“強力政府規(guī)制”在本質(zhì)上是保險政策方面的一種過渡性特征。它的提出主要是基于這樣一種認(rèn)識，即中國現(xiàn)階段涉及保險政策的提出（投票規(guī)則）、制定、審議、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等程序的法律和法規(guī)尚未發(fā)育或殘缺，需要政府除專門說明外，本文所論的政府一般是專指中央政府。除專門說明外，本文所論的政府一般是專指中央政府。從政府規(guī)制的角度分析，強力政府規(guī)制是指在保險管理中，政府通過法律途徑或手段（主要是保險行政法規(guī)），替代一部分尚未發(fā)育、殘缺或運行失效的規(guī)制，直接介入（或干預(yù)）保險市場主體此處指不包括政府的狹義主體：參保人、保險公司等。對保險品（政策）的偏好選擇和保險政策的決策、執(zhí)行、評價和監(jiān)督等程序，自覺地組織保險管理，促進保險品（政策）的合理配置和有效運用。對象中國這樣的發(fā)展中國家而言，強力政府規(guī)制的目的在于通過確立一種制度安排或規(guī)則，在保險政策決策等方面建立起相對完整的法規(guī)，以推動保險制度和機制的完善。此處指不包括政府的狹義主體：參保人、保險公司等。對中國保險市場而言，最為缺乏的不是資本、技術(shù)，而是有效的制度。雖然從表面上看，保險制度不發(fā)育或殘缺主要是反映為資本、技術(shù)要素的稀缺，如人均保險水平低、保險覆蓋面小、保險資金的短缺等，但是相對而言，最缺乏的是能夠有效地組織、配置各種保險要素以優(yōu)化整個保險體系的制度安排。保險管理不發(fā)育或殘缺的本質(zhì)同樣在于制度稀缺，即缺乏一種能夠推動保險管理優(yōu)化的制度安排。在這里所談的制度稀缺，不能簡單地被看成所謂的“滯后反應(yīng)”，即制度供給的不足。這種制度稀缺，本質(zhì)上是一種基于保險管理制度不發(fā)育或殘缺而形成的“表面上”的制度需求的相對不足。這是從中國的立場，從其追求組織或管理的“后發(fā)性利益”的角度來認(rèn)識制度稀缺。如果忽視了這一點，將勢必把制度稀缺看成是完全適應(yīng)于不發(fā)育或殘缺的保險運行的“正?，F(xiàn)象”，因而也就沒有了以制度創(chuàng)新方式擴大制度供給的需要。從保險市場外部不經(jīng)濟的很多事例可以看出，解決此類問題的保險市場行為成本之高，使得任何一個單個保險市場主體都無法解決類似的問題。這里主要指談判、協(xié)商、信息搜集等形成的高昂的交易費用。這里主要指談判、協(xié)商、信息搜集等形成的高昂的交易費用。總之，強力政府規(guī)制是政府為克服不發(fā)育或殘缺的保險管理的制度稀缺，以強大的保險行政力量所進行的制度創(chuàng)新和制度供給。它具體表現(xiàn)為政府通過保險行政法規(guī)，對一部分不發(fā)育或殘缺的、涉及保險管理的立法意義上的法律進行替代，直接地組織保險管理。其主要目的在于，在保險市場主體偏好、保險政策決策、保險政策執(zhí)行、保險政策評價和監(jiān)督等方面，做出最利于中國保險體系不斷優(yōu)化的制度安排。筆者主張，在目前的“過渡階段”，政府應(yīng)該既擔(dān)當(dāng)保險政策提出、制定、審議、執(zhí)行、評價、監(jiān)督等程序的規(guī)則制定者，又擔(dān)當(dāng)保險管理的裁判者。而在規(guī)范的市場經(jīng)濟中，保險政策提出、制定、審議、執(zhí)行、評價、監(jiān)督等程序的規(guī)則的制定者一般是代議機構(gòu)（議會），政府只是這些規(guī)則的執(zhí)行者。目前，中國政府要制定保險政策形成的規(guī)則，以便有所參照，并在實施規(guī)則過程中對政府行為進行制約。顯然，其他保險市場主體（參保人、保險企業(yè)、咨詢機構(gòu)、地方政府部門等）都不具備為全社會普遍認(rèn)同的權(quán)威。雖然，政府作為保險市場主體也參與部分保險政策的提出、制定和執(zhí)行，但是，“過渡階段”要求政府還要作為保險政策的程序規(guī)則的“階段性”決策主體，因為唯有它才可能具備制定保險規(guī)則并進行監(jiān)督的資格與能力。（二）強力政府規(guī)制與保險市場管理模式的關(guān)系按照演化進度劃分，保險市場管理模式可以劃分為現(xiàn)行模式、過渡模式和目標(biāo)模式。根據(jù)現(xiàn)階段有關(guān)制度安排，中國政府在保險領(lǐng)域?qū)嶋H上扮演著“保姆”式的包攬角色（見圖-1），即“代替參保人進行保險行業(yè)管理制度設(shè)計，通過國有保險公司承當(dāng)保方和直接管理保方”的角色。這樣的局面表現(xiàn)出兩大明顯缺陷：（1）政府包攬過多，對保險企業(yè)、參保人二方的自主權(quán)產(chǎn)生負(fù)面影響；（2）政府部門利益可能被置在高于保險企業(yè)、參保人二方的地位，政府部門利益有可能成為阻礙保險市場擴展的原因，加大了保險制度改革的成本。因此，政府角色需要合理定位，對保險市場實行適度規(guī)制，這在中國需要一個過程，分步進行。參保人代言人參保人參保人政府強力規(guī)制政府適度規(guī)制對話/協(xié)議政府政府充當(dāng)保方參與管理保方保險市場保方保險市場圖-1現(xiàn)行-政府包攬模型圖-2過渡-政府核心模型圖-3目標(biāo)-政府淡出模型第一步，伴隨中國民主法制建設(shè)，政府角色應(yīng)當(dāng)從包攬一切的“保姆”向中國保險改革設(shè)計者和推動者的核心地位轉(zhuǎn)移（見圖-2），即強力規(guī)制模式。政府可以擺脫日常事務(wù)，作好保險市場的推動者和監(jiān)督者。第二步，伴隨中國公共服務(wù)型政府的建造，逐步實現(xiàn)政府淡出，將政府角色從核心位置向外移動，建立適度規(guī)制，打造參保人、政府、保險企業(yè)三方共同參與和相互制約的社會契約式治理結(jié)構(gòu)（見圖-3）。所以，強力規(guī)制是基于中國目前國情的一種過渡模式（如圖2所示）。表1-1按照演化進度劃分的保險市場管理模式特征要點要素類別現(xiàn)行模式過渡模式目標(biāo)模式1總體特征政府“一攬子”包辦模式強力政府規(guī)制適度政府規(guī)制模式2保險市場主體要素政府進行保險行政策壟斷；利益集團影響很大；代議機構(gòu)職能殘缺。政府的政策決策受到有效監(jiān)督；利益集團行為受到約束；加強代議機構(gòu)職能建設(shè)。參保人、保險企業(yè)廣泛參與政策決策；有效的偏好顯示路徑；政府行為受到法律制約和監(jiān)督。3保險市場要素保險政策供給短缺；政策需求被人為壓抑?？s小供給缺口；顯示真實的政策需求。保險政策供求平衡4政策環(huán)境要素法律法規(guī)極不完善保險行政法規(guī)構(gòu)成體系立法比較完善5保險行政決策機制開放程度要素政務(wù)尚處于封閉運行；缺乏激勵約束機制；保險行政程序混亂。政務(wù)公開；健全保險行政程序；改革內(nèi)部人力資源機制。規(guī)范的保險行政程序；高效的人力資源制度；保險行政公開。6政府偏好要素政府缺乏服務(wù)、法制和公開化觀念。建立政府法制觀念政府偏好受到法律有效制約。與強力政府規(guī)制相對應(yīng)，中國現(xiàn)階段的整個保險體系也處于一種過渡狀態(tài)（如表1-2所示），因此，強力政府規(guī)制與作為其制度背景保險體系的模式狀態(tài)存在同構(gòu)性。也就是說，強力政府規(guī)制在邏輯上完全符合保險體系對保險管理的要求。四、保險市場與政府規(guī)制強度從邏輯上講，合理的保險市場結(jié)構(gòu)是保險體系不斷優(yōu)化的一個必要前提。要確定強力政府規(guī)制的合理強度，首先要分析政府對保險市場的規(guī)制能力。這是因為政府對保險市場進行規(guī)制，是以政府具備的對保險市場的規(guī)制能力為基礎(chǔ)的。本文所提出的政府規(guī)制能力的概念，是對政府為了建立保險市場運行規(guī)則，規(guī)范保險市場主體行為，針對保險市場所進行的系統(tǒng)性和總體性的調(diào)節(jié)和控制行為的一種理論概括。制度變遷條件下，中國政府對保險市場的政府規(guī)制能力直接表現(xiàn)為政府調(diào)節(jié)和控制保險市場運行狀態(tài)的能力。對保險市場運行的政府規(guī)制主要包括三項主要內(nèi)容，即政府規(guī)制的強度、范圍和方向。需要說明的是，由于篇幅所限，本文主要探討保險市場的政府規(guī)制強度。表1-2保險體系內(nèi)容和管理的目標(biāo)模式①①本表格的制作參考了藍志勇的有關(guān)論述（藍志勇.中央、地方與市場在社會保障上的權(quán)責(zé)分工.中國社會保障體制改革.北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社.1999.p128.）。內(nèi)容分類資源來源管理機構(gòu)管理方式目標(biāo)模式社會保險保險儲蓄（政府、單位、個人）準(zhǔn)政府機構(gòu)獨立的管理機構(gòu)執(zhí)行國家保險政策，國家成立保險、監(jiān)督、審計機構(gòu)。從國家補貼走向收支平衡國家監(jiān)督，市場決定，收支平衡。商業(yè)保險保險（單位、個人）商業(yè)機構(gòu)商業(yè)保險機構(gòu)，執(zhí)行法定政策，國家監(jiān)督。社會救助（單位、個人投保）民間捐助，國家基金會，國家撥款，地方和國家撥款，民間捐款，國家基金會商業(yè)保險企業(yè)、地方政府專職機構(gòu)管理、中央和地方政府專職機構(gòu)管理國家政策，中央、地方、社會合作逐漸加大保險規(guī)模，縮小政府財政補貼規(guī)模社會福利非贏利機構(gòu)和地方福利事業(yè)中央、地方政府地方為主中央逐步退出逐漸縮小規(guī)模中央政府從社會津貼和職業(yè)福利退出，社會福利服務(wù)完全給地方（一）政府規(guī)制強度：基于保險市場運行的分析本文對制度變遷條件下保險市場運行的政府規(guī)制強度的分析，是以政府、利益集團和影響力較小的保險市場主體之間的政策不對稱（不公平）為假定的。一般分析，在保險市場中，利益集團使參保人、保險企業(yè)等影響力較小的保險市場主體處于不利地位；政府部門與保險市場主體之間信息不對稱，一方面形成政策成本，另一方面使政府規(guī)制必須維持一定強度，以保證政府規(guī)制的有效性。政府直接或間接控制的保險市場運行活動對保險市場的政府規(guī)制強度=保險市場運行活動總量一般分析，當(dāng)這個強度為100%，說明政府行為導(dǎo)致了計劃經(jīng)濟的復(fù)歸。當(dāng)這個強度愈逼近100%，說明政府規(guī)制強度愈大；反之，說明政府規(guī)制強度愈小。當(dāng)這個強度為0，說明政府未參與保險市場運行活動。目前，鑒于中國保險市場結(jié)構(gòu)的非均衡，這個強度應(yīng)保持在較高水平，即階段性的“高強度政府規(guī)制”。（二）保險市場的政府規(guī)制范圍分析應(yīng)當(dāng)明確對